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Klaus Holzkamp

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Studienfinanzierung im internationalen Vergleich

  
 

Forum Wissenschaft 3/2011

In Deutschland führte 1971 eine "historisch glückliche Konstellation"1 zur Einführung des BAföG. Sein Grundprinzip blieb bis heute unverändert: Es ist nach wie vor eine subsidiäre Sozialleistung, also in der Regel etwa von der wirtschaftlichen Situation der Eltern abhängig.2 Wie sieht es dagegen mit der Studienfinanzierung in anderen europäischen Ländern aus? Jochen Dahm blickt über den nationalen Tellerrand, untersucht die Schwächen des BAföG im internationalen Vergleich und formuliert Ansatzpunkte für seine Verbesserung.3

Der Instrumentenkasten Studienfinanzierung kennt eine große Vielfalt: Zuschüsse, Darlehen, Subventionen für die Inanspruchnahme bestimmter Dienstleistungen (etwa in den Bereichen Unterbringung, Verkehr, Verpflegung und Gesundheit), Kindergeldzahlungen und vieles mehr. Zur Verklarung bietet sich eine Typisierung an.

Modellhaft lassen sich in Europa vier Typen von Studienfinanzierungssystemen identifizieren. Sie unterscheiden sich jeweils im Grad der Unabhängigkeit der Studierenden und hinsichtlich des finanziellen Engagements des Staates. Unterscheiden lassen sich die vier Typen außerdem in Bezug auf die gesellschaftliche Sicht auf die Studierenden: Diese werden entweder als ›eigenverantwortliche BürgerInnen‹, ›heranwachsende Auszubildende‹, ›Kinder im Haus ihrer Eltern‹ oder ›InvestorInnen‹ gesehen.4 Keiner der Staaten entspricht dabei zwar exakt einem der ›Idealtypen‹, in der Regel lässt sich aber eine deutliche Präferenz ausmachen. Tabelle 1 stellt die vier Modelltypen systematisch dar.

Eigenverantwortliche BürgerInnen

Die Staaten, die Studierende als ›eigenverantwortliche BürgerInnen‹ begreifen, zeichnen sich dadurch aus, "dass der Staat die finanziellen Mittel zur Realisierung des Studiums weitgehend zur Verfügung stellt. Die Studierenden wohnen überwiegend eigenständig. Sie gelten als junge Erwachsene, die mit Hilfe der staatlichen Finanzierung ihren Weg gehen."5 Typischerweise werden beinahe alle Studierenden elternunabhängig durch staatliche Zuschüsse und Darlehen gefördert. Unterhaltsansprüche gegenüber ihren Eltern können sie daher nicht geltend machen. Die Eltern erhalten allerdings auch kein Kindergeld oder ähnliche kindbezogene Transfers. Studiengebühren werden nicht erhoben. Die skandinavischen Länder Dänemark, Schweden, Norwegen und Finnland sind typische Vertreter dieses Studienfinanzierungstyps.6

Heranwachsende Auszubildende

Der zweiten Gruppe von Staaten gehören etwa Frankreich, Deutschland, Österreich und Belgien an. Diese betonen ebenfalls die Bedeutung der staatlichen Verantwortung für Studienfinanzierung. Allerdings vor allem als sozialstaatliches Korrektiv für den Fall, dass "die Eltern der Studierenden die Studienkosten ihrer Kinder nicht oder nicht vollständig tragen können. Hier werden die Studierenden als heranwachsende Auszubildende gesehen."7 Hauptfinanzierungsquelle ist für die Studierenden der elterliche Unterhalt. Grundsätzlich existiert ein Rechtsanspruch auf einen solchen Unterhalt, staatliche Zuschüsse und Darlehen erhalten Studierende nur, wenn die finanzielle Leistungsfähigkeit ihrer Eltern zur Studienfinanzierung nicht ausreicht. Die Eltern studierender Kinder erhalten in diesen Ländern meist nicht unerhebliche staatliche kindbezogene Transferleistungen. Studiengebühren werden in geringer oder mittlerer Höhe erhoben, wobei bedürftige Studierende in der Regel befreit werden können.8

Kinder im Haus ihrer Eltern

Der dritte Studienfinanzierungstyp zeichnet sich durch ein geringes staatliches Engagement und geringe finanzielle Unabhängigkeit der Studierenden aus. Sie werden hier als ›Kinder im Haus ihrer Eltern‹ gesehen. Typisch ist, dass die Studienchancen der jungen Erwachsenen "in der Regel vollständig durch die Eltern zu sichern [sind], der Staat bietet nur in seltenen Fällen besondere Hilfen für bedürftige Familien an. Generell werden Studiengebühren erhoben."9 Die Studierenden sind in diesen Ländern vollständig auf den Unterhalt durch ihre Eltern oder eigene Erwerbsarbeit angewiesen. Der Unterhalt ist ihnen im Regelfall gesetzlich zugesichert. Zuschuss- oder Darlehenssysteme haben keine große Bedeutung. Allerdings gibt es für Studierende vielfach erhebliche Vergünstigungen in den Bereichen Unterbringung, Verkehr, Verpflegung und Gesundheit. Dieses Konzept von Studienfinanzierung ist etwa in Italien, Spanien, Portugal und Griechenland verbreitet.10

InvestorInnen in den Beruf

Das vierte verbreitete Studienfinanzierungskonzept zeichnet sich schließlich durch eine geringe staatliche Verantwortung bei gleichzeitiger relativer finanzieller Unabhängigkeit der Studierenden aus. Das Verständnis von ›Studierenden als InvestorInnen in den Beruf‹ bringt es mit sich, dass "vergleichsweise hohe Studiengebühren erhoben werden, die den Wert der Hochschulbildung verdeutlichen sollen, gleichzeitig wird aber einem größeren Anteil der Studierenden staatliche Studienförderung zu teil."11 Die Studierenden werden von ihren Eltern in der Regel finanziell nicht in nennenswertem Maße unterstützt, ein Unterhaltsanspruch hat sich nicht ausgeprägt. Auch die Eltern erhalten kaum kindbezogene staatliche Transfers. Im Gegenzug werden aber sehr viele Studierende direkt mit Zuschüssen und vor allem mit Darlehen gefördert. Die Niederlande und das Vereinigte Königreich sind in Europa VertreterInnen dieses Studienfinanzierungstyps.

Abbildung 1 stellt die Verteilung der vier Modelltypen auf die Länder in Europa dar.

Vergleichskonzept Affordability

In Analogie zu den unterschiedlichen Sozialstaatstypen nach Gøsta Esping-Andersen12 haben sich also auch im Bereich Studienfinanzierung regional unterschiedliche Konzepte herausgebildet. Es stellt sich die Frage, ob es sich um unterschiedliche aber prinzipiell gleichwertige Wege handelt oder sich in den Politikergebnissen deutliche Unterschiede ergeben?

Einen Ansatz zum Vergleich der Leistungsfähigkeit verschiedener Studienfinanzierungssysteme bietet das Konzept der Affordability von Usher / Cervenan.13 Es beschreibt die Erschwinglichkeit eines Studiums. Der große Vorteil dieses Ansatzes besteht darin, dass er die oben aufgeworfene Frage - inwiefern werden Studierende und Studienberechtigte in die Lage versetzt, ein Studium zu finanzieren - einer kardinalen Messung zugänglich macht. Die AutorInnen heben zunächst hervor, dass bei allen Vergleichsrechnungen im Bereich der Studienfinanzierung die unterschiedliche Kaufkraft jeden Landes, beispielsweise in Form des preisbereinigten Bruttoinlandsproduktes pro Kopf, berücksichtigt werden muss.

Aus ihrer Sicht lassen sich grundsätzlich vier mögliche Indikatorengruppen zur Messung der Affordability bestimmen:

  • Studienkosten im Verhältnis zur Kaufkraft.
  • Staatliche Studienförderung im Verhältnis zur Kaufkraft.
  • Staatliche Studienförderung im Verhältnis zu Kosten.
  • Kosten abzüglich staatlicher Studienförderung im Verhältnis zur Kaufkraft.14
  • In Bezug auf die Studienkosten unterscheiden Usher und Cervenan zwischen den unmittelbaren Studienkosten (Studien- und Einschreibegebühren) und den Gesamtkosten (Lebenshaltungskosten und Studien- und Einschreibegebühren = Bruttokosten), in Bezug auf die staatliche Studienförderung zwischen Zuschüssen (Bruttokosten minus staatliche Zuschüsse = Nettokosten) sowie Darlehen und Transferleistungen an die Eltern. Zudem schlagen sie vor, die verschiedenen Indikatoren unterschiedlich zu gewichten. Insgesamt sieht ihr Ansatz zur Berechnung einer Affordability wie in Tabelle 2 aus.

    Der Blick auf den Stand der empirischen und theoretischen Forschung stützt das Konzept der Erschwinglichkeit. Demnach haben unmittelbare Studienkosten, unabhängig von allen anderen Faktoren, einen starken Einfluss auf Studienentscheidungen. "They are the most obvious ›price‹ of education, and should be the foundation of all our indicators."15 Lebenshaltungskosten stehen unmittelbaren Studienkosten in ihrer Bedeutung kaum nach, da Studierende schlicht darauf angewiesen sind, ihren Lebensunterhalt zu decken. Etwas geringer sind sie lediglich zu gewichten, da die Studierenden ihre Höhe, anders als im Falle von etwa Studiengebühren, stärker beeinflussen können.16

    Zuschüsse sind zwar ebenfalls wichtige Elemente der Studienentscheidung, sie können aber nach dem Stand der Forschung den Kosten eines Studiums nicht völlig gleichgesetzt werden. Zu diesem Ergebnis kommt etwa Vossensteyn, wenn er schreibt: "This suggests that tuition fees always reduce the consumption of education from poor (relatively price-elastic) students even if the extra costs are fully compensated with grants. To overcome the negative impact of the substitution effect, one would have to offer grants that are higher than the tuition increase."17

    Die Tatsache, dass die abschreckende Wirkung von Studiengebühren selbst dann bestehen bleibt, wenn diese vollständig durch Beihilfen kompensiert werden, wird im Indikator "Nettokosten als Prozentsatz von Kaufkraft" gesondert berücksichtigt. Da Darlehen in der Auszahlungsphase zwar effektiv wie Zuschüsse wirken, die Studierenden später aber finanziell belasten, was wiederum ihre Bildungsentscheidung beeinflusst, werden Darlehen ebenfalls in einem eigenen Indikator erfasst.

    Schließlich würdigen Usher und Cervenan mit den Indikatoren 4) und 6) den Unterschied zwischen direkten Zuschüssen an die Studierenden und Transfers an deren Eltern. Obwohl beide Leistungen als Zuschüsse ausgestaltet sind, machen sie bezüglich der Transfers an die Eltern - "this somewhat unorthodox type of student assistance"18 - Vorbehalte geltend: "There is some scepticism in the student aid community that these instruments have the same effectiveness as grants."19 Sie begründen ihre Skepsis vor allem mit der Unsicherheit, ob diese Form der Studienfinanzierung die Studierenden letztlich auch erreicht.

    Mit ihrem Vergleichsansatz haben Usher und Cervenan eine Vergleichsrechnung für 16 verschiedene Staaten durchgeführt und ein Ranking aufgestellt. Das Ergebnis ist in Tabelle 3 dargestellt.

    Betrachtet man in der Tabelle 3 die von Usher und Cervenan untersuchten Länder im Hinblick auf die oben vorgestellten Studienfinanzierungstypen, kommt man zu folgenden Schlüssen:

    Im Mittelfeld der Tabelle liegen auf den Plätzen vier bis neun mit Belgien (Flämischer Teil), Irland, Belgien (Französischer Teil), Österreich, Deutschland und Frankreich Länder mit dem Typus der ›Studierenden als heranwachsende Auszubildende‹. Innerhalb dieser Gruppe liegt Deutschland auf dem vorletzten Platz. Italien, als einziges vertretenes Land der Gruppe ›Kinder im Haus ihrer Eltern‹ kommt hinter diesen Ländern auf den zehnten Platz. Heterogen ist die Lage bei Ländern, die ›Studierende als InvestorInnen in den Beruf‹ betrachten. Hier schneidet die Niederlande (Platz 3) hervorragend, Großbritannien (Platz 14) dagegen sehr schlecht ab. Dominiert wird die Auswertung aber von den skandinavischen Ländern Schweden und Finnland.

    Fazit und Ausblick

    Ein leistungsfähiges Studienfinanzierungssystem ist ein wichtiges Instrument zur Gewährleistung von Chancengleichheit im Bereich höherer Bildung. Die Ausgestaltung der Studienfinanzierungssysteme unterscheidet sich stark in Hinblick auf das Studierendenbild. Ein Vergleich ist daher nicht einfach, einen Ansatz bietet das Konzept der Affordability. Das Ergebnis des Vergleichs bietet für die Debatte über Studienfinanzierungssysteme und Reformoptionen zwei wichtige Ergebnisse:

  • Peilt man im Bereich der Studienfinanzierung eine grundlegende Umgestaltung an, legen die empirischen Ergebnisse eindeutig nahe, sich an den skandinavischen, keinesfalls aber an angloamerikanischen Vorbildern zu orientieren.
  • Selbst wenn man Studierende nicht als ›eigenverantwortliche BürgerInnen‹, betrachten will, sondern dem deutschen Verständnis von ›heranwachsenden Auszubildenden‹ verhaftet bleibt, gibt es viel zu tun.
  • Zwar muss das BAföG grundsätzlich als großer Erfolg bezeichnet werden. Das machen etwa die Erhebungen des Deutschen Studentenwerkes20 deutlich. Trotzdem zeigt das schlechte deutsche Abschneiden innerhalb der Gruppe vergleichbarer Studienfinanzierungskonzepte in dem hier vorgestellten Vergleichskonzept, dass es Verbesserungspotenziale gibt.21 Wo könnten sie liegen? Hierzu einige abschließende Überlegungen ohne Anspruch auf Vollständigkeit:

    Das Instrument Ausbildungsförderung kann nur dann erfolgreich sein, wenn die betroffenen Studierenden vor und während ihres Studiums auf seine Leistungsfähigkeit vertrauen können. Selbstverständlich müssen etwa die Einkommensgrenzen und Bedarfssätze entschiedener und verlässlicher an die Lebenswirklichkeit der Studierenden angepasst werden. Zudem gilt es, Struktur und Regelungsdichte des BAföG zu vereinfachen. Es darf seine Leistungsfähigkeit nicht hinter Komplexität verbergen. Mit in der Tendenz großzügigeren Regelungen könnte hier mit wenig sehr viel erreicht werden.

    Was wäre davon abgesehen ein erster, nächster Reformschritt? Die Rückführung des Darlehensanteils in einen Zuschuss! In das BAföG wurde erst ab 1974, vor allem ordnungspolitisch motiviert, ein zunächst geringer Darlehensanteil eingeführt. Der finanzpolitische Effekt des Darlehens ist eher vernachlässigbar. Seine Abschreckungswirkung kann hingegen kaum überschätzt werden. Gerade in den Zielgruppen, die das BAföG ansprechen will, sind Verschuldensängste besonders ausgeprägt. So geben fast die Hälfte aller Studierenden, die der entsprechenden Schicht zuzuordnen sind, als Grund dafür, dass sie keinen BAföG-Antrag gestellt haben, an, dass sie sich nicht verschulden wollen22 - ein Befund, der sich mit theoretischen Überlegungen deckt,23 und der doch in der politischen Debatte oft wenig Beachtung findet. Das mag daran liegen, dass in der Lebenswirklichkeit der entscheidenden Personen eine Verschuldung von 10.000Euro wahrscheinlich weniger bedrohlich wirkt, als für einen jungen Menschen, der zu Beginn des Studiums vielleicht gerade dem Dasein als Taschengeldempfänger entwachsen ist. Die Abschaffung einer Verschuldung nach dem Ende der BAföG-Förderung würde schließlich dem Ziel eines sozialen Ausgleichs näherkommen und die Ausbildungslasten nicht einfach in eine spätere Lebensphase verlagern.

    Das BAföG ist vor 40 Jahren in der Gesetzesbegründung mit einem Versprechen angetreten: Chancengleichheit. "Der soziale Rechtstaat, der soziale Unterschiede auszugleichen hat, ist verpflichtet durch Gewährung individueller Ausbildungsförderung auf eine berufliche Chancengleichheit der jungen Menschen hinzuwirken. Er hat dem einzelnen die Ausbildung zu ermöglichen, die seiner Neigung, Eignung und Leistung entspricht."24 Aus diesem Versprechen heraus muss das BAföG auch in Zukunft gestaltet und gemessen werden. Als noch nicht ausreichender, aber notwendiger, unverzichtbarer Baustein der deutschen Bildungs- und Sozialpolitik.

    Anmerkungen

    1) Vgl. Wolfgang Lieb, 2005: Die Einführung von allgemeinen Studiengebühren ist ein Beispiel für einen gesellschaftspolitischen Paradigmenwechsel, www.nachdenkseiten.de/?p=263 , zuletzt abgerufen am 07.05.2011

    2) Vgl. Ernst August Blanke, 2000: Das BAföG - Eine Idee und ihre Geschichte, Stuttgart, IX

    3) Leicht veränderte Fassungen dieses Artikels wurden auf www.studis-online.de, in Klemens Himpele / Torsten Bultmann (Hg.), 2009: Studiengebühren in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung. 10 Jahre Aktionsbündnis gegen Studiengebühren (ABS): Rückblick und Ausblick, Marburg, und im DSW-Journal 2/2011 veröffentlicht.

    4) Vgl. Stefanie Schwarz / Maike Rehburg, 2002: Studienkosten und Studienfinanzierung in Europa, Frankfurt a.M., 195ff, sowie Stefanie Schwarz-Hahn / Maike Rehburg, 2004: "Wie wird das Thema ›Chancengleichheit junger Bürger‹ für 16 Länder des europäischen Hochschulraumes verwirklicht? Eine empirische Vergleichsstudie", in: Das Hochschulwesen. Forum für Hochschulforschung, -praxis und -politik, Nr. 4/2004, 122-128, hier: 127f

    5) Schwarz / Rehburg 2002: 196

    6) Vgl. Schwarz-Hahn / Rehburg 2004: 128

    7) Ebd.

    8) Vgl. Schwarz-Hahn / Rehburg 2004: 128 sowie Eurydice, 1999: "Ausbildungsförderung für Studierende an Hochschulen in Europa. Bestandsaufnahme und Entwicklungen", in: Eurydice / Europäische Kommission (Hg.): Schlüsselthemen im Bildungsbereich, Band I, o. O.

    9) Schwarz-Hahn / Rehburg 2004: 128

    10) Vgl. ebd.

    11) Ebd.

    12) Vgl. einführend z. B. Alexander Petring, 2009: Lesebuch der Sozialen Demokratie 2, Sozialstaat und Soziale Demokratie, Friedrich-Ebert-Stiftung (Hg.), Bonn.

    13) Vgl. Alex Usher / Amy Cervenan: Global Higher Education Rankings 2005. Affordability and Accessibility in Comparative Perspective, Educational Policy Institute (EPI), Toronto 2005, www.educationalpolicy.org/pdf/Global2005.pdf (zuletzt abgerufen am 22. Dezember 2008).

    14) Vgl. ebd.: 8.

    15) Usher / Cervenan 2005: S.12. Für Deutschland zeigen Befragungen unter Studienberechtigten ebenfalls einen starken Einfluss finanzieller Gesichtspunkte (etwa: Drohende Studiengebühren, Verschuldung wegen BAföG, Alternative einer bezahlten Arbeit) auf die Studienentscheidung. Vgl. hierzu Christoph Heine / Julia Willich, 2006: Studienberechtigte 2005. Übergang in Studium, Ausbildung und Beruf. HIS:Forum Hochschule 6/2006, Hannover, insbesondere S.25.

    16) Vgl. Usher / Cervenan 2005: 9.

    17) Hans Vossensteyn, 2005: Perceptions of student price-responsiveness. A behavioural economics exploration of the relationships between socio-economic status, perceptions of financial incentives and student choice, Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades an der Universität Twente Enschede, Vorgelegt im Juni 2005, 55.

    18) Vgl. Usher / Cervenan 2005: 11

    19) ebd.: 10

    20) Vgl. Wolfgang Isserstedt et al., 2010: Die wirtschaftliche und soziale Lage der Studierenden in Deutschland 2009, Hannover

    21) Vgl. auch Jochen Dahm: "Die soziale Lage der Studierenden im Wettbewerb", in: Anja Neundorf / Julian Zado / Joela Zeller (Hg.), 2009: Hochschulen im Wettbewerb, Bonn

    22) Vgl. Isserstedt et al., 2010: 311

    23) Vgl. Thorsten Lang, 2005: Eine ökonomische Analyse der Auswirkungen von Studiengebühren auf die Zugangsgerechtigkeit in der Hochschulbildung - Der Studienvertrag als neuer Handlungsvorschlag, Hannover; Alex Usher, 2005: Grants for Students: What they do, Why They work. Educational Policy Institute, Toronto; Hans Vossensteyn, 2005: Perceptions of student price-responsiveness. A behavioural economics exploration of the relationships between socio-economic status, perceptions of financial incentives and student choice. Dissertation zur Erlangung des Doktorgrades an der Universität Twente Enschede. Vorgelegt im Juni 2005

    24) Bundestagsdrucksache VI/1975, 19


    Jochen Dahm ist Referent in der Politischen Akademie der Friedrich-Ebert-Stiftung. Der Politikwissenschaftler engagierte sich während seines Studiums u.a. im BAföG-Beirat der Bundesregierung, als Geschäftsführer des Aktionsbündnisses gegen Studiengebühren (ABS), im AStA der Universität Münster und in Gremien des Deutschen Studentenwerks (DSW) und des freien zusammenschlusses von studentInnenschaften (fzs).

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