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Klaus Holzkamp

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Körbe, Kassen, Konten

17.11.2011: Reformmodelle in der Diskussion

  
 

Forum Wissenschaft 3/2011

Das BAföG ist ein Erfolgsmodell mit bekannten Schwächen. Daher wurden immer wieder Diskussionen über eine Weiterentwicklung geführt. Sabine Kiel stellt die entsprechenden Modelle vor und diskutiert Probleme und Chancen der jeweiligen Ansätze.

In den 1990er Jahren fanden intensive Diskussionen über eine grundsätzliche Strukturreform der Ausbildungsfinanzierung (BAföG) statt. Ein Auslöser dieser Diskussion war unter anderem der Vorschlag des damaligen ›Zukunftsministers‹ Jürgen Rüttgers, der eine Verzinsung der BAföG-Rückzahlungsbeträge ("BAföG-Zinsmodell") ab Oktober 1996 vorsah. Doch die Regierungschefs von Bund und Ländern folgten diesem Vorschlag nicht und beschlossen am 13. Juni 1996 die Einrichtung einer Bund-Länder-AG, die ein grundlegend neues Modell der Studienfinanzierung erarbeiten und in der alle bisherigen Modelle in die Diskussion eingebracht und analysiert werden sollten.

Sockelmodelle versus Ausbildungskasse

In den politischen Diskussionen der 1990er Jahre waren vor allem zwei Arten der Studienfinanzierung dominant: verschiedene Sockelmodelle und die Ausbildungskasse. Der Urtyp der Sockelmodelle, das "Drei-Stufen-Modell", basierte auf Vorstellungen der GEW aus den 1980er Jahren (sog. "Schauinsland-Modell") und fasste alle verschiedenen einkommensabhängigen Vergünstigungen für die Eltern zu Gunsten eines Pauschalbetrags bzw. einer einheitlichen Grundförderung für alle Studierenden zusammen. Da eine Sockelfinanzierung für alle Studierenden nicht den Anforderungen einer bedarfs- und einkommensgerechten Differenzierung der staatlichen Förderung genügte, sollte diese durch weitere Förderkomponenten ergänzt werden: Dies sorge für mehr Verteilungsgerechtigkeit innerhalb der Studierenden, Sicherstellung der Zielgenauigkeit der staatlichen Leistungen, Stärkung der Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Studierenden, Entlastung der BezieherInnen mittlerer und geringerer Einkommen und Erhöhung der Gefördertenquote.

1995 entwickelte das Deutsche Studentenwerk (DSW) das Drei-Stufen-Modell zu einem "Drei-Körbe-Modell" weiter: Korb 1 und 2 sollten zusammen im Fall der Höchstförderung den monatlichen studentischen Bedarf für den Lebensunterhalt decken, während Korb 3 die Möglichkeit eines (verzinslichen) Darlehens im Anschluss an die Förderungshöchstdauer, d.h. unter Wegfall der Körbe 1 und 2, für einen begrenzten Zeitraum (zwei Semester) vorsah. Korb 1 sollte an alle Studierenden direkt gezahlt werden, während Korb 2 als "Aufbauförderung" einkommens- und elternunabhängig gewährt würde (ggf. zum Teil als Zuschuss und zum Teil als unverzinsliches Darlehen, ca. 1.050 DM).

Die Idee einer "Ausbildungskasse", die allen Studierenden einen elternunabhängigen und bedarfsdeckenden Lebensunterhalt staatlich garantiert, wurde in den 1990er Jahren vom damaligen Oldenburger Uni-Präsidenten Michael Daxner in die Diskussion gebracht und 1997 von den Grünen als "Bundesausbildungsförderungsfonds" (BAFF) vorgeschlagen.1 Der BAFF sollte nach dem umgekehrten Prinzip der Sozialversicherungen funktionieren: Die Studierenden sollten während des Studiums Leistungen erhalten und diese danach durch einen prozentualen Aufschlag auf die Einkommenssteuer zurückzahlen müssen. Damit entfiele sowohl die Unterhaltspflicht der Eltern gegenüber ihren volljährigen Kindern als auch die Notwendigkeit, die Unterhaltspflicht steuerlich zu begünstigen. Die Rückzahlung war auf maximal 25 Jahre ausgelegt und sollte jeweils bis zu fünf Prozent des Einkommens betragen.

Es gab verschiedene Argumente für und gegen das BAFF-Modell: So wurde zum Beispiel kritisiert, dass das BAFF-Modell nur eine Ausbildungskasse für Arme sei, da sich materiell besser gestellte Studierende dem System leicht entziehen könnten und es so schwächten. Anderseits wäre das BAFF-Modell ein großer Schritt in Richtung von mehr Elternunabhängigkeit und Flexibilität gewesen. In der politischen Diskussion war eher entscheidend, dass der Fonds - obwohl tendenziell sogar selbst tragend - eine Anlauffinanzierung von 11,5 Mrd. DM benötigt hätte, was selbst unter Einbeziehung der Streichung der anderen Leistungen ein erhebliches Finanzierungsdefizit ergeben hätte.

Bilanz eines politischen Trauerspiels

Die bereits zu Beginn begründeten Zweifel, ob Bund und Länder angesichts der dünnen Decke inhaltlicher Gemeinsamkeiten überhaupt zu einer grundsätzlichen Strukturreform des BAföG fähig sein wollten, wurden schnell bestätigt: So nahm die Bund-Länder-AG ihre Arbeit mit erheblicher Verspätung auf, verstrickte sich in Scheinaktivitäten und Aktionismus und stritt um Protokolle, die nicht erstellt wurden. Bei der Prüfung verschiedener Reformmodelle wurde parteipolitisch voreingenommen und vorurteilsbesetzt verfahren, eine gleichermaßen sachliche Prüfung aller diskutablen Modelle fand kaum statt bzw. wurde erst später unter der rot-grünen Bundesregierung nachgeholt.

Insgesamt, vor allem aber wegen des weitgehenden Ausschlusses der hochschulpolitischen Öffentlichkeit, war dieser ›Reformprozess‹ ein Trauerspiel und endete am 24. Oktober 1997, als klar wurde, dass sich die MinisterpräsidentInnen nicht über die von Niedersachsen vorgelegte Beschlussempfehlung für ein "fortgeschriebenes Drei-Körbe-Modell" verständigen konnten. Das Bundeskabinett beschloss daraufhin, dass Bundesbildungsminister Jürgen Rüttgers bis März 1998 einen auf einem bayerischen Modell fußenden Gesetzentwurf einbringen sollte, der auch das Kindergeld und die Steuerfreibeträge der Eltern von regelmäßig nachgewiesenen Studienstandsnachweisen abhängig gemacht hätte. Da Rüttgers keinen Gesetzentwurf vorlegte, brachte Bayern selbst einen eigenen Entwurf in den Bundesrat ein, der jedoch keine Zustimmung fand.2

Da es auch aus den Reihen der Hochschulrektorenkonferenz (HRK) und SPD sockelorientierte Vorschläge gab, gab der rot-grüne Wahlsieg bei der Bundestagswahl 1998 Anlass zu Hoffnung auf ein Drei-Körbe-Modell.3 Dessen Umsetzung wurde allerdings durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Familienlastenausgleich erschwert, da durch die geforderte Freistellung des Existenzminimums für alle Einkommensgruppen ein hoher Grundsockel zur Deckung des Lebensunterhaltes hätte gewählt werden müssen. Dieser erschien derzeit - zumindest aus Sicht der rot-grünen Koalition - als nicht finanzierbar und wurde letztlich auch durch das Schrödersche Kanzlermachtwort Anfang 1999 gestoppt.4

Bildungskonten und Studentensaläre

Trotz dieses politischen Scheiterns eines neuen Studienfinanzierungskonzepts gab es in den folgenden Jahren weitere Vorschläge. So veröffentlichte der Sachverständigenrat Bildung der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung im Oktober 1998 sein Gutachten "Für ein verändertes System der Bildungsfinanzierung", in dem ein Modell des Bildungssparens vorgeschlagen wurde, bei dem Bildungsgutscheine und Bildungsdarlehen zu einem sog. "Bildungskonto" zusammengefasst wurden.5

Auch der Stifterverband für die deutsche Wissenschaft und das Centrum für Hochschulentwicklung (CHE) legten 1999 gemeinsam ein Konzept zur Neuordnung der Bildungsfinanzierung vor: Das "InvestiF-Modell" (Individuelle Investitionsförderung in Bildung) kombinierte die Ansätze des Bildungssparens und des Studiendarlehens mit dem BAFF-Konzept und dem Drei-Körbe-Modell sowie, je nach Ausgestaltung, mit Studienbeiträgen. Das "GefoS-Prinzip" (Geld folgt Studierenden) stellte ein nachfragegesteuertes Modell der institutionellen Bildungsfinanzierung dar und wäre u.a. mittels Bildungsgutscheinen zu realisieren. Dieses Modell sah drei aufeinander aufbauende Elemente der individuellen Ausbildungsfinanzierung vor: Eine "pauschale Sockelfinanzierung" sollte an alle Studierenden direkt gezahlt werden. Zur Finanzierung sollten alle Leistungen gebündelt werden, die der Staat für in der Ausbildung befindliche Heranwachsende bzw. deren Familien erbringt (Steuerfreibeträge, Kindergeld). Die Unterhaltspflicht der Eltern blieb grundsätzlich bestehen. Ferner sollten Eltern für ihre Kinder "Bildungssparverträge" abschließen und schließlich wurden Bildungsdarlehen angeboten.6

Im September 2004 stellte die Heinrich-Böll-Stiftung ihr Konzept für die "Studien- und Hochschulfinanzierung mit einem nachhaltigen, integrierten Finanzkonzept" vor. Hierfür sollte zunächst die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau entzerrt werden. Über einen föderalen Hochschullastenausgleich, der in einem Fonds für Studiengutscheine vorgesehen war, erhielten dann die Bundesländer Anreize für den Ausbau qualitativ hochwertiger Studienplätze. Studiengutscheine sollten die Nachfrageposition der Studierenden stärken, von ihnen aber als Gegenleistung ein zielgerichtetes Studium und die generationengerechte Refinanzierung des Vorschusses, der ihnen als "Studentensalär" für den Lebensunterhalt zur Verfügung gestellt werde, verlangen. Bei diesem Studentensalär, einer Fortentwicklung des grünen BAFFs, fielen alle Elternleistungen weg. Sie würden in einen Fonds umgewandelt, der hundertprozentige Darlehen an alle Studierenden vergebe. Eine neu einzurichtende Stiftung sollte Drittmittel für gute und innovative Lehre verteilen, um die vorhandenen Geldströme der Hochschulfinanzierung zwischen Bund und Ländern umzulenken und zusätzliche Mittel für die Hochschulen aufzubringen. Das Studentensalär würde durch Beiträge ehemaliger Studierender finanziert, die damit einen erheblichen Eigenbeitrag für ihre Ausbildung leisteten und langfristig Bund und Länder entlasteten. Die eingesparten Mittel könnten den Hochschulen zufließen. Die Stiftung für gute und innovative Lehre sollte Mittel aus den Zinserlösen für Goldverkäufe der Bundesbank in ihr Vermögen aufnehmen und zusätzlich durch private Quellen gespeist werden. Damit fördere das Konzept die Lehre, mobilisiere mehr Mittel für die Hochschulen, beende den damaligen Studienplatzabbau der Bundesländer, stärke die Position der Studierenden und komme ohne Studiengebühren aus.7

Zusätzlich zu diesen Szenarien kursieren immer wieder Vorschläge, die einfach nur eine einseitig höhere Belastung für Studierende über Kredite vorsehen, wie etwa der Vorschlag des ehemaligen Hamburger Wissenschaftsministers Jörg Dräger von 2004, der eine Abschaffung von BAföG und Kindergeld und deren Ersetzung durch verzinste Kredite vorsah, die Lebenshaltungskosten und Studiengebühren abdecken sollten.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Debatten um das BAföG bzw. die Studienfinanzierung in hohem Maße politisch geprägt sind. Hierbei steht die Frage im Mittelpunkt, ob Studierende über rechtsverbindliche Leistungen unterstützt werden sollen, und ob dies als Transfer oder als Darlehen geschieht. Andererseits wird deutlich, dass das BAföG in das Sozialsystem der Bundesrepublik eingebettet ist und es nicht ohne weiteres gelingt, seine bekannten Schwächen aufzuheben. Die skizzierten Debatten haben einige Modelle hervorgebracht, die letztlich alle nicht umgesetzt wurden. In der jüngeren Vergangenheit ist die Debattentiefe über eine Weiterentwicklung des BAföG eher zurückgegangen - der vierzigste Geburtstag und auch die nächste Bundestagswahl sollten ein Anlass sein, sich diesem Thema wieder verstärkt zuzuwenden.

Anmerkungen

1) Michael Daxner, 1993: Die Wiederherstellung der Hochschule. Plädoyer für eine Rückkehr der Hochschulen in die Politik und Gesellschaft, Köln

2) Sozialdemokratische Partei Deutschlands, Parteivorstand, 1995: SPD lehnt Rüttgers BAFöG-Modell ab, Pressemitteilung Nr. 592/95, Bonn

3) Anke Brunn, 1998: "Pro und Contra Drei-Körbe-Modell", in: Forschung und Lehre 2/1998

4) Herbert Hönigsberger, 2000: "BAföG-Reform als Chefsache", in: Kommune 2/2000

5) Sachverständigenrat Bildung bei der Hans-Böckler-Stiftung, 1998: Für ein verändertes System der Bildungsfinanzierung, Diskussionspapiere Nr. 1, Düsseldorf

6) Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft / Centrum für Hochschulentwicklung, 1999: Modell für einen Beitrag der Studierenden zur Finanzierung der Hochschulen (Studienbeitragsmodell), Essen / Gütersloh; Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft / Centrum für Hochschulentwicklung 1999: InvestiF und GefoS. Modelle der individuellen und institutionellen Bildungsfinanzierung im Hochschulbereich, Essen / Gütersloh

7) Herbert Hönigsberger / Bernd Kuckert, 2004: Studien- und Hochschulfinanzierung in der Wissensgesellschaft, Heinrich-Böll-Stiftung, Berlin


Sabine Kiel ist Sozialwissenschaftlerin. Sie engagiert sich im BdWi-Vorstand und ist stellvertretende GEW-Landesvorsitzende in Niedersachsen.

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