Akkreditierung - Mission erfüllt?
29.07.2011: Hochschulleitungen blockieren Qualitätsprüfungen
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Forum Wissenschaft 2/2011; Foto: Simone Rozio |
Früher sollten staatliche Rahmenprüfungsordnungen die Gleichwertigkeit und Vergleichbarkeit der Studiengänge sichern. In dem Maße, wie die Hochschulen in eine formelle ›Autonomie‹ entlassen werden und angehalten sind, unterschiedliche ›Profile‹ auszubilden, entstand seit Ende der 1990er Jahre ein Akkreditierungssystem, das seitdem kontinuierlich kritisiert wird. Ulf Banscherus zeichnet die Debatte nach und analysiert die dahinter liegenden Interessen.
Seit seiner Einführung steht das Akkreditierungssystem kontinuierlich in der Kritik, es gilt insbesondere vielen HochschulvertreterInnen als zu bürokratisch, zu aufwendig und zu teuer. Kultusministerkonferenz (KMK) und Akkreditierungsrat haben daraufhin die Regeln immer weiter modifiziert, allerdings ohne die KritikerInnen zufrieden stellen zu können. Jetzt ist es wieder einmal soweit. Knapp fünf Jahre nach dem Beginn der Debatte um die Einführung der Prozess- bzw. Systemakkreditierung wird das Akkreditierungssystem zum wiederholten Male grundsätzlich in Frage gestellt, da sich dieses als zu bürokratisch und formalistisch erwiesen habe. Stattdessen wird mit dem ›Institutionellen Audit‹ ein neues Verfahren propagiert, das weniger Aufwand und bessere Ergebnisse verspricht - wie dies zuvor schon von der Prozess- bzw. Systemakkreditierung erwartet worden war. Einen entsprechenden Beschluss fasste die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) im November 2010. Im Zentrum eines solchen ›Audits‹ soll der HRK zufolge die Frage stehen, ob die an der einzelnen Hochschule implementierten oder vorerst auch nur konzipierten Strukturen und Prozesse dazu geeignet sind, die selbst gesteckten Qualitätsziele zu erreichen. Die einzelnen Studiengänge sollen dagegen nicht mehr Gegenstand des Bewertungsverfahrens sein. Der zentrale, ursprünglich von HRK und KMK eingerichtete Akkreditierungsrat1 ist den Forderungen nach einer ›Verschlankung‹ der Systemakkreditierung bereits im Januar 2011 weitgehend nachgekommen.
Auf diese Weise ist die HRK nach fast 15 Jahren aktiver Lobbyarbeit ihrem eigentlichen Ziel recht nahe gekommen: der vollständigen Eigenverantwortung der Hochschulen für ihr Studienangebot - losgelöst von allen externen Einflussfaktoren, sei es nun die staatliche Hochschulplanung, die Überprüfung der Studiengänge im Rahmen von Qualitätssicherungsverfahren oder auch das Mobilitätsinteresse der Studierenden. In der Retrospektive ist es schon bemerkenswert, mit welcher Hartnäckigkeit ganze Generationen von HochschulrektorInnen Schritt für Schritt den staatlichen Einfluss auf die Qualitätsprüfung von Studiengängen zurückgedrängt und welcher fadenscheinigen Argumente sie sich hierbei zumeist bedient haben. Die häufig sehr technisch geführten Diskussionen um die Vor- und Nachteile der unterschiedlichen Evaluations- und Akkreditierungsverfahren erweisen sich rückblickend also weitgehend als Stellvertreterdebatten. EURscheinlich sogar als besonders perfide Variante der sich im Arsenal der politischen Auseinandersetzung einiger Beliebtheit erfreuenden Partizipationssimulation, in diesem Fall als Drama in drei Akten in Szene gesetzt.
1. Akt: Aussetzen der Rahmenprüfungsordnungen
Am Beginn des großen Theaters stand die Kritik an den Rahmenprüfungsordnungen, die seit den 1990er Jahren von den Hochschulen und weiteren AkteurInnen zunehmend als unflexibel, bürokratisch und innovationshemmend charakterisiert und deshalb abgelehnt wurden. Rechtliche Grundlage dieser Ordnungen war das Hochschulrahmengesetz - und ist es rein formal auch immer noch. Die Rahmenprüfungsordnungen sollten die Vergleichbarkeit der Studienabschlüsse und die Mobilität von Studierenden und AbsolventInnen sicherstellen, indem sowohl die Struktur als auch die Inhalte der Studiengänge sehr weitgehend vorgegeben wurden.
Wegen der Zustimmungspflicht der HRK in einem mehrstufigen Verfahren und der KMK, bei der bekanntermaßen das Einstimmigkeitsprinzip gilt, bildeten die Rahmenprüfungsordnungen häufig nur den kleinsten gemeinsamen Nenner der unterschiedlichen Vorstellungen zur Ausgestaltung der Studiengänge ab. Dies erschwerte nicht nur die Übertragung von wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritten der einzelnen Disziplinen auf die Studieninhalte, sondern wirkte sich auch hemmend auf die Entwicklung von neuen Fächern, beispielsweise mit einer spezialisierten Ausrichtung oder einem interdisziplinären Ansatz, aus. Insofern ist die Kritik an den Rahmenprüfungsordnungen durchaus nachvollziehbar.
Einem Beschluss der HRK aus dem Jahr 1997 zufolge sollte das Verfahren zur inhaltlichen Überprüfung der neu eingeführten Bachelor- und Masterstudiengänge auf ein Akkreditierungsverfahren umgestellt werden. Hiervon erwartete die HRK "mehr Bewegungsspielraum für die Hochschulen bei der Entwicklung neuer Studiengänge", wie es ihr damaliger Präsident, Klaus Landfried, im Dezember 1998 formulierte. Das Akkreditierungsverfahren sollte nach Vorstellung der HRK ›staatsfern‹ angelegt sein, indem die Überprüfung der Studiengänge durch FachwissenschaftlerInnen erfolgt und nicht länger durch Ministerialbeamte. Weiterhin sollte es flexibel und unbürokratisch durchgeführt werden, indem die Begutachtung in einem schriftlichen Verfahren erfolgen sollte, und über recht offene Bewertungskriterien verfügen, die keine expliziten fachlichen Vorgaben mehr enthalten, sondern sich auf konzeptionelle und strukturelle Mindestanforderungen beschränken. Dennoch sollte das Akkreditierungsverfahren aus Sicht der HRK Qualität sichern, Transparenz ermöglichen und die Mobilität der Studierenden erleichtern.
Die KMK folgte der Forderung der HRK nach der Einführung der Akkreditierung und beschloss im Dezember 1998 deren Implementation für die neuen Bachelor- und Masterstudiengänge - allerdings zunächst befristet für einen Erprobungszeitraum von drei Jahren. In einem wichtigen Punkt wich die KMK jedoch von den Vorstellungen der HRK ab, indem sie eine funktionale Trennung zwischen der fachlich-inhaltlichen Überprüfung der Studiengänge und der Entscheidung über die Einführung der gestuften Studiengänge formulierte. Während erstere zukünftig durch die Akkreditierung erfolgen sollte, erforderten letztere weiterhin ein staatliches Genehmigungsverfahren. Weiterhin sollten die Gleichwertigkeit der Abschlüsse und die Mobilität der Studierenden auch in Zukunft durch staatliche Vorgaben gesichert werden, diese bezogen sich aber ausschließlich auf die Studienstruktur und die Studienorganisation.
Die HRK hatte also zunächst einen Teilsieg errungen, indem den Hochschulen ein größerer Spielraum bei der Gestaltung ihres Studienangebots eingeräumt wurde, die letztendliche Entscheidung hierüber jedoch zumindest vorerst bei den Ländern verblieb. Nachdem die Gremien des Akkreditierungssystems einmal besetzt und die ersten Verfahren erfolgreich durchgeführt worden waren, schaffte die HRK Fakten und beschloss im Juli 2001, sich nicht mehr an der Formulierung der Rahmenprüfungsordnungen zu beteiligen. Die KMK konnte im März 2002 nur konstatieren , dass es vor dem Hintergrund der Entwicklungen der vergangenen Jahre erforderlich sei, das Verfahren der Überprüfung der Studiengänge, mittlerweile als Qualitätssicherung bezeichnet, insgesamt auf eine neue Grundlage zu stellen. Im Ergebnis wurde die Akkreditierung über den Erprobungszeitraum verlängert und grundsätzlich auch auf Diplom- und Magisterstudiengänge ausgeweitet.
2. Akt: Scheinbare Selbstsabotage
Der von der KMK angestrebte Frieden mit den Hochschulleitungen war jedoch nur von kurzer Dauer. Bereits im Herbst 2001 forderte die HRK eine Reduzierung von Aufwand und Kosten der Akkreditierung. Tatsächlich stellten die Akkreditierungsagenturen den Hochschulen in der Anfangsphase pro akkreditiertem Studiengang rund 15.000Euro in Rechnung. Die KMK reagierte mit der neu geschaffenen Möglichkeit zur zusammenfassenden Begutachtung von fachverwandten Studiengängen in einem Verfahren. In vielen Verfahren haben sich dadurch die Kosten pro Studiengang etwa auf ein Drittel des ursprünglichen Betrags reduziert. Später verlängerte der Akkreditierungsrat die Geltungsdauer einer Akkreditierungsentscheidung, sodass die Verfahren seltener stattfinden konnten.
Doch die KritikerInnen verstummten weiterhin nicht. Dies kann auch kaum überraschen, da mit der Deregulierung der Überprüfung der Studiengänge die notwendigen Abstimmungsprozesse nicht mehr zwischen der Hochschulverwaltung und dem zuständigen Ministerium geführt wurden, sondern diese nun in den Aufgabenbereich der für den einzelnen Studiengang verantwortlichen Lehrenden fielen. Diese mussten nun Modulkataloge erstellen, die Arbeitszeit der Studierenden messen, Kriterien für die Vergabe von ECTS-Punkten vergeben und sich zunehmend mit den Tücken computergestützter Prüfungsprogramme auseinandersetzen. Diese Aspekte resultieren zwar nicht aus dem Akkreditierungsverfahren selbst, werden aber in diesem überprüft, sodass bei vielen Lehrenden schnell ein neues Feindbild entstand: die Akkreditierungsbürokratie, die eine würdige Nachfolgerin der gerade erst überwunden geglaubten Ministerialbürokratie darstellte.
Die komplexe Gemengelage aus Vorgaben der KMK und des Akkreditierungsrates, den zusätzlichen Vorschriften der Agenturen, aber auch von Hochschulen und Fachgesellschaften, sowie der hohe Ermessensspielraum der einzelnen Gutachtergruppen machen es für die AkteurInnen in den Instituten und Fachbereichen in der Tat schwierig, die Kriterien nachzuvollziehen, denen eine Akkreditierungsentscheidung letztlich zugrunde liegt.
Die in der HRK zusammengeschlossenen Hochschulleitungen hätten in dieser Phase theoretisch eine wichtige konstruktive Rolle bei der Vorbereitung der Prüfverfahren spielen können, beispielsweise durch den Verzicht auf hochschulspezifische Vorschriften zur Gestaltung von Modulen und die Vergabe von Kreditpunkten oder durch die Einführung von studierendenfreundlichen Prüfungssystemen und flexiblen Studienkonzepten. Die Realität an den Hochschulen sah und sieht leider anders aus, wie die Studierendenproteste des Jahres 2009, aber auch empirische Studien wie die Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks oder des Konstanzer Studierendensurvey, deutlich gezeigt haben. Sicherlich sind Akkreditierungsverfahren mit einem gewissen Aufwand verbunden, dem sich viele Lehrende zusätzlich ausgesetzt sehen.
Dieser Aufwand resultiert aber zu einem guten Teil auch aus falschen Entscheidungen der Verantwortlichen für die einzelnen Studiengänge und die Hochschulen insgesamt, die sich in Form von kleinteiligen und unflexiblen Regelungen negativ auf die Studierbarkeit der Studiengänge und die Mobilität der Studierenden auswirken. Die RektorInnen und PräsidentInnen haben also zumindest ein Stück weit Selbstsabotage betrieben, indem sie mindestens teilweise die Gründe für die Kritik an der Akkreditierung von Studiengängen, dem Verfahren, das die HRK vorgeschlagen hatte, selbst hervorgerufen haben. Ob HRK und Hochschulleitungen aber überhaupt ein Interesse an einem funktionsfähigen Akkreditierungssystem zur externen Überprüfung ihres Studienangebotes hatten, muss in der Rückschau auf die verschiedenen Etappen der Akkreditierungsdebatte allerdings bezweifelt werden, war ihr eigentliches Ziel doch weniger die Sicherung der Qualität von Studium und Lehre als vielmehr die "EURnehmung der Eigenverantwortung autonomer Hochschulen für ihre Studienangebote", wie es der HRK-Senat im Oktober 2008 in einem Beschluss zur Weiterentwicklung der Akkreditierung formuliert hat. So verwundert es auch nicht, dass ebendieser HRK-Senat im Juni 2010 erklärte, dass die Akkreditierung "in ihrer jetzigen Praxis [...] nicht die Ziele (erfülle), die die Hochschulen mit ihr verbunden hätten."
3. Akt: Unterlaufen der Systemakkreditierung
Als die Akkreditierungsagentur ACQUIN im Jahr 2004 unter dem Titel ›Prozessakkreditierung‹ ein Pilotprojekt zur Erprobung eines alternativen Verfahrens zur Qualitätssicherung von Studium und Lehre auf den Weg brachte, war neben vier Hochschulen auch die HRK als Projektpartnerin im Boot. Neu an der Prozessakkreditierung war, dass nicht länger die einzelnen Studiengänge im Zentrum des Interesses stehen sollten, sondern die Steuerungsprozesse einer Hochschule.
Die Annahme war, dass man in Anlehnung an Qualitätsmanagementverfahren aus der Industrie auch an den Hochschulen von der "Qualität der Prozesse" auf die "Qualität der Produkte" schließen könne. In der Konsequenz bedeutete dies, dass die Schnelligkeit, mit der eine Prüfungsordnung in Kraft treten konnte, einen Hinweis auf die Qualität von Studium und Lehre geben sollte. Nach einer erfolgreichen Prozessakkreditierung sollten alle Studiengänge einer Hochschule als akkreditiert gelten, die Pflicht zur Programmakkreditierung, wie die Akkreditierung von spezifischen Studiengängen seither bezeichnet wird, also entfallen.
An zwei Stellen sollten jedoch weiterhin Studiengänge eine Rolle spielen: Bei der ›Merkmalsstichprobe‹ und der ›Programmstichprobe‹. Im Rahmen der Merkmalsstichprobe sollten über das gesamte Studienangebot hinweg ausgewählte strukturelle Merkmale der Studiengänge wie das Vorhandensein des Diploma Supplements oder eines Modulkatalogs überprüft werden. Auf diese Weise sollte allerdings nur hinterfragt werden, ob das Steuerungssystem der Hochschule dazu in der Lage sei, alle politischen und rechtlichen Vorgaben in entsprechende Prozesse umzusetzen. Eine Prüfung der Wirkungen der ›Merkmale‹ auf die Qualität von Studium und Lehre sollte jedoch ausdrücklich nicht erfolgen. Diese Wirksamkeitsprüfung sollte im Rahmen der Programmstichprobe erfolgen, bei der ausgewählte Studiengänge analog zu einer Programmakkreditierung überprüft werden sollten.
Über die wünschenswerte Anzahl der zu überprüfenden Studiengänge gab es unterschiedliche Aussagen. Einige Beteiligte hielten die detaillierte Begutachtung eines einzelnen Studiengangs für ausreichend, um die Prozessqualität zu überprüfen, andere hielten eine größere Anzahl für erforderlich. Weitgehende Einigkeit bestand allerdings dahingehend, dass keinesfalls mehr als zehn Prozent der Studiengänge einer Hochschule überprüft werden sollten. Die insgesamt geringe Bedeutung der externen Betrachtung der Studiengänge im Rahmen der Prozessakkreditierung kann kaum überraschen, stand das neue Verfahren doch unter dem programmatischen Leitsatz, dass "(die) Hochschule dabei als lernende Organisation betrachtet (wird), die in eigener Verantwortung die Qualität ihrer Studiengänge garantieren muss." So heißt es in einer gemeinsamen Pressemitteilung von HRK und ACQUIN anlässlich der Präsentation der Projektergebnisse im Oktober 2006.
Mit dem scheinbaren Nachweis, dass die Prozessakkreditierung eine gute Alternative zur ungeliebten Programmakkreditierung sein könnte, die weiterhin immer wieder als bürokratisch, aufwendig und teuer kritisiert wurde, bauten HRK und ACQUIN einen hohen politischen Druck auf den Akkreditierungsrat und die KMK auf, dieses neue Verfahren in den Instrumentenkasten der Qualitätssicherung aufzunehmen und es den Hochschulen frei zu stellen, auf welche Weise die externe Qualitätssicherung ihres Studienangebotes erfolgen sollte. Unterstützung erhielten sie hierbei auch von einigen Landesregierungen, die sich teilweise eine Entlastung derjenigen Hochschulen erwarteten, die bisher nur sehr wenige Studiengänge hatten akkreditieren lassen. Dies gilt in besonderer Weise für Bayern und Baden-Württemberg. Teilweise teilten die Landesregierungen aber auch die normative Idee einer <›Nichteinmischung<‹ des Staates in die Strukturierung des Studienangebotes einer Hochschule. Beispiele für diese Position sind unter anderem die CDU/FDP-Regierungen von Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. Demgegenüber blieben die VertreterInnen der Studierenden sowie von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften, die so genannten <›Bologna-Stakeholder<‹, skeptisch bis ablehnend, da sie fürchteten, dass die ursprünglich formulierten Ziele der Akkreditierung, nämlich die Sicherung der Vergleichbarkeit der Abschlüsse und der Mobilität der Studierenden im neuen Verfahren nicht angemessen berücksichtigt werden könnten.
Im Mai 2007 fand sich im Akkreditierungsrat eine knappe Mehrheit dafür, der KMK die Einführung der ›Systemakkreditierung‹ zu empfehlen, die weitgehend dem Modell der Prozessakkreditierung folgte, allerdings mit einigen Modifikationen. So wurde eine relativ enge Kopplung an die Programmakkreditierung festgeschrieben, indem die Hochschulen vor der Eröffnung eines Systemakkreditierungsverfahrens substantielle Erfahrungen mit der Programmakkreditierung nachweisen mussten und im weiteren Verlauf noch mindestens 30 Prozent der Studiengänge gesondert überprüft werden sollten.
Die KMK folgte dem Votum des Akkreditierungsrates und beschloss im Juni 2007 die Einführung der Systemakkreditierung als mögliche Alternative zur Programmakkreditierung. Wie sehr das jahrelange Lamento der HRK auch die Positionierung der AkteurInnen der staatlichen Wissenschaftspolitik beeinflusst hat, zeigt die Aussage des damaligen Präsidenten der KMK, des Berliner Wissenschaftssenators Jürgen Zöllner, der anlässlich der beschlossenen Einführung der Systemakkreditierung erklärte, die KMK stärke auf diese Weise "die Selbstverantwortung jeder einzelnen Hochschule für die Sicherung der Qualität ihrer Studiengänge."
Im Laufe des Jahres 2007 legte der Akkreditierungsrat die Verfahrensregeln und die Bewertungskriterien für die Systemakkreditierung detailliert fest, gleichzeitig begannen die Agenturen mit der Vorbereitung auf die Durchführung der ersten Verfahren. Bis zum Ende des Jahres 2010 wurde ein gutes Dutzend Verfahren der Systemakkreditierung eröffnet, an zwei Hochschulen hatten bereits beide vom Akkreditierungsrat vorgeschriebenen Begehungen stattgefunden, kein einziges Verfahren war vollständig abgeschlossen. Dies hinderte die HRK jedoch nicht daran, im November 2010 für die Systemakkreditierung einen "Trend zur unverhältnismäßig kleinteiligen Prüfung" zu konstatieren und im Interesse der "(institutionellen) Autonomie" der Hochschule die "Verschlankung" der Systemakkreditierung zu fordern. Dies sollte durch die Abschaffung sowohl der Merkmal- wie auch der Programmstichprobe geschehen, somit durch den Verzicht auf jedwede externe Überprüfung der Studiengänge.
Der Akkreditierungsrat reagierte prompt und veränderte im Januar 2011 die Regeln für die Systemakkreditierung, da diese von den Hochschulen als "prohibitiv" wahrgenommen würden, was sich vor allem in der geringen Zahl von angelaufenen Verfahren ausdrücke. Als Konsequenz wurde die Zulassungsvoraussetzung einer relevanten Zahl bereits akkreditierter Studiengänge gestrichen, die Programmstichprobe auf drei Studiengänge reduziert und eine Systemakkreditierung unter Auflagen ermöglicht. Ende März 2011 schließlich wurde an der Universität Mainz das erste Verfahren der Systemakkreditierung, das bereits unter den kurz zuvor geänderten Bedingungen stattgefunden hatte, erfolgreich abgeschlossen. Der Vorsitzende des Akkreditierungsrates, Reinhold Grimm, erklärte hierzu: "Diese Entscheidung ist der erste Schritt einer weitreichenden Fortentwicklung der Akkreditierungsverfahren mit dem Ziel, die autonome Verantwortung der Hochschulen für die Qualitätssicherung in Studium und Lehre noch stärker in den Mittelpunkt zu stellen."
Unter aktiver Mithilfe des Akkreditierungsrates und der KMK hat sich die HRK also letztendlich durchgesetzt: In Zukunft werden viele Hochschulen nach einer erfolgreichen Systemakkreditierung selbst über die Qualitätssicherung ihrer Studiengänge entscheiden können. Dagegen sind die wesentlichen bildungspolitischen Ziele der Sicherung der Gleichwertigkeit der Abschlüsse und der bundesweiten Mobilität von Studierenden und AbsolventInnen nunmehr fast vollständig von der hochschulpolitischen Agenda verschwunden. Dies ist ganz im Sinne der HRK, die sich bereits 1998 gegen "Tendenzen zur Gleichförmigkeit" in der Qualitätssicherung ausgesprochen hatte. Dagegen hat der Akkreditierungsrat mit seinen Beschlüssen vom Januar 2011 seine eigene Selbstabschaffung vorangetrieben, gehörte doch das Eintreten gegen eine zu große Ausdifferenzierung der Studiengänge an den Hochschulen in Deutschland zu den wesentlichen Bestandteilen seines Gründungsauftrags.
Anmerkung
1) Der mittlerweile als Stiftung organisierte zentrale Akkreditierungsrat verwaltet und entwickelt die Grundsätze der Akkreditierung und zertifiziert einzelne dezentrale Akkreditierungsagenturen, welche die Studiengänge ›vor Ort‹ evaluieren. Er setzt sich zusammen aus 4 VertreterInnen der Hochschulen (ProfessorInnen), 4 VertreterInnen der Wissenschaftsministerien der Länder, 5 VertreterInnen der ›Berufspraxis‹ (davon 2 Gewerkschafter von ver.di und IG Metall), 2 Studierenden und 2 internationalen Vertretern.
Ulf Banscherus ist wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Hochschulforschung des Instituts für Erziehungswissenschaften der Humboldt-Universität Berlin. Er war zwischen 2002 und 2011 in verschiedenen Gremien des Akkreditierungssystems aktiv, darunter rund zweieinhalb Jahre als Mitglied des Akkreditierungsrates.