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Klaus Holzkamp

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Einig in der Uneinigkeit

15.12.2004: Föderalismusdebatte und Bildungsreform

  
 

Forum Wissenschaft 4/2004

Das Land Niedersachsen will aus der Kultusministerkonferenz austreten; in der Föderalismuskommission von Bund und Ländern wird über eine Umverteilung der Kompetenzen im Bildungsbereich diskutiert. Karl-Heinz Heinemann schildert die Verflechtungen der bildungspolitischen Föderalismusdiskussion mit dem Deregulierungs-Dogmatismus.

Bei dieser Umverteilung geht es ausnahmsweise mal nur, wenn man so will, von oben nach unten, also vom Bund zu den Ländern. Erlebt der Föderalismus etwa einen Aufschwung als basisdemokratische Bewegung, als Stärkung der Regionen gegen einen übermächtigen Zentralstaat?

Die Länder-Ministerpräsidenten vertreten grundsätzlich die Position, das gesamte Bildungswesen solle ausschließlich Sache der Länder sein. Die im Grundgesetz verankerten Kompetenzen - Rahmengesetzgebung und Gemeinschaftsaufgaben - wollen sie im Zuge der Föderalismusreform abschaffen. Neben den Schulen und Hochschulen steht dabei übrigens auch die Vorschulerziehung zur Diskussion, die bisher über das Kinder- und Jugendhilfe-Gesetz (KJHG) geregelt wird; auch die berufliche Bildung soll föderalisiert werden. Es zeichnet sich jedoch ab, dass zumindest Letzteres wenig Erfolgsaussichten hat. Das scheint nun auch den Unternehmerverbänden zu absurd, dass künftig Ausbildungsordnungen in 16 Ländern ausgehandelt werden müssten und gar die Anerkennung einer sächsischen Ausbildung in Schleswig-Holstein in Frage stehen könnte, während man sich gleichzeitig um gesamteuropäische Anerkennungen bemüht und von den jungen Sachsen und Vorpommern erwartet, dass sie sich Arbeit in Baden-Württemberg oder Hessen suchen.

Immobilismus versus Kleinstaaterei?

Sie sei konservativer als der Vatikan, so Altkanzler und Katholik Helmut Kohl, und beweglich wie eine griechische Landschildkröte - die Kultusministerkonferenz ist seit langem ein beliebtes Beispiel dafür, dass der Abstimmungsprozess der Länder untereinander nichts als Immobilismus produziert. "Die Koordination der Länder in der KMK ist so extrem schwerfällig und veränderungsresistent, dass jede Bundeskompetenz im Vergleich dazu sehr viel größere Flexibilität und Beweglichkeit gebracht hätte. Im Prinzip ist diese Form der Koordination zwischen 16 formell selbstständigen Kultusministern auf einheitliche Regeln das innovationsfeindlichste und inflexibelste Instrument, was man sich vorstellen kann", meint der Föderalismus-Experte Fritz Scharpf, emeritierter Direktor des Kölner Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung.

Nun hat das Land Niedersachsen seinen Austritt aus diesem seit 1948 bestehenden Koordinierungsgremium für Ende 2005 erklärt - ein Schritt, der bei den Länderkollegen aller Parteien Entsetzen ausgelöst hat. Auf europäischer Ebene müht man sich um Vergleichbarkeit von Abschlüssen und Bildungsgängen, damit die Mobilität in Europa erleichtert werde, und gleichzeitig soll das einzige Gremium aufgelöst werden, das die Bildungspolitik zwischen den deutschen Bundesländern koordiniert? Was wäre die Alternative zur KMK?

Die KMK operiert sozusagen im rechtsfreien Raum, sie ist kein Verfassungsorgan. Was die Minister dort beschließen, unterliegt keiner parlamentarischen Kontrolle. Verzichtet man auf dieses Gremium, so müssten gemeinsame Mindestbestände von Fall zu Fall per Staatsvertrag beschlossen werden, zum Beispiel die Anerkennung des Abiturs und des Zehnklassenabschlusses, die Gültigkeit von Examina etc. Anders als bei KMK-Beschlüssen müssten 16 Länderparlamente die Verträge ratifizieren. Das wäre auch nur scheinbar ein Gewinn an Demokratie, denn die Parlamente könnten nur noch abnicken, aber keinen substanziellen Einfluss nehmen. Dann würden die Länder in einen Wettbewerb untereinander treten, so stellen es sich zumindest die Föderalismus-Anhänger vor. Wer hat das beste Schulsystem? Dort ziehen wir hin. Auf dem Markt werden sich auch die »Anerkennungs-Relationen« herausbilden: Das gute bayrische Abitur wird auch in Bremen gelten. Und das Bremer? Tja. Pech gehabt.

Die andere Alternative wäre: Der Bund regelt, was auch bundesweit gilt. Eine Zentralkompetenz würde auf breite Zustimmung in der Bevölkerung stoßen - erst vor einigen Monaten hat eine Umfrage des Dortmunder Instituts für Schulentwicklungsforschung ergeben, dass sich gut zwei Drittel der deutschen Bevölkerung mehr Bundeskompetenz in Bildungsfragen wünschen. Die Föderalismus-Vertreter kümmert es nicht.

Die Probleme mit der Anerkennung von Lehrerexamina beim Schulwechsel von einem Bundesland in ein anderes sind so alt wie die Bundesrepublik. Die föderale Struktur war dem Versuch geschuldet, einen Anknüpfungspunkt zu haben beim Neuaufbau einer politischen Kultur nach dem Ende des Faschismus. Die Schulsysteme unterscheiden sich zwischen den Bundesländern heute mehr denn je - hier gibt es Gesamtschulen, dort nicht, hier eine Orientierungsstufe, dort wird sie gerade abgeschafft, Sekundarschulen, Mittelschulen, Haupt- und Realschulen - die Typenvielfalt ist nur noch für Experten überschaubar. Kein Grund zur Panik, aber auch kein Grund, über Gleichmacherei zu klagen. Für den Kulturföderalismus jedenfalls in seiner deutschen Ausprägung gibt es keinen sachlichen Grund: Wir leben, bei aller regionalen Vielfalt, in einer gemeinsamen Kultur.

Die Kultusminister verweisen darauf, dass sie sich in den letzten Jahren bewegt hätten. In der Tat: Mit der Einführung der »Regelstandards« für den mittleren Schulabschluss haben sie ein neues Steuerungsinstrument geschaffen. Mit dem gerade in Berlin eingerichteten Institut für Qualitätssicherung gehen sie daran, ein Berichtswesen aufzubauen und bestimmte Indikatoren zu erheben. Die Kultusminister legen einen von allen zu erreichenden Output fest; wie er erreicht wird, bleibt den einzelnen Ländern überlassen - von der Prozesssteuerung zur Outputsteuerung. Die Freunde des »kompetitiven Föderalismus« müsste es freuen, können doch die Länder in der Umsetzung der Ziele miteinander konkurrieren. Leider fehlt es am Wichtigsten, den Zielen: Wie sollen unsere Schulen und Hochschulen in zehn Jahren aussehen? Abitur mit 265 Wochenstunden und Bachelor mit 180 Kreditpunkten - weiter reicht die Vision der Kultusminister nicht.

Der niedersächsische Vorstoß wird jedenfalls nicht in der Auflösung der KMK enden. Eine Reformarbeitsgruppe prüft, was gestrafft und dereguliert werden kann. Beschlüsse sollen nicht mehr unbedingt einstimmig gefasst werden. Wie das? Jede Landesregierung kann jederzeit entscheiden, ob sie sich an einen Beschluss der rechtlich unverbindlichen KMK hält oder nicht. Und was soll abgebaut, dereguliert werden? Selbst Mitgliedern der ministeriellen »Reformarbeitsgruppe« fällt dazu nichts ein.

Unpopuläre »Reformen«

In der Föderalismuskommission geht es vor allem darum, die Handlungsfähigkeit von Regierungen bei der Durchsetzung unpopulärer »Reformen« zu verbessern, meint Fritz Scharpf: "Beide Lager sind inzwischen überzeugt, dass jede künftige Regierung Reformpolitiken betreiben muss, die unpopulär sind. Egal wie die Wahlen ausgehen, wird sich deshalb ganz schnell über die Landtagswahlen eine oppositionelle Mehrheit im Bundesrat herstellen lassen, so dass die Blockadesituation, die jetzt die rot-grüne Regierung hat, auch bei einer neuen, von der Union geführten Regierung wieder entstehen könnte. Alle Parteien haben deshalb ein Interesse daran, die Blockademöglichkeiten bei der Bundesgesetzgebung zu lockern. Die Länderministerpräsidenten würden dabei Einflussmöglichkeiten verlieren. Deshalb wollen sie in anderen Bereichen mit mehr Kompetenzen entschädigt werden." Und so werden die Kompetenzen im Bildungs- und Hochschulbereich zum Tauschobjekt bei der Föderalismusreform.

Während es den Politikern in der Föderalismuskommission um ganz pragmatische Machtpolitik geht, verfolgen andere dabei ein grundsätzliches ordnungspolitisches Interesse, nämlich den Abbau staatlichen Einflusses auf Schulen und Hochschulen insgesamt, damit die marktwirtschaftlichen Kräfte des Wettbewerbs stärker zum Zuge kommen. Deshalb hat der Stifterverband für die deutsche Wissenschaft die Föderalismusreform zum Thema seines Villa-Hügel-Gesprächs in diesem Jahr erklärt. Ein Blick in die Teilnehmerliste zeigt, wie ernst es der deutschen Hochfinanz mit diesem Thema ist: Vattenfall, Merck, Daimler-Chrysler, die Allianz und selbstverständlich die Deutsche Bank sind durch ihre Vorstandsvorsitzenden vertreten. Der Generalsekretär des Stifterverbands, Manfred Ehrhardt, möchte den Wettbewerbsgedanken, der nun schon in die Hochschulpolitik Einzug gehalten hat, auf das Verhältnis der Länder untereinander ausdehnen, nämlich "dadurch, dass wir die Leistungsangebote der Länder transparent machen, welche Lösungen sie für ihre Hochschulpolitik, für ihre Schulpolitik haben. Dadurch, dass sie im Wettbewerb um die besten Ergebnisse stehen, wollen wir Kräfte frei setzen, die zu mehr Qualität und mehr Leistung im Bereich von Schule und Hochschule führen."

Durchsetzung von Marktwirtschaft

Statt eines kooperativen Föderalismus, wie wir ihn bisher haben, fordert der Stifterverband den kompetetiven Föderalismus. Also nicht mehr die Zusammenarbeit soll das Verhältnis der Länder zueinander bestimmen, sondern der Wettbewerb der Länder untereinander.

Soll und kann der Bund sich ganz aus der Hochschulpolitik zurück ziehen? Die Meinungen gehen hier zwischen Bund und Ländern auseinander. Doch auch in den Ländern ist man sich nicht einig. CDU-geführte Länder wollen den Bund am liebsten aus allem heraus halten, sozialdemokratisch geführte sehen mehr auf die Gemeinsamkeiten. Hinzu kommen unterschiedliche Auffassungen zwischen den in der Föderalismuskommission tonangebenden Ministerpräsidenten und ihren dort gar nicht vertretenen Bildungsministerien.

Verschärfte Ungleichheit zwischen Ländern

Die Ländermehrheit ist mit dem Stifterverband der Ansicht, man könne ganz auf ein Hochschulrahmengesetz verzichten. Gegen das Hochschulrahmengesetz haben einige Bundesländer geklagt. In der ersten Klage ging es darum, dass dort als Anpassung an internationale Standards die Juniorprofessur als Karriereschritt auf dem Weg zum Professor vorgeschrieben wurde. Das Bundesverfassungsgericht befand in seinem Urteil vom Juli, dies enge den Entscheidungsspielraum der Länder zu sehr ein. Demnächst wird es entscheiden, ob der Bund die Gebührenfreiheit des Studiums gesetzlich vorschreiben dürfe. Nach dem Juniorprofessorenurteil ist es wahrscheinlich, dass das Verfassungsgericht das Gebührenverbot aufheben wird. Vorausgesetzt, das Verfassungsgericht entscheidet den Gebührenfall wie allgemein erwartet, verschärfen beide Urteile die Ungleichheit der Lebensbedingungen in Deutschland. Das Verfassungsgebot der gleichwertigen Lebensbedingungen hält der Bundespräsident Horst Köhler ohnehin für illusorisch, und den Stifterverbändlern ist es gleichmacherisch und wettbewerbsfeindlich.

Diese Auffassung ruft selbst bei den Wissenschaftsfunktionären staatsmännisch gebremstes Kopfschütteln hervor. Der Generalsekretär des Wissenschaftsrats, Wedig von Heyden: "Die Wissenschaft ist generell weltweit global organisiert und es kann nicht sein, dass ein Professor nicht von einer Universität A in eine Universität B berufen wird, weil dort gewisse Zugangsvoraussetzungen fehlen, die er bei A nicht zu erfüllen brauchte. Und unsere Sorge ist, dass die Länder, selbst wenn sie sich darauf verständigen sollten, das in die Hände zu nehmen, nicht genügend flexibel sein könnten. 16 Länder sollen sich abstimmen - das bedeutet den kleinsten gemeinsamen Nenner - nicht gerade ein Synonym für Reformfreude, möchte ich mal sagen…".

Ein Bundesgesetz müsse den Hochschulzugang, die Abschlusszeugnisse, die Qualitätssicherung und die Personalstruktur bundeseinheitlich definieren; darin sind sich sozialdemokratische Wissenschaftsminister und die Funktionäre der Wissenschaftsorganisationen einig. HRK-Präsident Peter Gaehtgens warnt: "Im Extremfall, wenn es keine Bundeskompetenz gäbe und jedes der 16 Bundesländer machen könnte, was es wollte, dann könnten wir theoretisch eine Situation haben, in der sie alle etwas Unterschiedliches wollen. Das schwebt ja den Leuten vor, die vom kompetitiven Föderalismus schwärmen. Die Chance von Mecklenburg-Vorpommern gegenüber Bayern oder Baden-Württemberg wären in einer solchen Kompetition nahe null."

Auch er möchte nicht wirklich den Wettbewerb durch die Politik beschränkt sehen. Lange genug haben die Rektoren darauf gedrungen, dass die Hochschulen ihre eigene Studierendenauswahl treffen können, und schließlich waren sie ja auch erfolgreich damit. Das heißt: Das Abitur ist keineswegs eine rechtsverbindliche Studienberechtigung, sondern nur noch eine Mindestvoraussetzung. Nicht anders sieht es mit der Anerkennung der Abschlüsse aus. Als jüngst die Präsidenten der "T9", der selbst ernannten neun führenden technischen Universitäten der Republik, sich skeptisch zu Bachelor- und Master-Abschlüssen äußerten, war Rektorenpräsident Gaehtgens zwar darüber erbost, dass sie den Bachelor nicht so recht als berufsqualifizierenden Abschluss anerkennen wollten. Dass sie aber zugleich erklärten, nur die Bachelors zum Masterstudium zuzulassen, die ihren Grad an einer der T9-Hochschulen erworben haben, fand er ganz in Ordnung: Jede Hochschule habe das Recht sich anzusehen, woher denn ein Zeugnis stamme. Warum also noch sich aufregen über britische oder US-Hochschulen, die erklären, der deutsche Bachelor sage ihnen erst einmal gar nichts? Auch in Deutschland gilt nicht mehr jedes Examen überall als anderen gleichwertig. Der Bachelor von der Fachhochschule Heide-Holstein hat in Aachen schlechte Karten. Auf dieser Grundlage kann man kaum noch von verbindlichen Gemeinsamkeiten sprechen. Und wenn es künftig den Ländern frei steht, Gebühren für das Studium zu kassieren, wird es noch weitere schwerwiegende Unterschiede geben.

Ginge es wirklich um mehr Autonomie für die Hochschulen, dann müsste man sich eher fragen, wozu denn eigentlich noch Landeshochschulgesetze notwendig sind: Der Bund setzt einige verbindliche Eckdaten, und alles andere können die Länder ohne Gesetz in einzelnen Verträgen oder Leistungsvereinbarungen mit ihren Hochschulen regeln.

»Qualität durch Staatsrückzug«

Ob Bundes- oder Landeskompetenz - den Hochschulrektoren ist das relativ gleichgültig. Der Präsident der Hochschulrektorenkonferenz, Peter Gaehtgens erklärt klipp und klar: "Ob es der Bund ist, der das Verfahren reglementiert oder die Länder, die es reglementieren - solange nicht die Entscheidungsspielräume für die einzelnen Hochschulen deutlich vergrößert werden, solange werden wir nicht erreichen, was wir für die Qualitätssicherung des deutschen Hochschulsystems insgesamt brauchen, nämlich mehr Differenzierung, mehr Wettbewerb. D.h. unter dem Strich, egal, wie sich Bund und Länder auseinander dividieren werden, muss ein Rückzug des Staates herauskommen, eine systematische und weitreichende Reduktion der Überreglementierung."

Doch worin besteht die Überreglementierung durch das HRG? Es müsse entrümpelt und auf einen Kern reduziert werden, sagte die Wissenschaftsministerin eines nicht unbedeutenden Bundeslandes im Interview. Auf die Nachfrage, was denn am HRG, abgesehen von den beiden nun beklagten Punkten, überreglementiert sei und sie als Ministerin einenge, reagierte sie unwirsch: Erstens müsste man das ihre Mitarbeiter fragen, und zweitens fühle sie sich selbstverständlich nicht eingeengt.

Die Länder wollen die Gemeinschaftaufgabe Hochschulbau - Art 91a GG - abschaffen. Sie möchten freie Hand beim Hochschulbau haben. Der Bund, der die Hälfte der Baukosten trägt, solle das Geld unbesehen den Ländern überweisen. Wenn der Bund den Ländern das Geld überweisen würde, das er in den Hochschulbau steckt, würden die Hochschulen ja nicht schlechter da stehen, sollte man meinen. Doch die Hochschulfunktionäre sind skeptisch. Es widerspricht jeder Erfahrung, dass die Länder das Geld wirklich für den Hochschulbau verwenden würden, wenn es einmal in ihrer Kasse ist, meint Wedig von Heyden. Die Beteiligung des Bundes sei ein starker Anreiz für die Länder, überhaupt etwas zu tun. Und HRK-Präsident Peter Gaehtgens schätzt das Verfahren nach dem Hochschulbauförderungsgesetz als ein Minimum an bundesweiter Planung: "Bei der Bewertung der Bauvorhaben durch den Wissenschaftsrat wird jedes Projekt bewertet vor dem Hintergrund der gesamten Hochschulentwicklung in Deutschland. Das würde dann gar nicht mehr stattfinden. Ich halte es für undenkbar, dass etwa an der Grenze zwischen Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz in beiden Bundesländern Rechenzentren gebaut werden. Das wäre doch eine Geldverschwendung. Wenn jedes Bundesland das aus eigener Machtvollkommenheit entscheidet, würde der sparsame Ungang mit den Mitteln nicht mehr gewährleistet sein."

Blankes Entsetzen lösen die Föderalisierungspläne an Hochschulen in den armen Ländern aus. Zum Beispiel beim Kanzler der Universität Greifswald, Thomas Behrens. Ohne die Bundesfinanzierung wären die beiden Mecklenburger Universitäten in Greifswald und Rostock - beide gehören zu den ältesten in Deutschland - nicht mehr zu halten. Und diese Hochschulen sind die größten Arbeitgeber in ihrer Region, die einzigen, die noch ein minimales Wachstum gewährleisten.

… aber wirtschaftsnahe Bundeskompetenz

Während die hochschulpolitischen Zuständigkeiten des Bundes heftig umstritten sind, geht es bei der Forschungsförderung lediglich um moderate Entflechtungen, ohne dass die Gemeinschaftsaufgabe insgesamt in Frage gestellt wird. Die Bundesregierung will die alleinige Verantwortung für die Deutsche Forschungsgemeinschaft, die Max-Planck-Gesellschaft und die Großforschungsinstitute in der Helmholtz-Gemeinschaft. Selbst die vehementen Deregulierer vom Stifterverband wünschen sich mehr strategische Planung, sprich: mehr Bundeskompetenz in der Forschungsförderung. Hier gibt es schließlich ein unmittelbares Interesse der Wirtschaft daran, dass die Forschung ihr auch rasch zugute kommt.

Für diese verfassungsmäßige Gemeinschaftsaufgabe gibt es die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung, BLK. Der Name erinnert an die siebziger Jahre, als es tatsächlich eine gemeinsame und langfristige Bildungsplanung gab. Eins der Ziele im Bildungsgesamtplan war die langfristige Einführung der Gesamtschule. Aber auch die zahlenmäßige Entwicklung der Schulen und Hochschulen wollte man gemeinsam planen. Davon hat man sich längst verabschiedet. Schülerberge und Lehrermangel, Migrantenkinder und Überfüllung der Hochschulen, alles, was vorhersehbar war und ist, kommt heute anscheinend völlig überraschend auf die Bildungspolitiker zu und muss mit Ad-hoc-Maßnahmen angegangen werden.

Man muss nicht einmal eine andere, demokratische Steuerung von Bildung und Wissenschaft wollen, sondern lediglich eine funktionale und effektive Wahrnehmung der angestammten Aufgaben von Qualifikation und Produktion von Erkenntnissen, um hinter der Föderalismusdebatte den abenteuerlichen Dogmatismus der Deregulierungs-Ideologen zu fürchten. Da kommt ein großflächiges Experiment auf uns zu, das nur noch vergleichbar ist mit der Einführung der Offenstall-Methode in der Niedergangsphase des Stalinismus in den frühen fünfziger Jahren.

Karl-Heinz-Heinemann, Dipl.-Soziologe, arbeitet als freiberuflicher Bildungsjournalist in Köln für diverse Tageszeitungen und Rundfunkanstalten, vor allem über schul- und hochschulpolitische Themen.

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