Stiftungshochschulen

18.01.2001: Stellungnahme des Bundes demokratischer WissenschaftlerInnen (BdWi) zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Wissenschaft und Forschung des Landtages NRW am 18. 1. 2001 - (Kurzfassung)

Zusammenfassung

Hintergrund der Diskussion ist offenbar zunächst die Tatsache, daß die 4. Novelle des HRG (1998) einen Wechsel der Rechtsform der Hochschule ermöglicht. Bisher wurde davon kaum Gebrauch gemacht. Zum Grundsätzlichen ist zu sagen, daß erstens gesellschaftliche Relevanz und Innovationsfähigkeit der Hochschulen nicht zwingend von einer spezifischen Rechtsform abhängen und daß zweitens das Wissenschaftsprivileg des Grundgesetzes (Art.5 Abs.3) nicht eine bestimmte, ein für alle Mal gültige institutionelle Lösung erzwingt, sondern ausdrücklich verschiedene Möglichkeiten eröffnet. Deren Legitimation kann jedoch nur durch eine gesellschaftliche Diskussion über die Zweckbestimmung von Wissenschaft und Bildung geschaffen werden; eine Diskussion, die in politische Entscheidungen mündet und nicht durch eine juristische Fragestellung ersetzt werden kann.

Die bisherige Rechtsstellung der Hochschulen als staatliche Einrichtungen und Körperschaften des öffentlichen Rechtes zugleich (HRG § 58 Abs.1) ist nicht, wie häufig suggeriert wird, gleichbedeutend mit einem bestimmten bürokratischen "Modell". Sie beschreibt vielmehr ein breites Feld von Optionen im Spannungsfeld zwischen politischer Gestaltung durch den Gesetzgeber und demokratischer Selbstverwaltung der Hochschulmitglieder. Diese Potential ist aus Sicht des BdWi keineswegs ausgeschöpft. Eine formale Polarisierung der Alternativen "gegenwärtige Rechtsstellung" versus "Stiftungsmodell" transportiert daher eine falsche Fragestellung.

Es gibt keinen plausiblen politischen Grund, vom aktuell gültigen, vielfältige Gestaltungsmöglichkeiten eröffnenden, Rahmen, wie er durch § 58 HRG gegeben ist, abzuweichen. Das bedeutet keineswegs, Stiftungen abzulehnen. Die Stiftungsform (Stiftungshochschule, Stiftungslehrstuhl) hat sich im Rahmen von Modellversuchen der Hochschulreform und/oder zur Erprobung und Durchsetzung neuer Studiengänge und Forschungsschwerpunkte in Einzelfällen als durchaus sinnvoll erwiesen. Dieser Nutzen bestand jedoch gerade im komplementären Bezug auf das staatliche Hochschulwesen. Eine völlig andere Fragestellung ist es, ob Stiftungen das "Zukunftsmodell" sind, wie es im Antrag der CDU-Landtagsfraktion (Drs. 13/100) zum heutigen Hearing heißt, bzw. ob ein komplettes Hochschulsystem auf Stiftungsbasis reorganisiert werden soll. Dagegen spricht so ziemlich alles.

Einige Anmerkungen zum aktuellen politischen Zweck der Stiftungsdebatte

Schlagzeilenträchtig politisiert wurde das Thema im vergangenen Jahr durch ein Positionspapier der wissenschaftspolitischen Sprecherin der CDU-Fraktion im Berliner Abgeordnetenhaus, Monika Grütters, welches auf die Umwandlung der Freien Universität in eine Stiftung zielt, sowie durch den Referentenentwurf zur Novelle des niedersächsischen Hochschulgesetzes. Auffällig ist dabei, daß der Wechsel zur Stiftungsform immer wieder mit folgenden, offenbar gewollten, Strukturveränderungen des Hochschulsystems verbunden wird (1):

Außerkraftsetzung des öffentlichen Dienst- und Haushaltsrechtes
generelle Einführung "sozialverträglicher" Studiengebühren
Ersetzung der allgemeinen Hochschulzugangsberechtigung durch ein hochschulinternes Studienplatzvergabeverfahren
Hierarchisierung der Entscheidungsstrukturen durch Einsetzung der jeweiligen Leitungsebenen (Präsidium, Dekanat) "von oben nach unten" und Außerkraftsetzung der Willensbildungsprozesse in umgekehrter Richtung

Zusammengenommen ergeben diese Strukturmerkmale ein neues Hochschulmodell, welches sich annäherungsweise am Vorbild gewerblicher Unternehmen orientiert(2). Im einzelnen handelt es sich um Vorschläge, die seit langem in der hochschulpolitischen Debatte sind, aber offensichtlich in ihrer radikalen Zuspitzung bisher weder rechtlich möglich noch politisch durchsetzbar waren. Die politische Top-down-Inszenierung einer Debatte um Stiftungshochschulen läßt sich daher auch als Versuch interpretieren, durch eine trickreiche Veränderung der Rechtsform von Hochschulen Ziele zu erreichen, die im Rahmen einer ergebnisoffenen politischen Willensbildung zumindest kurzfristig nicht durchsetzbar sind. Es handelt sich folglich dabei um eine der für die aktuelle Hochschulpolitik typischen aktionistischen "Ersatzdebatten".

Zum Finanzierungs- und Gestaltungsrahmen von Stiftungshochschulen

Die Frage, ob durch Umwandlungen in Stiftungen mehr private Mittel für die Hochschulen mobilisiert werden können, läßt sich nicht (oder nur spekulativ) beantworten. Diese Frage müßte jedoch ergänzt werden durch eine weitere: ob und in welchem Umfang dieses überhaupt politisch sinnvoll und wünschbar ist? Gegen komplementäre private Mittel für Bildung und Wissenschaft spricht natürlich nichts. Die häufig anzutreffende Vorstellung allerdings, daß eine Reduzierung der Staatsquote in der Bildungsfinanzierung flächendeckend durch private Investitionen kompensiert werden könnte(3), ist kein bildungspolitisches Konzept, sondern die Kapitulation jeglicher Bildungspolitik, weil schließlich im gleichen Umfang wie diese Umschichtung erfolgt (wenn sie überhaupt erfolgt!) politische Gestaltungsoptionen von Parlament und Öffentlichkeit abgebaut werden.

Damit erübrigt sich auch die Anschlußfrage, wie sich mit der Stiftungsform die Verantwortungsübername für Gesellschaft und Region vereinbaren läßt. Theoretisch kann im Rahmen einer sog. Stiftung des öffentlichen Rechtes zunächst jeder als gemeinnützig definierbare Stiftungszweck durch den Stifter (etwa eine öffentliche Körperschaft) festgelegt werden. Da jedoch das Stiftungsgeschäft eine dauerhafte Festlegung des Stiftungszweckes erfordert(4), ist genau in dieser Festlegung die künftiger politische Willensbildung, welche nach einem demokratischen Verständnis auch jederzeitige Aktualisierungen, Korrekturen und Neuansätze ermöglichen muß, blockiert bzw. die Legitimationskette zu Parlament und Öffentlichkeit unterbrochen. Nach der einmaligen Festlegung des Stiftungszweckes verlagern sich die wesentlichen Entscheidungen in die Stiftungsorgane (s.u.). Dies spricht durchaus für einzelne Stiftungen mit einem spezifischem Auftrag (etwa jenseits von politischen Konjunkturen). Es spricht allerdings gegen einen entsprechenden Umbau des Hochschulsystems.

Alle Kommentatoren der aktuellen Vorschläge, Hochschulen in Stiftungen umzuwandeln, kommen zu dem übereinstimmenden Ergebnis, daß dies durch einmalige Einrichtung eines Kapitalstockes nicht möglich ist. Eine durchschnittliche Hochschule mit 20 Tsd. Studierenden verbraucht laufende jährliche Investitionsmittel von 500 Mio DM, die nur ein Kapitalstock in Höhe von etwa 10 Mrd. DM abwerfen kann. Auch die Übertragung der Immobilien in das Eigentum der Hochschule dürfte kaum zusätzliche finanzielle Spielräume eröffnen. Folglich kann an die Stelle der einmaligen Zuweisung eines Kapitals nur die laufende Dotierung aus einer Quelle(5) treten. Formal wäre dies zunächst das bisherige Verfahren einer jährlichen Zuweisung von Landesmitteln. Allerdings mit einigen gravierenden Einschränkungen. Erstens wäre die politische Entscheidung über die Verwendung der Mittel durch die vorherige Festlegung des Stiftungszwecks stark eingeschränkt (s.o.). Zweitens begünstigt dieses Verfahren die Fixierung dieser laufenden Dotierung auf einem gegebenen Niveau(6). Wenn jedoch die gesellschaftliche Beanspruchung der Hochschulen künftig steigt - eine Erwartung, die sich durchaus im Rahmen gängiger Prognosen bewegt - , liefe dies auf eine effektive Senkung der staatlichen Hochschulausgaben hinaus. Da dies nicht mit garantierbaren ("freiwilligen") Kompensationen aus anderen Quellen verbunden ist, würde sich etwa der Druck in Richtung Studiengebühren erhöhen. Gegenüber dem bestehenden Rechtszustand wäre dies fraglos ein schlechter Tausch.

Auswirkung des Stiftungsform auf Verfassung und Selbstverwaltung der Hochschule

Alles deutet darauf hin, daß die Stiftungsform die Rechtsstellung der Hochschulmitglieder grundlegend verändert. Wenn etwa die Zulassung zum Studium durch den Stiftungszweck reguliert würde, wäre dies mit der allgemeinen Hochschulreife in ihrer heutigen Form unvereinbar und hätte entsprechende Konsequenzen für das gesamte Bildungssystem. Im Unterschied zur Körperschaft ist die Stiftung nicht mitgliedschaftlich organisiert. Das heißt, sie kennt allenfalls Nutznießer, konstituiert sich jedoch nicht durch die Mitglieder der jeweiligen Einrichtung und ihre Rechtsansprüche auf Selbstverwaltung und politische Vertretung/Mitwirkung. Da auf diese Weise auch die Grundrechtsträger der Wissenschaftsfreiheit (GG Art.5;3) nicht zwingend in Entscheidungen über Hochschulabläufe einbezogen sind - unabhängig vom politischen Dauerstreit darüber, welchen Statusgruppen der Hochschule man diese Eigenschaft in welchem Umfang zubilligt -, kann bei der Stiftungsform von "Selbstverwaltung" im verfassungsrechtlichen Sinne nicht die Rede sein(7).

Dies hängt wiederum damit zusammen, daß die zulässigen Willenbildungsprozesse im Rahmen einer Stiftung durch deren Zweck determiniert sind. Das Stiftungsrecht sieht zwingend einen Vorstand vor, der dem jeweiligen Stifter - nicht der Hochschule! - verantwortlich ist, sowie ggf. einen Beirat (oder Kuratorium), welches die Erledigung der laufenden Geschäfte durch den Vorstand im Sinne des Stiftungszweckes kontrolliert. Diese Organe werden von außen eingesetzt(8).

Damit fördert das Stiftungsmodell die Tendenz einer "starken Exekutive", deren Kehrseite der Abbau von akademischen und/oder politischen Willensbildungsprozessen in umgekehrter Richtung ist. Eine derartige Zentralisierung und Externalisierung von Entscheidungen ist aber "keine Alternative zu der Partizipation der Hochschulgruppen an den Entscheidungsprozessen und sie kann eine integrierte staatliche Planung der Hochschulentwicklung nicht ersetzen(9)." Vielmehr ist diese Tendenz mit der Gefahr verbunden, daß Effizienz mit Homogenisierungsdruck erkauft und damit wirkliche Innovationsfähigkeit gefährdet würde(10).

Daher ist eine Generalisierung des Siftungsmodells kein gangbarer Weg der Hochschulreform und der Gesetzgeber sollte der Verlockung nicht nachgeben, sich durch dieses von seiner Verantwortung für die Hochschulen zu entbinden.

(1)Vgl. etwa: Monika Grütters: Herausforderung Wissenschaft - Positionen für eine zukunftsorientierte Hochschul- und Forschungspolitik (Ms.) - vorgetragen auf der Pressekonferenz am 26.Juli 2000.

(2)Zur Kritik vgl. exemplarisch: Jörn Ipsen: Hochschulen als Stiftungen öffentlichen Rechts? - Ein skeptischer Blick nach Niedersachsen; in: Forschung & Lehre 11/2000, S. 580-582

(3)so etwa unter Hinweis auf die demnächst anstehenden riesigen Erbschaften: Jürgen Lüthje: Überlegungen zur "Stiftungsuniversität" - Vortrag im Rahmen der GEW-Sommerschule am 1.9.2000. Diese Vorstellung muß sich darüber hinaus die Vorhaltung gefallen lassen, daß Senkung der allgemeinen Staatsquote und Anhäufung gigantischer privater Vermögen zwei Seiten ein und desselben Vorgangs sind. Es hat folglich etwas leicht Frivoles an sich, wenn diese privaten Guthaben jetzt zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben "ermuntert" werden sollen, für welche die PolitikerInnen angeblich kein Geld mehr haben.

(4)Thomas Neie: Rechtsformen staatlicher Hochschulen (unveröff. Ms.), Frankfurt 2000

(5)Neie a.a.O.

(6)Das Grütters-Modell garantiert etwa der FU für 20 Jahre den gegenwärtigen Haushaltsansatz von knapp 736 Mio DM. Offen bleibt, was danach passiert und wie Belastungen gemeistert werden können, die währenddessen über diesen Finanzrahmen hinausgehen.

(7)Ipsen a.a.O. S. 581

(8)Diese Struktur setzt lediglich das "alte" Hochschulratsmodell von CHE und ähnlichen Einrichtungen fort. Im Kern handelt es sich um eine Aufsichtsratskonstruktion, die von einer externen Legitimation der (unmittelbaren) Hochschulleitung bestimmt ist.

(9)Christoph Oehler: Staatliche Hochschulplanung in Deutschland - Rationalität und Steuerung in der Hochschulpolitik. Neuwied 2000. S. 337

(10)Oehler a.a.O. S. 337