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Klaus Holzkamp

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15.12.2006: Nordrhein-Westfalens neues "Hochschulfreiheitsgesetz"

  
 

Forum Wissenschaft 4/2006

Drei "Kernbereiche" enthalte das so vollmundig vorgestellte neue Gesetz: ihre Verselbständigung zu Körperschaften des öffentlichen Rechts und ihre Entlassung aus ihrem bisher dem staatlichen Bereich zurechenbaren Status, intern "neue, starke Leitungsstrukturen" und eine "klare Aufgabenverteilung" sowie eine "völlig neue Basis" des Verhältnisses von Staat und Hochschule. Torsten Bultmann blickt hinter Wortkaskaden und -fassaden.

Gegenwärtig wird in fast allen Bundesländern an den Hochschulgesetzen herumgebessert. Was ist im Verhältnis dazu das Besondere an dem "Hochschulfreiheitsgesetz" (HFG), das der NRW-Landtag Ende Oktober verabschiedete? In den Worten des zuständigen Wissenschaftsministers Pinkwart (FDP): "Wenn dieses Gesetz in Kraft tritt, hat Nordrhein-Westfalen das mit weitem Abstand freiheitlichste Hochschulrecht aller Bundesländer".1 Leider wahr! Allerdings nur, wenn man sich am wirtschaftsliberalen Freiheitsbegriff orientiert - und sich die leninistische Fragestellung "Freiheit für wen und wozu?" verkneift. Das Copyright auf den merkwürdigen Namen des Gesetzes hat eindeutig das Bertelsmann-Centrum für Hochschulentwicklung (CHE) 2. Dieses stellte im Dezember 2005 seine "Zehn Anforderungen" für ein NRW-Gesetz der Öffentlichkeit vor, die dann vom Ministerium ziemlich treu "abgearbeitet" wurden. Das zentrale Postulat des CHE lautete, dass endlich der Weg der letzten 30 Jahre, nämlich der einer regelmäßigen Veränderung eines bestehenden Landeshochschulgesetzes, verlassen und statt dessen ein kompletter "Neuentwurf mit neuer Systematik" erstellt werden müsse. Auf der einen Seite knüpft das HFG an Tendenzen an, die seit längerem auch schon in anderen Ländergesetzen (Baden-Württemberg, Niedersachsen, Hessen) zu beobachten sind und die sich - vereinfacht - als eine Stärkung vertikaler Top-down-Entscheidungswege zuungunsten horizontaler Selbstverwaltungsstrukturen beschreiben lassen. Auf der anderen Seite radikalisiert das HFG diese Tendenzen in einer Weise, dass es in Deutschland dem Idealtypus am nächsten kommt, für den der britische Bildungsforscher Burton Clark 1998 den Begriff der "entrepreneurial university" erfand. Dieser hat mittlerweile in Form der Lehnübersetzung "unternehmerische Hochschule" auch in die hiesige Reformpolitik Einzug gehalten. Bringt man die "neue Systematik" (CHE) auf einen einzigen Nenner, dann lautet sie: Beseitigung der "Gruppenuniversität" mit ihren - durchaus unvollkommenen - horizontalen Strukturen von Interessenvertretung und akademischer Selbstverwaltung durch eine neuartige zentralistische Aufsichtsrat-Management-Direktionsstruktur. Die Hochschulen gleichen sich so auch formal dem Leitbild gewerblicher Unternehmen an. Die traditionelle deutsche Hochschule Humboldtschen Zuschnitts wird idealtypisch von einer Art "Doppelspitze" geleitet, der zwei Entscheidungsstränge entsprechen, die im Verhältnis zueinander relativ selbstständig sind. Da ist zum einen der Bereich der akademischen Selbstverwaltung, in welchem - dem Anspruch nach! - ausschließlich wissenschaftliche Kriterien ausschlaggebend sind. Dieser Bereich wird vom Rektor geleitet, der als primus inter pares von der Professorenkollegialität getragen wird. Da ist zum zweiten der Bereich der administrativen Steuerung und Finanzverwaltung, in dem eine kameralistisch-bürokratische Rationalität herrscht. Der Leiter dieses Bereiches ist der Kanzler, der zugleich Dienstvorgesetzter des nicht-wissenschaftlichen Personals ist. Die Grundphilosophie der "unternehmerischen Hochschule" besteht nun darin, diese disparaten Entscheidungsstränge in einem einheitlichen Wissenschaftsmanagement an der Spitze der Hochschule zusammenzuführen, in dessen Agieren sich dann ökonomische und akademische Handlungsmotive bis zur Ununterscheidbarkeit vermischen. 3 Man kann es auch anders formulieren: Traditionelle akademische Belange und wissenschaftliche Erkenntnisinteressen ordnen sich den Entscheidungen einer wettbewerbspolitisch auf dem Bildungs- und Wissenschaftsmarkt agierenden "starken" Hochschulleitung unter. In einem solchen Konzept von "Selbstverwaltung" sind horizontale politische Aushandlungsprozesse funktional überflüssig und können daher abgeschafft oder auf folkloristische Schrumpfformen reduziert werden (s.u.).

Popanz Staatsfreiheit

All dies wird den Hochschulen mit inflationärer Freiheitsrhetorik anempfohlen. Minister Pinkwart wird nicht müde zu betonen, dass der Staat nicht nur seine Dienstherreneigenschaft den Hochschulen überantwortet, sondern etwa künftig auch auf seine "Fachaufsicht" verzichtet und sie den einzelnen Hochschulen überträgt, die dadurch "autonomer" würden. Der frühere NRW-Wissenschaftsstaatssekretär Wolfgang Lieb betont in seiner Kritik des HFG-Entwurfes zu Recht, dass hier ein Popanz aufgebaut werde. Der Staat hat auch bisher nur im Wesentlichen eine Rechtsaufsicht geführt und grundsätzlich in die inneren fachlichen Belange, die vom Grundgesetz als "Wissenschaftsfreiheit" (Art. 5 [3]) geschützt sind, nicht dirigistisch hineinregiert. 4 Dieser Popanz erfüllt allerdings, ebenfalls in Anlehnung an Wolfgang Lieb, einen sehr praktischen Verschleierungszweck: Was Pinkwart als "Fachaufsicht" bezeichnet und was als Entscheidungskompetenz über die wissenschaftlichen Schwerpunkte der jeweiligen Hochschule umschrieben werden könnte, wird explizit einem neu geschaffenen aufsichtsführenden Gremium, dem so genannten Hochschulrat (s.u.) übertragen - und im gleichen Verhältnis den traditionellen Selbstverwaltungsorganen (Senat, Fachbereichsrat) entzogen. Die überwiegende Mehrheit der Hochschulangehörigen darf sich gemessen an ihren Beteiligungs- und Mitwirkungsrechten unter dem HFG wesentlich "unfreier" fühlen als im keineswegs perfekten "alten System". Betrachtet man das Gesetz mit der Lupe, wird schnell deutlich, dass es mit dem rhetorisch so heftig beschworenen großzügigen Verzicht auf "Staatskompetenzen", der zu jeder neoliberalen politischen Inszenierung gehört, keineswegs so weit her ist. Das Land legt etwa "strategische Ziele" (§ 6 [1]) für die NRW-Hochschulen fest. Auf dieser Basis werden mit den einzelnen Hochschulen so genannte Ziel- und Leistungsvereinbarungen ausgehandelt und für "mehrere Jahre" (§ 6 [2]) vertraglich zwischen Ministerium und Hochschule vereinbart. Das Parlament ist dabei ausgeschaltet. Über den praktischen Weg der Zielerreichung entscheiden die Hochschulen "autonom" - allerdings unter erheblichem finanziellem Druck: denn es ist auch gesetzlich festgelegt, dass ein Teil des Landeszuschusses "nach Maßgabe der Zielerreichung", d.h. "leistungsorientiert" vergeben wird. Kommt eine Leistungsvereinbarung nicht zu Stande, "kann das Ministerium nach Anhörung der Hochschule und im Benehmen mit dem Hochschulrat Zielvorgaben … zu den … zu erbringenden Leistungen definieren" (§ 6 [1]). Spätestens hier wird deutlich, dass es sich um die Struktur von Mafia-Verträgen handelt; Motto: Entweder wir werden uns einig oder wir definieren zentral, was ihr für Ziele zu verfolgen habt! Auch andere Paragraphen bekräftigen, dass es sich keineswegs um "Staatsabbau" handelt, sondern eher um etwas, das besser als Funktionswandel des Politischen zu bezeichnen ist. Dabei werden öffentliche und demokratisch rückgekoppelte, d.h. legitimationspflichtige, Entscheidungsstränge geschwächt, administrative, exekutive und repressive Staatsfunktionen hingegen aufgewertet und strategische Entscheidungskompetenzen in eine demokratiefreie Grauzone von "Expertengremien" verlagert. Damit nähern wir uns dem schon mehrfach erwähnten neuartigen Gremium Hochschulrat. Dieser ist dem Anspruch nach ein Konsortium hochschulexterner Experten (nicht Mitglieder oder Angehörige der Hochschule), das die Aufsicht über das hochschulinterne Leitungsorgan Präsidium führt und gleichzeitig dessen Dienstvorgesetzter ist. 5 Vorschläge zur Besetzung des Hochschulrates macht ein Auswahlgremium aus zwei VertreterInnen des Senates, zwei VertreterInnen des bisherigen Hochschulrates und einem/er Vertreter/in des Landes mit zwei Stimmen. Es entwickelt einen Listenvorschlag, der vom Senat bestätigt werden muss und der letztinstanzlichen Zustimmung (s.o.) durch das Ministerium bedarf, das den Rat für eine Amtszeit von 5 Jahren ernennt. Was sofort ins Auge springt, ist der Sachverhalt, dass zwar das förmliche Verfahren der Bildung des Hochschulrates halbwegs transparent geregelt, dieses Gremium aber in seinen Handlungen und Entscheidungen keiner demokratisch legitimierten politischen Instanz rechenschaftspflichtig ist. 6

Hochschulrats-Kompetenzen

Hochschulräte im nominellen Sinne gibt es in verschiedenen Bundesländern bereits seit Ende der 90er Jahre. Ursprünglich waren es eher Beratungsgremien, denen nach und nach aber auch Entscheidungskompetenzen zuerkannt wurden. Die Hochschulen dokumentierten dadurch ihre Beziehungen zur "Gesellschaft", vorrangig jedoch zur "Wirtschaft". 7

Häufig wird dem CHE nachgesagt, es hätte sich diese Konstruktion ausgedacht. Das ist aber nicht ganz korrekt. Das europäische Urmodell ist die Universität Basel, die Mitte der 90er Jahre in einem unbefristeten Versuch sämtliche strategischen Entscheidungskompetenzen (Festlegung des Budgets, Einrichtung oder Schließung von Studiengängen, Einsetzung des Rektors, Bestimmung von Berufungsgebieten etc.) einem solchen Gremium externer Experten übertrug. Die jetzige NRW-Gremienarchitektur wurde erstmalig im österreichischen Universitätsgesetz aus dem Jahre 2002 flächendeckend in einem Staat verwirklicht. Das CHE erfüllt allerdings die Funktion, derartige internationale Trends in Anpassung an die hiesigen Mentalitäten und hochschulpolitischen Debattenkulturen zu "dolmetschen". Und das macht es ziemlich gut! Bereits 1997 verdeutlichte sein Vorsitzender, Detlef Müller-Böling, in einem Artikel, worin für ihn der point of no return der Durchsetzung eines neuen Verständnisses von Hochschule und Wissenschaftsmanagement besteht: "Dennoch halte ich die Wahl der Hochschulleitung durch den Hochschulrat für unabdingbar. Nur dann kann eine klare Verantwortungslinie zwischen Hochschulleitung und aufsichtsführendem Organ gezogen werden; und nur dann erhält die Hochschulleitung gegenüber den hochschulinternen Gremien die Unabhängigkeit, die sie für ein effektives und effizientes Management benötigt. Man stelle sich nur eine mit Globalhaushalt ausgestattete Hochschule vor, deren Leitung in der strategischen Führung allein von gruppenparitätisch besetzten Hochschulgremien abhängig ist!" 8 Auch fast alle weiteren Details des jetzt realisierten HFG sind in diesem Zeitschriftenbeitrag aufgezählt. Damals liefen jedoch die meisten Wissenschaftspolitiker/innen und -verbände gegen solche Positionen noch Sturm. Er hat sich mittlerweile komplett gelegt. Kernstück der Aufgaben des Hochschulrates im HFG ist tatsächlich die Wahl des Präsidiums mit einfacher Stimmenmehrheit, (§ 21 [1]), das folglich "von außen" eingesetzt wird. Der Senat "bestätigt" diese Wahl lediglich (§ 22 [1]), er kann sogar ein Veto einlegen - es kann jedoch von einer DreiViertel-Mehrheit des Hochschulrates außer Kraft gesetzt werden (§ 17 [3]). Streng genommen ist das Präsidium als explizit hochschulinternes Leitungsgremium damit kein Organ der Hochschule mehr, das - wie auch immer - von RepräsentantInnen der Hochschulmitglieder "von unten" gewählt wird und in umgekehrter Richtung legitimationspflichtig ist. Insofern ist es tatsächlich "unabhängig" (Müller-Böling). Das Kollektivorgan Präsidium ist dann noch einmal intern autokratisch strukturiert, indem gesetzlich festgelegt wird, dass es keine Beschlüsse gegen die Stimme des Präsidenten fassen kann und dass bei Stimmengleichheit dessen Stimme den Ausschlag gibt (§ 15 [3]; § 16 [1]). Die perfekte Adaption einer patriarchalen Unternehmensverfassung. Die Antwort auf die Frage, wer nun der Gewinner der neu geschaffenen Spielregeln ist, dürfte nicht schwer fallen. De jure konzentrieren sich die meisten Machtkompetenzen im Hochschulrat. Dieser ist jedoch ein ehrenamtliches Gremium, das sich im Schnitt viermal im Jahr trifft. De facto sammeln sich die relevanten Informationsvorsprünge und administrativen Handlungsmöglichkeiten beim hauptamtlichen Präsidium. Davon können KollegInnen aus Österreich ein Lied singen. Insbesondere die PräsidentInnen entwickeln sich zu einer Art absoluten Monarchen. Im "wirklichen Leben" sieht es dann so aus, dass vor entscheidenden Sitzungen des Hochschulrates der Präsident versucht, dessen Vorsitzenden "am Kamin" für seine Pläne zu gewinnen - und die Sache nimmt ihren Lauf. Quintessenz der ganzen Konstruktion ist das Ansinnen, die "Spitze" der Hochschulen gegen deren Mitglieder sowie die dezentralen Einrichtungen und Gremien operativ komplett selbstständig zu machen. Über die Frage, welche Konsequenzen diese Struktur für die Entwicklung und Schwerpunktbildung von Wissenschaft hat, lassen sich auch begründete Spekulationen anstellen. In jüngster Zeit häufen sich beispielsweise hochschulinterne Auseinandersetzungen um Berufungsentscheidungen. In einigen Landeshochschulgesetzen haben etwa die Wissenschaftsminister/innen ihr Ernennungsrecht bei der Besetzung von Professuren auf die neuen "starken" Präsidenten und Rektoren übertragen. Denen ist es dadurch möglich, von Vorschlägen der zuständigen Berufungskommissionen, die i.d.R. von Fachbereichsrat und Senat bestätigt werden müssen, abzuweichen (dies gilt in NRW bereits seit 2004). Bei traditionellen Dreierlisten könnte dann auch im Widerspruch zu den Prioritäten des Fachbereiches der/die Zweit- oder Drittplatzierte ernannt oder - nach etwas komplizierteren Regeln - ein komplett neues Verfahren eröffnet werden.

Der "Hauptwiderspruch"

Die Konfliktstruktur ist evident: Hier kommt ein Widerspruch zwischen dem traditionellen Selbstergänzungsrecht des Professorenstandes und dem eher betriebswirtschaftlich geprägten Interesse der Hochschulleitung zum Ausdruck, der von ihr geführten Hochschule ein bestimmtes "Profil" auf dem Wissenschaftsmarkt zu verleihen. Man muss kein unbedingter Freund traditioneller akademischer Verfahren und Verseilschaftungen sein, um zu erkennen, dass dieser Konflikt grundsätzlicherer Natur ist: Es ist auch der Konflikt eines sich dezentral oder individuell artikulierenden wissenschaftlichen Erkenntnisanspruches, der sich nicht umstandslos unter ein zentrales Kommando fügen will. Einer der führenden Propagandisten der "unternehmerischen Hochschule" im deutschsprachigen Raum, der Bundesverdienstkreuzträger, Stanford-Professor und frühere Präsident der Europa-Universität Frankfurt/Oder (1993-1999) Hans N. Weiler, brachte dies in einem Vortrag an der Wirtschaftsuniversität Wien - militärisch knapp - sehr klar auf den Punkt: Die Schaffung eines erkennbaren Profils als Voraussetzung von "Wettbewerbsfähigkeit" erfordere "eine Mobilisierung aller Mitglieder der Hochschule auf ein gemeinsames Ziel." 9 Dem stehe aber "vielfach - als hehre Hinterlassenschaft der europäischen Hochschultradition - das Recht des einzelnen Hochschullehrers auf die autonome Entfaltung seiner wissenschaftlichen Persönlichkeit im Wege, das sich nicht so ohne Weiteres in ein institutionelles Profil einschmelzen lässt." 10 Hans N. Weiler zufolge dürfte dies der "Hauptwiderspruch" der "unternehmerischen Hochschule" sein. Er lasse sich vermutlich nicht abschaffen, aber, so wird das Auditorium beruhigt, "entschärfen und moderieren, und zwar durch eine sorgsame Kombination von geduldiger Überzeugungsarbeit und handfesten Anreizen. Auch Hochschullehrer sind, manchem gegenteiligen Anschein zum Trotz, sowohl belehrbar als auch verführbar." 11 Wer die Geschichte des deutschen Professorenstandes kennt, muss befürchten: Der Mann behält Recht.

Anmerkungen

1) Andreas Pinkwart: Eckpunkte des geplanten Hochschulfreiheitsgesetzes (Sprechzettel zur Landespressekonferenz am 25.Januar 2006).

2) CHE: Zehn CHE-Anforderungen an ein Hochschulfreiheitsgesetz für Nordrhein-Westfalen. o. O. [Gütersloh] o. J. [20.12.2005]. Hier taucht die Bezeichnung zum ersten Mal auf - und bedient des Ministeriums Neigung zu Orwellschem Neusprech. Das zeitlich parallel auf den Weg gebrachte Studiengebührengesetz heißt amtlich "Hochschulfinanzierungsgerechtigkeitsgesetz".

4) Wolfgang Lieb: "Hochschulfreiheitsgesetz" in NRW - oder Putsch von oben gegen ein öffentlich verantwortetes, demokratisches [na ja!, T.B.] Hochschulwesen. (www.NachDenkSeiten.de ; erstellt: 31.01.2006, S.3). Natürlich hat es seit den 70er Jahren hin und wieder spektakuläre politische Interventionen, etwa gegen unliebsame Berufungsentscheidungen, gegeben. Diese stellten allerdings nicht den Regelfall der Beziehung Staat - Hochschule dar.

5) Das HFG ermöglicht auch die Option eines "gemischten" Hochschulrates, der mindestens zur Hälfte aus Externen besteht (§ 21 [3]). In dem Fall ist aber ausdrücklich festgelegt, dass der Vorsitz von einem Externen ausgeübt werden muss und dass bei einem Abstimmungspatt die Stimme des Vorsitzenden den Ausschlag gibt (§ 21 [6]). So ist die externe Dominanz in jedem Fall gesichert.

6) Die einzige Sanktionsmöglichkeit bestünde darin, einzelne Mitglieder eines Rates nicht wieder zu nominieren, was allerdings für eine derartige ehrenamtliche Tätigkeit verschmerzbar sein dürfte.

7) Der Deutsche Hochschulverband dokumentierte in seiner Zeitschrift 2004 eine Besetzungsliste sämtlicher Hochschulräte in Deutschland. Schon ein erster Blick darauf macht deutlich, dass Wirtschaftsbosse dabei leicht in der Mehrheit sind, gefolgt von ausrangierten Politikern und sonstigen Figuren des "öffentlichen Lebens" (vgl: Forschung & Lehre, 4/2004, S. 204-207).

8) Detlef Müller-Böling: Brauchen die Universitäten Hochschulräte? In: Forschung & Lehre, 6/1997, S.296.

9) Hans N. Weiler: Profil - Qualität - Autonomie. Die unternehmerische Hochschule im Wettbewerb. Vortrag anlässlich eines "Gesprächs zur Universität der Zukunft" der Wirtschaftsuniversität Wien und der Investkredit Bank AG in Wien, 14. April 2005; Ms., S. 13; Hvhg. TB.

10) a.a.O., S.13.

11) a.a.O., S.14.


Torsten Bultmann arbeitet als Geschäftsführer des BdWi insbesondere zu hochschulpolitischen Fragen und Bildungsökonomie.

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