"Politisches Mandat" und Grundgesetz

04.07.2016: Zum Zusammenhang zwischen Rechtsstaat und demokratischer Selbstorganisation

	Forum Wissenschaft 2/2016; Foto: Enrique Ramos /shutterstock.com

Die Auseinandersetzungen um das politische Mandat lassen sich im Kern als Streit zwischen antagonistischen Verfassungstheorien hinsichtlich des demokratischen und sozialen Rechtsstaats deuten und haben ihre Wurzeln in unterschiedlichen verfassungstheoretischen Ansätzen der 1920er Jahre. Die Debatten waren dabei sowohl akademisch wie politisch geprägt, entscheidender Einfluss ging aber von der Rechtsprechung aus, wie Heiner Fechner zusammenfasst.

Der rechtliche Ausnahmezustand im Hinblick auf (Selbst-)Zensur und öffentlich- wie strafrechtliche Verfolgung des Andersdenkens an deutschen Hochschulen hat sich in den letzten Jahren abgeschwächt, weil insbesondere die (rot-grüne/rot-rote) Gesetzgebung zunehmend um die Schaffung von Freiräumen für demokratische Meinungsbetätigung bemüht ist. Grundlage dieser Gesetzgebung bleibt jedoch eine Rechtsprechung, die verfasste Student_innenschaften mit IHK und Wasserverbänden gleichsetzt - und Student_innenschaften die Meinungsfreiheit verweigert.

Die Rechtsprechung zum "politischen Mandat" entstammt einem Rechtsstaatsverständnis, das sich bis zum NS-Rechtsideologen Carl Schmitt zurückverfolgen lässt und Demokratie, Sozialstaatlichkeit und Rechtsstaatlichkeit streng trennt. Das progressive, demokratisch-soziale Gegenmodell, das insbesondere von Wolfgang Abendroth und Helmut Ridder theoretisch entworfen wurde, konnte sich hier nicht durchsetzen. Es lädt aber zum alternativen Denken ein - und zur Suche nach Anstößen für eine Änderung der juristisch herrschenden Meinung.

Die Leitentscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

Die juristische Urteilssuchmaschine "juris" weist zu den Stichworten "politisches Mandat" und "Studierendenschaft" immerhin 102 gerichtliche Entscheidungen nebst 40 Artikeln und Urteilsbesprechungen aus. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat sich dem Themenkomplex insgesamt sechs Mal gewidmet, davon in zwei Fällen grundlegend. In frühen Urteilen, kulminierend in zwei Entscheidungen des BVerwG von 1969 und 1979, wurde gerichtlich der verwaltungs- und vor allem verfassungsrechtliche Rahmen bestimmt, der im Wesentlichen bis heute als Maßstab für das politische Mandat der Student_innenschaften gilt. Sie bauen ihrerseits auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zu Zwangsverbänden auf.

Worum ging es in den genannten Urteilen, und wie argumentierten sie juristisch?

Anlass der Entscheidung vom 26.09.1969 (BverwGE 34, 69-77) war ein Flugblatt des AStA der Uni Tübingen zum Tod von Benno Ohnesorg. Ohnesorg, Student an der FU Berlin, war am 2. Juni 1967 bei Protesten gegen den Besuch des persischen Schahs in Berlin am Rande einer Demonstration von der Polizei erschossen worden. Sein Tod wurde zum Auslöser der studentischen Revolten - und zugleich zum Gegenstand eines erbitterten Streits darum, welche Rolle die studentische Selbstorganisation in dieser Auseinandersetzung spielen darf. Der AStA hatte zur Verteidigung des Rechts auf freie Meinungsäußerung anlässlich der brutalen Niederschlagung der Demonstrationen aufgefordert, zum Widerstand gegen die Forderung nach Einführung von Schnellgerichten, zur Verurteilung der Verantwortlichen in Polizei und Verwaltung. Schließlich forderte er auch den Regierenden Bürgermeister Berlins auf, zurückzutreten, da dieser die Vorgehensweise der Polizei verteidigt hatte, und rief zum Solidaritätsstreiktag mit den Berliner Studierenden auf. Sein Recht zur Abgabe der Stellungnahme leitete er insbesondere aus Art. 5 Abs. 3 GG, der Freiheit von Forschung und Lehre, her.

Das BVerwG verurteilte den AStA dennoch, politische Forderungen und Stellungnahmen zu unterlassen, soweit sie nicht hochschulbezogen waren. Denn die Satzungen der Student_innenschaften sähen - wie die zugrundeliegenden Gesetze - kein politisches Mandat vor. Die klagenden Studenten hätten daher gegen ihre Körperschaft einen Anspruch auf Unterlassen nicht-satzungsgemäßen Handelns. Jedenfalls außerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches stünde den Organen der Student_innenschaft das Recht der freien Meinungsäußerung insofern nicht zu.

Diese Grundauffassung wurde im Folgeurteil ausgebaut. Dem Urteil des BVerwG vom 13.12.1979 (BVerwGE 59, 231-240) lag die Klage eines Studenten der FH Darmstadt auf Unterlassung politischer Äußerungen zugrunde. Der AStA veröffentlichte damals regelmäßig sowohl Plakate wie auch eine AStA-Zeitung zu allgemeinpolitischen Themen. Der in Fragen des politischen Mandats besonders reaktionäre Verwaltungsgerichtshof Hessen hatte daraufhin geurteilt, der AStA habe die von den verschiedenen politischen Gruppierungen in Staat und Gesellschaft vertretenen Vorstellungen "mit äußerster Zurückhaltung zu vermitteln"; er dürfe bei der Organisation politischer Veranstaltungen weder mit der Auswahl noch der Formulierung der Themen noch über die Wahl der Referent_innen "ein bestimmtes eigenes politisches Engagement verfolgen oder erkennen lassen." In seinem Gutachten zum politischen Mandat der verfassten Student_innenschaften von 1993 bemerkte Erhard Denninger zu diesem mit den Begriffen "Ausgewogenheitsgebot" und "Mäßigungsgebot" umschriebenen Vorgaben zutreffend: "Wer die akademisch-studentische Lebenssituation auch nur ein kleines bisschen beobachtet, der weiß, dass dies genau das ist, was die politisch interessierten Studenten, und zwar nicht nur die ›politisch extremen‹, sondern die Studenten aller (partei-)politischen Richtungen nicht interessiert. Zur Erfüllung einer so verstandenen Bildungsaufgabe würde es in der Tat genügen, im Studenten-Clubraum ein Fernsehgerät aufzustellen und ein paar Tageszeitungen ›ausgewogen‹ auszulegen."¹

Das BVerwG war denn im Ergebnis auch weniger radikal und ließ diverse Hintertüren offen, die der studentischen Selbstorganisation jedenfalls so viel Raum ließen, dass eine ernsthafte politische Arbeit in weiten Tätigkeitsbereichen samt Katz-und-Maus-Spiel im Bereich politischer Mobilisierung möglich blieb. Im europäischen Vergleich - und vor dem Hintergrund der zur Debatte stehenden Beteiligungsrechte am öffentlichen (politischen) Leben - resultierte daraus dennoch eine juristische Farce.

Student_innenschaft und Wasserverband

Ausgangspunkt des Maßstabs des BVerwG ist die Rechtsprechung des BVerfG. Diese besagt im Kern, dass sich das Recht des Gesetzgebers, öffentlich-rechtliche Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft zu gründen, an der allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG messen lassen muss. Wenngleich Ärztekammern, Handwerkskammern usw. von dieser Rechtsprechung erfasst sind, ist für den vorliegenden Zusammenhang doch interessant, in welchem Zusammenhang diese entstand. Gegenstand der ersten BVerfG-Entscheidung ("Erftverband"; BVerfGE 10: 89-118) war nämlich ein gesetzlicher Zusammenschluss diverser Bergbauunternehmen, Elektrizitätswerke, Wasserwerke, Industriebetriebe mit großem Wasserbedarf, Landwirtschafts- und Fischereiorganisationen sowie einiger Städte und Landkreise zu einem Wasserwirtschaftsverband. Dieser wiederum war berechtigt, zur Durchführung seiner Aufgaben zwecks Regelung der Wasserwirtschaft u.a. Grundstücke seiner Mitglieder zu benutzen und Grundeigentum durch Enteignung zu entziehen. Hier wurde also eine durchaus heterogene Gruppe von Organisationen i.w.S. ohne historisch-politische Verbindung zwangsmäßig "von oben" zusammengefasst, um einem öffentlichen Zweck zu dienen. Hier Art. 2 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab anzulegen und das Freiheitsrecht von einem "unnötigen Verband" zu entwickeln, ergab Sinn. Auch wäre hier niemand auf die Idee gekommen, der künstlich zur Bewältigung einer spezifischen öffentlichen Aufgabe geschaffenen Körperschaft eigene Grundrechte zuzusprechen.

Aus Art. 2 Abs. 1 GG folgt nach Rechtsprechung des BVerfG, dass eine Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit einer gesetzlichen Grundlage bedarf, und dass die Regelungen des Gesetzes wiederum "verhältnismäßig" sein müssen. Verhältnismäßig ist ein Eingriff in ein Grundrecht stets dann, wenn mit der fraglichen Regelung oder Maßnahme ein an sich (verfassungsrechtlich) legitimes Ziel verfolgt wird, wenn ferner die in das Grundrecht eingreifende Regelung oder Maßnahme geeignet und erforderlich zur Erreichung des Ziels ist, sowie schließlich vor dem Hintergrund der Bedeutung des Grundrechts und dem Gewicht des Eingriffs dieser insgesamt angemessen ist.

Lässt sich der vom BVerfG entwickelte Maßstab für den "Schutz vor unnötigen Verbänden" auf die studentische Selbstorganisation übertragen?

Das BVerwG (und mit ihm die seither ergangene Rechtsprechung der nachgeordneten Gerichte) bejahte dies in seiner Grundsatzentscheidung zum "allgemeinpolitischen Mandat der verfassten Studentenschaft" vom 13.12.1979. Es urteilte hier, dass die Student_innenschaften bei ihren politischen Aktivitäten den gesetzlich geschaffenen Rahmen zu beachten hätten und sich ihrerseits nicht auf Grundrechte berufen könnten. Der Gesetzgeber seinerseits dürfe zwar verfasste Student_innenschaften als Körperschaften des öffentlichen Rechts einrichten, müsse bei der Aufgabenzuweisung aber Art. 2 Abs. 1 GG und dabei insbesondere den Schutzanspruch der "Zwangsmitglieder" vor Mitgliedschaft in "unnötigen Verbänden" beachten.

Die Student_innenschaft unterscheide sich angesichts der fehlenden Ein- und Austrittsmöglichkeit insofern nach Auffassung des BVerwG nicht von der Industrie- und Handelskammer mit Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden, der Steuerberaterkammer oder anderen Berufskammern. Das Abwehrrecht schütze hier vor dem "hoheitlichen Organisationszwang". Es schütze aber auch davor, dass einem legitimen Verband Aufgaben übertragen werden, "deren Erledigung nicht zum Verbandszweck werden darf. Der Pflichtverband muss mit allen Aufgaben dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, wenn ein Widerstreit der in der Verbandsbildung betätigten öffentlichen Gewalt mit dem allgemeinen Freiheitsrecht der Verbandsmitglieder vermieden werden soll." Die Aufgaben der verfassten Student_innenschaft seien daher auf die Wahrnehmung spezifisch studentischer Interessen beschränkt; die Verfolgung nicht gruppenspezifischer Zielsetzungen könne daher bereits nicht Teil des gesetzlichen Aufgabenkatalogs werden. "Ein durch Gesetz erteilter Auftrag der Studentenschaft, zu beliebigen Fragen der Politik Stellung zu nehmen, allgemeinpolitische Forderungen zu erheben und sonstige politische Aktivitäten ohne konkreten studien- oder hochschultypischen Inhalt zu entfalten, verstieße mithin gegen Art. 2 Abs. 1 GG."

Schließlich könnten sich die verfassten Student_innenschaften auch nicht auf Meinungs- (Art. 5 Abs. 1 GG) und Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) im Hinblick auf das politische Mandat berufen. Denn als Körperschaft des öffentlichen Rechts könnten Sie sich selbst dann, wenn ihnen Grundrechte zustünden, nur gegenüber dem Staat auf ihre Freiräume berufen, nicht aber das Recht verschaffen, in Grundrechte der Student_innen auf "Freiheit von unzulässigen Verbandsaufgaben" einzugreifen. Zudem begrenzten die (hier gesetzlich festgelegten) Kompetenzen von Verbänden die Grundrechtssubjektivität, d.h. die Möglichkeit, sich auf Grundrechte zu berufen.

Der Kampf ums Recht in Gesetzgebung und Rechtsprechung

Die Auffassung des BVerwG ist in mehrfacher Hinsicht fragwürdig und widersprüchlich. So gilt nach der Rechtsprechung des BVerfG, dass Gesetze verfassungskonform auszulegen sind - und auch Aufgabenzuschreibungen an die Student_innenschaften im Licht der Meinungsfreiheit weit ausgelegt werden können, wenn diesen das Grundrecht zusteht. Eine Berufung gegenüber dem Staat ist nach dem BVerfG auch im Hinblick auf die Rechtsprechung möglich, denn Gerichte sind in Deutschland unbestritten Teil des Staates.

Der Kampf ums Recht auf die Meinungsfreiheit der Kollektivorganisationen der Student_innen wurde seit den 1990er Jahren erfolgreich vor allem durch den Kampf um das staatlich gesetzte Recht geführt, d.h. die gesetzten Aufgaben. Zahlreiche Landesgesetze über verfasste Student_innenschaften sehen weite Freiheiten im Bereich der Meinungsfreiheit vor. In §53 LHG-NRW steht die Wahrnehmung der Belange der Mitglieder in Hochschule und Gesellschaft sowie die Vertretung der Interessen "im Rahmen dieses Gesetzes" bei den Kompetenzen der Student_innenschaften, die hierfür Medien aller Art nutzen und "in diesen Medien auch die Diskussion und Veröffentlichung zu allgemeinen gesellschaftspolitischen Fragen ermöglichen" können, dabei aber deutlich von Wahrder eigenen Meinung abgrenzen müssen. In Brandenburg heißt es in §16 BbgHG, dass die Student_innenschaft neben der nehmung der Interessen der Mitglieder auch "Fragen zur gesellschaftlichen Aufgabenstellung der Hochschulen sowie zur Anwendung der wissenschaftlichen Erkenntnisse und zur Abschätzung ihrer Folgen für die Gesellschaft behandeln" darf. Salomonisch regelt §65 Abs.4 LHG-BW: "Im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgaben nimmt die Studierendenschaft ein politisches Mandat wahr. Sie wahrt nach den verfassungsrechtlichen Grundsätzen die weltanschauliche, religiöse und parteipolitische Neutralität." Die Aufgaben sind nach §65 Abs.2 Nr.1 allerdings wesentlich beschränkt auf "die Wahrnehmung der hochschulpolitischen, fachlichen und fachübergreifenden sowie der sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Belange der Studierenden".

Aber reicht das auch aus, um der restriktiven Handhabung des verfassungsrechtlichen Rahmens durch die Gerichte den Zahn zu ziehen? Was die Gerichte daraus machen, wenn es gilt, die Normen verfassungskonform auszulegen, muss sich noch zeigen.

Die Rechtsprechung des BVerwG ist demokratietheoretisch wie juristisch ausgesprochen zweifelhaft.² Es wäre nun einerseits naiv zu glauben, dass eine verstärkte rechtswissenschaftliche Diskussion oder gar der Verweis auf alte Diskussionen um den demokratischen und sozialen Rechtsstaat das BVerwG zum Umdenken bringen würden. Bei gefestigter Rechtsprechung wie im vorliegenden Fall, die zudem auch in jüngerer Zeit an Industrie- und Handelskammern nachgezeichnet wurde, denkt ein Bundesgericht in aller Regel nur um, wenn ein massiver Anstoß von außen auf dem eigenen Terrain erfolgt - in der Regel durch Entscheidungen des BVerfG, des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) oder des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Bestehen da Chancen?

Will die Student_innenschaft den Kampf auch juristisch gewinnen, muss sie m. E. die historisch-soziologischen Unterschiede zwischen IHK, Wasserverbänden und Verfasster Student_innenschaft in den Mittelpunkt rücken. Hier lässt sich auch an die Rechtsprechung des BVerfG anknüpfen. Gerade die (höchst erfreuliche) Wiedereinführung der verfassten Student_innenschaften in Baden-Württemberg macht deutlich, dass diese typischerweise an die Stelle einer Alternativorganisation tritt: einer privatrechtlichen Vereinigung i.S.v. Art.9 Abs.1 GG, die eine rechtlich nur durch den Willen der Student_innen selbst einschränkbare Meinungsfreiheit genießt. Diese 1977 mit der Abschaffung der Verfassten Student_innenschaft in Baden-Württemberg üblicherweise gegründeten Vereine (sog. U-Modell in Form von UStA, U-AStA, FSK, FaVeVe usw.) verlieren mit deren Wiedereinführung ihre Daseinsgrundlage.

Pflichtmitgliedschaft und Freiheitsrechte

An dieser Stelle müssen sich daher Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit gleichermaßen mit einem Punkt auseinandersetzen, den sie bisher ignoriert haben: sicherlich bedeutet die Pflichtmitgliedschaft in einer Organisation wie der Student_innenschaft aufgrund der Beitragspflicht eine (allerdings, sieht man vom Semesterticket ab, finanziell kaum spürbare) Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit. Im Rahmen der verfassungskonformen Gesetzesauslegung sowie der Verhältnismäßigkeitsprüfung muss daher nicht nur gefragt werden, ob der Staat die Aufgabe politischer Meinungsäußerungen an die verfasste Student_innenschaft erteilen darf. Vielmehr ist umgekehrt auch zu fragen, ob er mit der Transformation der Student_innenschaft von einer privatrechtlichen in eine öffentlich-rechtliche Vereinigung (Körperschaft) dieser bestimmte Freiheitsrechte wie die allgemeine Meinungsfreiheit entziehen darf.

Das BVerfG hat als Maßstab für die Rechtmäßigkeit der Einrichtung von Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht die Vereinigungsfreiheit (Art.9 Abs.1 GG), sondern die allgemeine Handlungsfreiheit entwickelt (s. o.). Nichtsdestotrotz ist die Vereinigungsfreiheit ein Maßstab, der im Rahmen der Güterabwägung bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung anzulegen ist. So geschehen bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Arbeitnehmer_innenkammern/Arbeitskammern in Bremen und dem Saarland vom 18.12.1975 (BverfGE 38: 281-312). Hier hatten u. a. der DGB und die später in ver.di aufgegangene Deutsche Angestelltengewerkschaft DAG die Verfassungsmäßigkeit dieser traditionsreichen Interessenvertretungen bestritten - die Kammern gehen ursprünglich - wie die verfassten Student_innenschaften - auf die frühen 20er Jahre zurück. Das BVerfG stellt hier fest, dass die Gewerkschaften in Bremen wie dem Saarland eine höhere Mitgliederstärke aufwiesen als im Rest des Bundesgebiets und dass trotz Überschneidungen den Gewerkschaften die Aufgaben nicht genommen würden, da diese sich wesentlich über die Arbeitgeber_innen als soziale Gegenspieler_innen definierten. Eine Schwächung der Vereinigungen bzw. Koalitionen sei also hier nicht festzustellen.

Der Fall wirft gerade angesichts der Situation in Baden-Württemberg ein besonders helles Licht auf die Student_innenschaften. Denn in Baden-Württemberg wie Bayern wird deutlich, dass die verfasste Student_innenschaft nicht einfach ersatzlos entfiel, sondern an ihre Stelle eine hinsichtlich der praktischen Handlungsmöglichkeiten deutlich eingeschränkte, im Übrigen aber die kollektiven Grundrechte ihrer Mitgliedschaft genießende Interessenvertretung trat. Eine allgemeine (politische) Interessenvertretung der Student_innen hat neben der verfassten Student_innenschaft keinen Raum. Das zeigt anhand der Mitgliedschaft beim europäischen Dachverband ESU auch das europäische Ausland: fast überall existieren entweder verfasste Student_innenschaften (Skandinavien, Deutschland, Österreich) oder gewerkschaftsähnliche allgemeine Vertretungen. All diese Organisationen unterscheiden sich jeweils deutlich von den Parteijugenden und sonstigen studentischen Zusammenschlüssen darin, dass sie die allgemeinen Interessen der Studierenden vertreten - aber auch darin, dass sie den Anspruch haben, ggf. in gesellschaftlichen Fragen die Stimme der Studierenden zu bündeln und zu vertreten. Der deutsche Sonderweg stellt sich insofern vor allem als Grundrechtsverhinderungsweg dar.

Ob das BVerfG einer Verfassungsbeschwerde einer verurteilten Student_innenschaft stattgeben würde, ist dennoch fraglich, da hier ein gänzlich neuer Weg eingeschlagen werden müsste. Undenkbar ist das jedoch nicht. Höchst unwahrscheinlich scheint es jedoch, wenn hierzu keine entsprechende neue Literatur in den einschlägigen Fachzeitschriften existiert. Sollte es zu neuen Verfahren kommen, sollte die Student_innenschaft darüber zumindest nachdenken und den Rat von bundesweit in diesem Bereich tätigen Jurist_innen einholen - und die Wissenschaft mobilieren.

Darüber hinaus lohnt es sich angesichts der dargestellten Umstände in diesem Kontext auch, noch einmal genauer zu prüfen, ob nicht die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) samt EGMR eine Lösung für das Problem bieten kann. Auch hier wäre zunächst wissenschaftliche Vorarbeit erforderlich um zu argumentieren, warum sich ausnahmsweise eine Körperschaft öffentlichen Rechts auf die Menschenrechte berufen kann und in diesem Sinne staatlichen Medien, den Kirchen und Hochschulen gleichgestellt wäre. Student_innenschaften genießen jenseits des Rechts, Beiträge zu erheben, anders als die meisten Körperschaften, praktisch keinerlei Eingriffsrechte in die Grundrechte ihrer Mitglieder und unterscheiden sich damit - jenseits der Pflichtmitgliedschaft - kaum von einem privatrechtlichen Verein. Eine umfassende Berufung auf die Meinungsfreiheit vor dem EGMR scheint daher nicht ausgeschlossen. Der Kampf um diese Freiheit sollte jedenfalls fortgesetzt werden, bis das Recht umfassend erkämpft ist. Ob und wie es wahrgenommen wird, wäre dann Angelegenheit der demokratischen Selbstorganisation.

Anmerkungen

1) Erhard Denninger 1994: "Das politische Mandat der Studentenschaften", in: Kritische Justiz 1994/1: 3.

2) Grundlegend U. K. Preuß 1969: Das politische Mandat der Studentenschaft, Frankfurt a. M.; Helmut Ridder / Karl-Heinz Ladeur 1973: Das sogenannte politische Mandat von Universität und Studentenschaft, Köln; Denninger s. o.

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Dr. Heiner Fechner forscht als Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Europa-Universität Viadrina (Frankfurt/Oder) zur Wirksamkeit des Mindestlohngesetzes und arbeitet zugleich als Rechtsanwalt in einer Arbeitsrechtskanzlei in Hamburg (www.arbeitnehmeranwaelte.de). Seine Dissertation "Emanzipatorischer Rechtsstaat" zu Fragen der Selbstorganisation erscheint demnächst beim Nomos-Verlag.