20 Jahre nachhaltiges Lateinamerika

18.06.2012: Wie ein Begriff Bolivien und dem Rest des Kontinents seinen Stempel aufdrückte

	Forum Wissenschaft 2/2012; Foto: photocase.com – Indigo Blue

Andreas Grünewald zeigt anhand der Entwicklung von Nationalparks in Bolivien auf, wie zwiespältig der Siegeszug des Konzepts der Nachhaltigkeit in Lateinamerika von Anfang an war. Damals wie heute verstecken sich hinter dem Begriff meist wirtschaftliche und machtpolitische Strategien, denen sich ökologische und soziale Fragen unterzuordnen haben.

Wie ein Flächenbrand breitete sich Anfang der 90er Jahre in Bolivien ein bis dato fast unbekanntes Phänomen aus: Rot-umgrenzte und mit AP gekennzeichnete Gebiete begannen Boliviens Landkarten zu füllen. Innerhalb weniger Jahre entstanden damals knapp 60 Areas Protegidas (geschützte Gebiete), insgesamt wurden an die 16 Prozent des Staatsgebietes unter Naturschutz gestellt (Zamora/Gomez 2004: 553). Diese rasante Entwicklung war umso erstaunlicher, da die bolivianische Regierung noch Ende der 80er Jahre Erschließungs- und Besiedelungspläne für einige der betroffenen Gebiete entworfen hatte. Über Jahrhunderte hatte die weiße Machtelite des Landes die Natur eher als Feind konzipiert, die der menschlichen Entwicklung Grenzen setze und durch Kolonialisierung erobert und verändert werden müsse. Zu Beginn der 90er Jahre setzte sich plötzlich die Sichtweise durch, dass in der ›unberührten Natur‹ einer der größten Reichtümer des Landes liege. Wie kam es zu diesem raschen und radikalen Sinneswandel?

Impuls aus Rio

Eine Antwort findet man nicht weit von Bolivien entfernt, in Rio de Janeiro. Dort ging 1992 die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung über die Bühne, bei dem der Begriff der Nachhaltigkeit endgültig zum neuen Leitkonzept der Entwicklungspolitik avancierte. Im Zuge dessen begann die internationale Gemeinschaft ihre Entwicklungshilfegelder massiv umzuschichten: Geld gab es ab nun nur mehr für Projekte, denen man den Stempel der Nachhaltigkeit aufdrücken konnte.¹ Für Länder wie Bolivien, die in hohem Maße von Entwicklungshilfegeldern abhängig sind - in den 90ern erhielt Bolivien bei einer Bevölkerung von 8 Millionen 12 Prozent der gesamten Entwicklungshilfegelder Lateinamerikas und war damit beim Ranking der Entwicklungshilfe pro Kopf somit Spitzenreiter auf dem Subkontinent (Urioste 2002: 119) - war eine rasche Anpassung an den neuen internationalen Kontext eine Überlebensfrage. Durch die Aufnahme des Konzepts der Nachhaltigkeit in die offizielle Entwicklungsstrategie des Landes, in denen Nationalparks eine wichtige Rolle spielten, erhoffte die Regierung, neue Geldtöpfe auf internationaler Ebene anzuzapfen. Teile der weißen bolivianischen Oberschicht, die im Zuge der Strukturanpassungsprogramme in den 80er und 90er Jahren ihren staatlichen Arbeitsplatz verloren hatten, verfuhren in ähnlicher Weise. Mit der Gründung von NGOs und "nachhaltiger" Entwicklungsprojekte versuchten sie ebenfalls, vom neuen Nachhaltigkeitsboom zu profitieren.² Dass die Konzepte von Nachhaltigkeit und Umweltschutz dabei oft vollkommen inhaltsleer und strategielos blieben, beschreibt der spätere Chef des Nationalparks Carrasco:

"Der Staat schafft irgendwelche Nationalparks und diesbezügliche Normen, aber danach kümmert er sich nicht mehr darum. Die Parks sind aus politischen Motiven entstanden, weil sie in Mode waren oder weil sich Politiker dabei für sich persönliche Vorteile erhofften, etwa Stimmen bei den Wahlen oder finanzielle Zuwendungen."³

Was in den Nationalparks und anderen "nachhaltigen" Entwicklungsprogrammen konkret passierte, überließ der Staat im Detail meist den Geld gebenden Organisationen. Bolivien entwickelte sich daraufhin zu einer Art Experimentierfeld internationaler Entwicklungspolitik, wie der damalige GTZ-Mitarbeiter Gregor Barie 2004 beschrieb:

"Hier können wir tun, was wir wollen. Wir brauchen niemand um Erlaubnis zu fragen. [...] Jede NGO, die nach Bolivien kommt, tut, was sie will. Der Staat sagt: ›Solange ihr Geld ins Land bringt, könnt ihr machen, wozu ihr Lust habt.‹ Wir legen mit der Regierung schon Gebiete fest, wo wir arbeiten, aber welche Arbeit wir dort konkret verrichten, das kontrolliert kein Mensch."⁴

Im Fall des Nationalparks Noel Kemp ging dies so weit, dass die bolivianische Regierung der NGO FAN (Fundación de Amigos de la Naturaleza - Stiftung der Naturfreunde) die gesamte Verwaltung des Nationalparks überließ. FAN schloss daraufhin 1996 einen Vertrag mit mehreren Energiefirmen (American Electric Power, der Ölfirma Pacific Corporation und British Petroleum) ab, der den weltweit ersten privaten Emissionshandel besiegelte. Die Firmen unterstützten den von FAN geleiteten Nationalpark Noel Kemp mit sieben Millionen US-Dollar, im Gegenzug bekamen sie 15 Millionen Tonnen CO₂-Kredite zugeschrieben, die sie nach dem Festlegen von Höchstwerten für den Ausstoß von CO₂ von Unternehmen einlösen können sollten. Die Logik dahinter: Mit dem gespendeten Geld könne der Park erhalten werden, welcher wiederum CO₂ im Umfang von 15 Millionen Tonnen zu speichern im Stande wäre (Caesar 2003).

NGOs und Regierungsinteressen

Doch auch wenn die bolivianischen Regierungen den NGOs bei ihrer Arbeit oft freie Hand ließen - in der Regel verfolgten sie mit Gründung von Nationalparks auch handfeste eigene Strategien. Zum einen war damit die Hoffnung verbunden, den staatlichen Einfluss auf neue Gebiete und die dort lebenden Menschen - in der Regel Indigene - zu erweitern. Bolivien hat 8 Millionen Einwohner_innen, erstreckt sich jedoch auf einer Fläche, die dreimal der Größe Deutschlands entspricht. Aufgrund der schwachen finanziellen Ausstattung des Staates und der schweren Zugänglichkeit vieler Landesteile, die sich zwischen den Anden und dem Amazonastiefland erstrecken, blieb die Staatsmacht in der Regel auf die Zentren des Landes beschränkt. Das Konzept der Nachhaltigkeit und die damit verbundenen Naturschutzmaßnahmen stellten eine Möglichkeit dar, staatliche Präsenz mithilfe von internationalen Entwicklungs- und Schutzprogrammen zu stärken. In diese Richtung wiesen auch die ersten Schutzmaßnahmen: internationale NGOs wie der WWF oder Entwicklungsprogramme wie PDAR⁵ finanzierten in den 90ern die Festlegung der Parkgrenzen, die Verwaltung des Parks, Hütten und Ausrüstung für die Parkwächter sowie Kontroll- und Überwachungspatrouillen (Escalera 2003: 30).

Neben der besseren Kontrolle der ansässigen indigenen Bevölkerung, der man oft mit Misstrauen begegnete⁶, ging es dabei auch um die Kontrolle der dortigen Ressourcen. Interessanterweise liegen die bolivianischen Nationalparks oft in Gebieten mit großen Rohstoffvorkommen - so befindet sich mehr als die Hälfte der geschützten Fläche des Landes in Gebieten mit Erdöl- und Erdgasvorkommen (Orellana 2003: 2). Die Vergabe von exklusiven Nutzungslizenzen an Private in Nationalparks ist im Nationalparkdekret von 1997, das die Tochter des damaligen Ministerpräsidenten Sanchez de Lozada entwarf, sogar explizit vorgesehen - wenn dies "im nationalen Interesse" sei. Wie eng nationales und persönliches Interesse dabei beieinander liegen, zeigt die Person des Ministerpräsidenten selbst: De Lozada ist einer der größten Minenbesitzer des Landes, unter anderem betreibt er auch eine Goldmine im Nationalpark Amborro.⁷

Nachhaltig für wen?

"Wir schützen die Ressourcen vor dem Menschen, wir schützen die Menschen vor den Ressourcen, wir schützen die Menschen vor den Menschen!"⁸

So paradox es klingen mag: Die Gründung von Nationalparks zielte u.a. auch auf die ungestörte Förderung von Rohstoffen ab - in Bolivien insbesondere in der Form von Erdgas- und Erdölbohrungen, Minen und Staudämmen. Die Aufteilung des Nationalparks in verschiedene Zonen ermöglicht es dem Staat festzulegen, wo Menschen wohnen und sich aufhalten dürfen und wo nicht. Einrichtung und Zonierung der Nationalparks zeichneten sich dabei durch eine starke Ignoranz gegenüber der ansässigen Bevölkerung aus. So schilderte mir ein Bewohner des Nationalparks Carrasco während eines Aufenthaltes 2004: "Vom Park haben wir gar nichts gewusst. Und dann, eines Tages, sahen wir die roten Linien auf den Bäumen." Innerhalb der roten Linien wurden alle bisherigen Tätigkeiten untersagt, wie Fischen, Jagen, Brandrodungen. Zudem wurden sämtliche Bewohner_innen ohne offiziell anerkannte Landtitel illegalisiert, ihr Besitz sollte konfisziert werden.⁹ Neben diesen rechtlichen Verboten gab und gibt es in den Nationalparks auch andere Formen der Diskriminierung: So sind die Parkbewohner_innen u.a. aufgrund fehlender finanzieller Mittel und ungenügender Ausbildung faktisch von der Vergabe von wirtschaftlichen Konzessionen - sei es im Tourismus, sei es bei der Ressourcenausbeutung - ausgeschlossen (Grünewald 2005: 145). Des Weiteren zogen Staat und NGOs ihre Gesundheits- und Bildungsprojekte aus vielen geschützten Gebieten völlig ab (Escalera 2003: 34). Henry Campero vom WWF unterstützte diese Strategie explizit:

"Die finanzielle Unterstützung kommt meines Erachtens einem Fass ohne Boden gleich. Fängt man einmal an, Geld in die Comunidades zu investieren, fordern diese immer mehr. [...] Die Comunidades sollten möglichst aus den Nationalparks herausgehalten werden, weil beides miteinander schwer vereinbar ist, dazu zudem hohe finanzielle Ressourcen notwendig wären [...]. Nationalparks ohne Leute sind außerdem viel interessanter."¹⁰

Entgegen dieser Haltung hat es ab Ende der 90er Jahre aufgrund des Drucks der Bewohner_innen Versuche gegeben, Teile der Bevölkerung auf unterschiedliche Weise in Nationalparks zu integrieren: durch konzertierte Festlegungen der Parkgrenzen, Aufnahme von Betroffenen in Beratungsgremien, Miteinbeziehung in wirtschaftliche Projekte und Aufklärungskampagnen. Was einerseits als Erfolg für die Gemeinden betrachtet werden kann, ist andererseits auch als Strategieschwenk des Staates und der internationalen Entwicklungshilfe zu deuten. Dieser Schwenk hing einerseits mit der Entdeckung des ökonomischen Potentials der Biodiversität (etwa zur Entwicklung neuer Pharmazeutika) zusammen, bei deren Nutzung man oft auf das Wissen der ansässigen Bevölkerung angewiesen ist. Zum anderen kann die Integration und finanzielle Förderung von Teilen der lokalen Bevölkerung aber auch als Versuch verstanden werden, vorhandenen Widerstand in den Nationalparks, der sich etwa in der Vertreibung von Parkwächtern und in der Zerstörung ihrer Unterkünfte zeigte, zu brechen. Nicht umsonst versuchte der Staat, etablierte politische Vertretungsstrukturen der lokalen Bevölkerung bei Integrationsprozessen zu umgehen.

Der Versuch der Vereinnahmung und Spaltung der einstigen Gegner_innen gelang zwar in Einzelfällen, schlug aber letztendlich fehl. 2003 fand in Cochabamba das erste inoffizielle nationale Treffen in Nationalparks lebender indigener Gemeinschaften statt. Neben einem Erfahrungsaustausch stand dabei auch die Erarbeitung gemeinsamer Forderungen im Zentrum. Dazu zählen ein Verbot der Ausbeutung von Rohstoffen innerhalb des Parks durch Firmen, die Verwaltung der Parks durch die ansässige Bevölkerung und die Einschränkung der Arbeit von NGOs, da diese über die Köpfe der Bevölkerung hinweg Entscheidungen treffen und eigene Interessen verfolgen würden (CENDA 2003). Seit 2006, als Evo Morales und seine Partei MAS (Movimiento al Socialismo) an die Macht kamen, hat sich das Verhältnis zwischen indigenen Parkbewohner_innen und der Regierung weiter entspannt (wenn es bei weitem auch noch nicht konfliktfrei ist). Allerdings sieht sich die Regierung Morales einem Dilemma gegenüber: auf der einen Seite versteht sie sich als Vertreterin indigener Rechte sowie von "Mutter Erde", auf der anderen Seite ist sie stark von den Einnahmen aus Erdöl- und Erdgasvorkommen abhängig, deren Förderung alles andere als nachhaltig ist.

Nachhaltigkeit heute - jetzt aber wirklich?

Das Beispiel der Bolivianischen Nationalparks zeigt, dass das Konzept der Nachhaltigkeit von Beginn an mit geschäftlichen Ideen verknüpft war und oft auch mit neuen Strategien der Inwertsetzung von Natur in Verbindung stand. 20 Jahre nach dem Erdgipfel von Rio treten diese Zusammenhänge noch viel unverhohlener zutage: Der WWF etwa hat sich in den letzten Jahren als verlässlicher Partner von Unternehmen profiliert, wenn es um das "Greenwashing" ihrer Geschäftsaktivitäten geht. So hat er in Lateinamerika den "Roundtable on Sustainable Soy" ins Leben gerufen, der die umweltschonende, nachhaltige Produktion unter Aufsicht des Pandas garantieren soll. Doch gehen die teilnehmenden Unternehmen des Roundtables keinerlei Verpflichtungen ein, was die Beschränkung des Einsatzes von Pestiziden, gentechnisch verändertem Saatgut, aber auch den Landarbeiter_innen betrifft. Der Begriff der Nachhaltigkeit dient jedoch - wie in diesem Fall - nicht nur als Banner, hinter dem sich alte, zerstörerische Geschäftspraktiken fortsetzen, sondern auch, um neue Geschäftsfelder zu erschließen: Green Economy heißt das Zauberwort, mit dem Umwelt und Weltwirtschaft gleichermaßen gerettet werden sollen. Auf dem Rio+20-Gipfel im Juni wird die Weltbank mehrere Strategien vorstellen, die - parallel zum Nachhaltigkeitsbegriff - Umweltschutz und Wirtschaftswachstum in Einklang bringen sollen. Zentrale Punkte dieser Strategien sind die Berechnung des finanziellen Nutzens von Umweltdienstleistungen sowie die Errichtung von Public Privat Partnerships zu deren Erhalt bzw. Verbesserung. "The key to the success of this partnership will be new market mechanisms that value natural capital and can attract private finance", unterstreicht Abyd Karmali vom Finanzdienstleister Merrill Lynch.¹¹

Innerhalb der lateinamerikanischen Länder selbst gibt es durchaus divergierende Ansichten, was unter dem Begriff Nachhaltigkeit zu verstehen sei. An einem Ende der Interpretationsskala steht Brasilien. Ebenfalls wie ihr Vorgänger Lula versucht auch die aktuelle Präsidentin Dilma Rousseff, den massiven Ausbau der Produktion von Agrotreibstoffen, der sich in der Umwandlung riesiger Flächen zum Anbau von Soja und Palmölplantagen niederschlägt, als nachhaltige Wirtschaftspolitik zu verkaufen, die die nationale Wertschöpfung mit internationalen Klimazielen vereint. Was an Agrotreibstoff nachhaltig sein soll, ist allerdings schwer nachzuvollziehen. In vielen Fällen vertreibt der Staat Bäuerinnen und Bauern von ihren Grundstücken, gibt die eigene Nahrungsmittelproduktion für die Produktion von Treibstoff auf, wird dadurch von Weltmarktpreisen für Nahrungsmittel abhängig, die wiederum u.a. aufgrund der massiven Ausweitung der Agrarspritproduktion und Preisspekulationen stark ansteigen und zu weltweiten Nahrungsmittelengpässen und Hunger führen. Während die Produktion riesige Flächen einnimmt, schafft sie wenige Arbeitsplätze, deren Arbeitsbedingungen zudem katastrophal sind. Des Weiteren fördert sie die Expansion gentechnisch manipulierter Pflanzen. Auch der positive CO₂-Effekt von Agrotreibstoffen ist aufgrund der Abholzung von Regenwäldern und der langen Transportwege äußerst umstritten.

Am anderen Ende der Interpretationsskala findet sich Ecuador, das in der letzten Zeit mit seiner Initiative Yasuní-ITT aufhorchen hat lassen. Das Land hat dabei den Vorschlag gemacht, auf die Ausbeutung von Erdölreserven im Nationalpark Yasuní zu verzichten, welche sowohl die Biodiversität als auch das Leben der dort ansässigen indigenen Bevölkerung bedrohen würde. Im Gegenzug fordert Ecuador von der internationalen Gemeinschaft, das Land für einen Teil der entgangenen Einnahmen finanziell zu entschädigen. Damit zeigt Ecuador seine Bereitschaft, einen Beitrag zur Reduktion von CO₂-Emissionen zu leisten, verlangt aber gleichzeitig eine finanzielle Unterstützung für den Umbau des eigenen Staates in Richtung einer nachhaltigen und gerechten Gesellschaft. Mit den Geldern sollen zum einen Programme unterstützt werden, die Naturschutz sowie Rechte und Anliegen der lokalen Bevölkerung gleichermaßen berücksichtigen, zum anderen der Aufbau erneuerbarer Energien im ganzen Land gefördert werden. Mit dieser Initiative versucht Ecuador einen Drahtseilakt zu vollführen: Trotz der Abhängigkeit von der Ausbeutung nicht-erneuerbarer Rohstoffe - oder dessen Pendant: ausländischer Gelder - eine selbstbestimmte Entwicklung in Gang zu bringen, die die Rechte der unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen und damit verbundenen Lebensweisen ebenso respektiert wie ökologische Probleme und Fragen. Manche sagen dazu: Nachhaltigkeit.

Anmerkungen

¹) Eine ähnliche Entwicklung war übrigens in den letzten Jahren rund um die Weltklimagipfel zu beobachten. Mit der (mittlerweile schon wieder abklingenden?) Dominanz des Diskurses um Klimawandel wurden große Teile der Entwicklungshilfegelder in Projekte umgeleitet, die entweder den Klimawandel einschränken oder dessen Folgen mindern sollen. Zur Fragwürdigkeit dieser Projekte siehe Forum Wissenschaft 2/2009 zu Klima- und Energiepolitik.

²) Das Wortspiel (H)ONGoismo (hongo = Pilz, ONG = Organización No Gubernamental, NGO) bezeichnet in Bolivien dieses "Hervorsprießen" zahlreicher NGOs in der damaligen Zeit.

³) Interview mit Hugo Antezana, Interimschef des PNC, vom 17.11.2004.

⁴) Interview mit Gregor Barie vom 13.10. 2004.

⁵) Programa de Desarrollo Alternativo Rural - Programm zur alternativen ländlichen Entwicklung der bolivianischen Regierung, ebenso wie viele Projekte des WWF finanziert durch USAID.

⁶) Als Beispiel sei hier aus der von staatlicher Seite in Auftrag gegebenen Analyse der Bewohner des Nationalparks Carrasco zitiert: "Die Bevölkerung [...] lebt weit verstreut und isoliert, beteiligt sich nicht oder kaum an der Schaffung neuer Ressourcen und der Verteilung von Gütern und Dienstleistungen. [...] Den Bewohnern mangelt es an Hygienestandards, die wenig proteïn- und kalorienhaltige Nahrung hat eine ausgeprägte Unterernährung zur Folge. Die Erziehungsprogramme werden vernachlässigt, die Lehrer arbeiten unter prekären Bedingungen und unter der schulpflichtigen Bevölkerung herrscht eine hohe Verweigerungsrate. Die Familien leben in extremer Armut und Promiskuität, in schlichten und unfunktionalen Behausungen. [...] In den Siedlungen existieren tief verwurzelte Traditionen und Bräuche, die der Veränderung eher ablehnend gegenüberstehen, die Analphabetenrate ist hoch, der Lebensstandard folglich niedrig." (Maca/CDF 1992: 57).

⁷) Sanchez de Lozadas (genannt "Goni") Leben ist übrigens auf vielfältige Weise mit der Geschichte Boliviens verknüpft: Gemeinsam mit dem Harvardökonom und jetzigem Chef des UN-Milleniums-Programms Jeffrey Sachs verfasste er 1985 das Strukturanpassungsprogramm Boliviens, das die vollständige Liberalisierung des Landes und die Privatisierung der Bodenschätze einleitete. 2002 wurde er zum zweiten Mal Ministerpräsident und war beim Gaskrieg 2003, bei dem es um die Frage des Umgangs mit Boliviens Gasreserven ging, für die Ermordung von mehr als 100 Menschen verantwortlich, ehe er aus dem Land floh.

⁸) Zitat aus einem staatlichen Strategiepapier des Nationalparks Carrasco (Maca/CDF 1992).

⁹) Wie absurd dieses Vorgehen ist, wird daran ersichtlich, dass aufgrund der hohen Kosten und der komplizierten rechtlichen Prozedur bis 2004 in ganz Bolivien nur 12 Prozent der bewirtschafteten Fläche mit Rechtstiteln versehen waren. (Correo del Sur 4.9.2004).

¹⁰) Interview Henry Campero, 15.11.2004.

¹¹) Nature on the Market? The World Bank at Rio + 20 (brettonwoodsproject.org/art.shtml?x=569965 ).

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Andreas Grünewald studierte Politikwissenschaft und Geschichte in Wien. Für seine Diplomarbeit, die sich u.a. mit sozialen Konflikten um den Nationalpark Carrasco beschäftigte, lebte er einige Zeit in Bolivien. Zurzeit arbeitet er in Berlin an seiner Dissertation Zertifizierung der Natur: Ökostandards als neue Form des Regierens?.