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Klaus Holzkamp

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(Ab-)Schaffung von Arbeitsplätzen

15.05.2004: Wirtschaftspolitik auf dem Prüfstand

  
 

Forum Wissenschaft 2/2004

Ostdeutschland scheint wirtschaftspolitisch abgeschlagen: Hohe Arbeitslosigkeit, mangelnde Kaufkraft, Abwanderung junger Arbeitskräfte. Nicht trotz der Transferleistungen von West nach Ost, sondern auch wegen dieser, wie Gesine Lötzsch meint. Sie unterzieht die gängigen Instrumente von Arbeitsmarktpolitik und Wirtschaftsförderung einer kritischen Tauglichkeitsprüfung.

Die deutsche Einheit hat den Menschen zwischen Elbe und Oder keine stabile Lebensperspektive gebracht. Vielen fehlt jegliche Chance auf eine zufriedenstellende Berufstätigkeit. Hier leben nur knapp ein Fünftel der bundesdeutschen Bevölkerung, aber mehr als ein Drittel aller Arbeitslosen. Die Arbeitslosenquote war mit 19,4% mehr als doppelt so hoch wie in den alten Ländern (8,9%). Nur fünf Prozent der von der Privatwirtschaft und der öffentlichen Hand finanzierten Forschung entfallen auf Ostdeutschland. Die Steuereinnahmen ostdeutscher Kommunen erreichen im Vergleich mit denen westdeutschen Städte und Gemeinden nur ein Niveau von 30%; die Privatvermögen ostdeutscher Haushalte nur ein Viertel des Privatvermögens im Westen. Von den einhundert größten deutschen Unternehmen hat nicht eines seinen Sitz in den neuen Bundesländern. Die 100 größten ostdeutschen Firmen ihrerseits kommen zusammen nur auf einen Umsatz von etwa 40 Mrd. Euro im Jahr - das ist die Hälfte des Jahresumsatzes der Volkswagen AG.

Das Jahr 2001 war nicht nur das fünfte Jahr in Folge, in dem die relative Kluft zwischen Ost- und Westdeutschland bei den gesamtwirtschaftlichen Indikatoren weiter anstieg; es war auch das erste Jahr seit 1991, in dem die gesamtwirtschaftliche Leistung in Ostdeutschland gegenüber dem Vorjahr absolut zurückging. Diese Tendenz hat sich in den folgenden Jahren fortgesetzt. Die Produktivität der ostdeutschen Wirtschaft ist um mehr als 30% niedriger als die im Westen. Das Bruttoinlandsprodukt der EinwohnerInnen in Ostdeutschland liegt noch immer weit unter dem EU-Durchschnitt. JedeR zehnte EinwohnerIn Ostdeutschlands lebt unterhalb der Armutsgrenze - allen voran Alleinerziehende, Arbeitslose und Beschäftigte in Billiglohnjobs. Allein in den 90er Jahren hat sich die Zahl der Personen verdreifacht, die weniger als die Hälfte des Durchschnittseinkommens der Gesamtbevölkerung zur Verfügung haben.

72% der Ostdeutschen zwischen 16 und 29 Jahren sehen für ihre berufliche Zukunft im Westen mehr Chancen als im Osten. Seit dem Fall der Mauer sind bereits über zwei Mio. Ostdeutsche in den Westen gegangen. Die angesichts der Probleme und Defizite im Osten verständliche Abwanderung bedeutet auch ein weiteres Ausbluten seiner wirtschaftlichen Potentiale. Bei einer Analyse der wirtschaftlichen Situation und Arbeitslosigkeit ist zu unterscheiden, in welchem Umfang es sich um ein gesamtwirtschaftliches Problem handelt und in welchem Maße sie spezifischen ostdeutschen Bedingungen geschuldet ist. Allerdings bedingen sich beide Entwicklungen auch gegenseitig. Prägend für die schleppende Wirtschaftsentwicklung in den neuen Bundesländern sind die Bevölkerungsabwanderung und die sinkenden Geburtenraten. Darüber hinaus ist aber festzustellen, dass die Entwicklung in immer stärkerem Maße von dem allgemeinen konjunkturellen Umfeld bestimmt wird. Mit einer deutlichen Verbesserung der Lage ist nach Auffassung führender Wirtschaftsforschungsinstitute erst dann zu rechnen, wenn die Wachstumsprobleme in ganz Deutschland gelöst werden.

Fehlende westdeutsche Ostkompetenz

Warum bleiben gerade in Ostdeutschland weiterhin so große Teile der Bevölkerung an den Rand der Arbeitsgesellschaft gedrängt und auf das soziale Netz angewiesen? Natürlich wurde viel Geld in die ehemalige DDR transferiert. Aber offensichtlich haben diese Transfers ihre Wirkung nicht erzielt. Ist es nicht verwunderlich, dass unsere östlichen Nachbarstaaten ein beachtliches Wirtschaftswachstum haben, obwohl sie über weniger Geld verfügen und ihre wirtschaftliche Ausgangslage schlechter ist als die im Osten Deutschlands?

Es ist Tatsache, dass die Bundesregierung die Besonderheiten des Ostens in ihrer Gesetzgebung nur unzureichend berücksichtigt. Die Gesetze und Debatten machen auch deutlich, dass es im Bundestag ein dramatisches Defizit an Ostkompetenz gibt. Ein Beispiel sind die »Hartz-Gesetze«. Bei einer durchschnittlichen Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland von 20% ist es absurd und menschenverachtend, den Druck auf die Arbeitslosen ständig zu erhöhen, ohne ihnen Arbeitsplätze anzubieten zu können. In strukturschwachen Regionen haben die »Hartz-Gesetze« nicht die von der Bundesregierung erhofften Wirkungen erzielt. Auch in den neuen Ländern ist die Arbeitslosigkeit nicht spürbar gesunken, Langzeitarbeitslose werden durch die zeitliche Begrenzung des Arbeitslosengeldes und das Arbeitslosengeld II unter Sozialhilfeniveau in ihrer Lebenslage deutlich schlechter gestellt als vor der Reform. Die Reformen führten zu dramatischen Kaufkraftverlusten mit den Folgen, dass örtliche Produkte in noch geringerem Umfang gekauft werden können.

Die aktive Arbeitsmarktpolitik wird von der staatlich finanzierten Wirtschaftsforschung nur unter dem Aspekt der wirtschaftlichen Kosten betrachtet. So kommen sie zu der Einschätzung1, dass die untersuchten Maßnahmen der bisherigen aktiven Arbeitsmarktpolitik mit Blick auf die Beschäftigungswirkungen nur eingeschränkt als wirksam zu betrachten sind. Von den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gehen nach ihrer Auffassung weder auf die MaßnahmenteilnehmerInnen noch auf die Regionen zusätzliche Beschäftigungseffekte aus. Das bedeutet, dass ABM als arbeitsmarktpolitisches Instrument in der bisherigen Form nicht weitergeführt werden sollten. Wenn die Politik aus sozialpolitischen Gründen dennoch an ABM festhalten sollte, wird empfohlen, steuerfinanzierte Maßnahmen ausschließlich für Personen durchzuführen, die keine Chance haben, eine reguläre Beschäftigung zu finden.

Die konkreten Bedingungen Ostdeutschlands und das Streben von Menschen nach einer sinnerfüllten Tätigkeit und existenzsichernder Arbeit bleiben dabei unbeachtet.

Patentlösung Infrastrukturausbau?

Die etablierte Wirtschaftsforschung setzt für die neuen Länder weiterhin dogmatisch auf einen Infrastrukturausbau, ohne einen Beleg für dessen konkrete Wirksamkeit in der Vergangenheit zu erbringen. Nicht genutzte Kapazitäten von Abwasseranlagen, leerstehende Gewerbegebiete, teuer ausgebaute und nicht gebrauchte Anschlussstraßen werden schlichtweg ingnoriert. Die Empfehlungen werden von der herrschenden Politik so interpretiert, dass mit der rechnerischen Verbesserung der Infrastruktur die Berechtigung für eine spezifisch ostdeutsche Unternehmensförderung immer mehr entfällt. Die finanzpolitischen Probleme der Bundesrepublik verstärken die Forderung des Auslaufens der besonderen Investitions- und Innovationsförderung noch.

Charakteristisch für viele ostdeutsche Unternehmen ist - so wie für die meisten ExistenzgründerInnen - ihre Eigenkapitalschwäche. In Ostdeutschland ist mangelndes Eigenkapital vorrangig das Ergebnis fehlender Möglichkeiten zur Kapitalakkumulation bis 1989. Hinzu kommt die unvollkommene Transformation der ehemaligen Planwirtschaft in marktwirtschaftliche Strukturen, verbunden mit der Zerschlagung funktionierender Betriebsbeziehungen durch die Politik der Treuhand. Im Osten haben 52% der Betriebe nur ein bis vier und 25% fünf bis neun Beschäftigte, sind also Kleinstunternehmen. Gerade für deren Liquidität sind Bankkredite von existenzieller Bedeutung, für andere Kapitalgeber sind sie unattraktiv. Doch die sinkende Zahlungsmoral der Kunden und die nachlassende Binnennachfrage gefährden ihre Kreditwürdigkeit - und damit ihre Existenz - besonders schnell. Die Insolvenz, verbunden mit dem Verlust des Arbeitsplatzes für die Beschäftigten und darüber hinaus dem Verlust des gesamten Besitzes für die bisherigen Betriebsinhaber, folgt häufig auf dem Fuße. Trotz spektakulärer Großpleiten wie Holzmann oder Kirch - die wahren Dramen hinsichtlich der absoluten Menge und der persönlichen Konsequenzen für die Betroffenen spielen sich bei der Aufgabe von Betrieben im Mittelstand ab. 2003 gab es 39.700 Unternehmensinsolvenzen mit rund 200.000 betroffenen Beschäftigten, das waren noch 5,5% mehr als im Vorjahr.

Angesichts der dadurch wachsenden Risiken sowie anderer gewinnträchtiger Geschäfte ziehen sich die Kreditinstitute zunehmend aus der Finanzierung solcher Unternehmen zurück. Die entscheidenden Voraussetzungen für einen zukunftsfähigen Mittelstand, insbesondere auch in den neuen Bundesländern, würde darin bestehen, industrielle und Dienstleistungskerne aufzubauen, die Finanzkraft der Kommunen und die Inlandsnachfrage zu stärken sowie die regionalen Vernetzung kleinerer Unternehmen zu fördern. Dazu gehört auch eine durchgreifende Verbesserung der Zahlungsmoral privater wie öffentlicher Auftraggeber, denn sonst bleiben kleine Unternehmen wegen ihrer häufig schmalen Eigenkapitaldecke permanent in ihrer Existenz bedroht. Nur so ließe sich die lebenswichtige Auftragslage stabilisieren. Gleichzeitig muss das Insolvenzrecht reformiert werden und, statt lebenslang zu stigmatisieren, Chancen für einen Neuanfang eröffnen. Erst dann kann es auch mehr Mut zur Selbständigkeit geben. Benötigt werden kurzfristige zinsgünstige Überbrückungskredite für die Übernahme und Erfüllung größerer Aufträge. Auch sollten Kommunen wieder als Bürgen für beschäftigungspolitisch bedeutsame Betriebe auftreten können.

Insbesondere technologieorientierte Unternehmen müssen stärker durch eine Bereitstellung von Kapital unterstützt werden. Die einseitige Abhängigkeit von privaten Hausbanken könnte dadurch zurückgedrängt werden, dass öffentliche Bürgschaftsbanken zur intensiveren Mitwirkung gewonnen und Fördermittel auch ohne Mitwirkung privatwirtschaftlicher Finanziers als stille Beteiligungen vergeben werden. Die Förderpolitik darf sich nicht auf die Gründungsphase eines Unternehmens beschränken; sie sollte auf die Konsolidierungs- und Wachstumsphase ausgedehnt und auf Genossenschaften ausgeweitet werden. Durch die Förderung von Ausbildungsverbünden zwischen den kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) könnten mehr Ausbildungsplätze geschaffen werden. Zur Finanzierung sollten mittels einer Umlage die Unternehmen herangezogen werden, die nicht adäquat zu ihrer Beschäftigtenzahl ausbilden. Nur so lässt sich das bewährte duale System der beruflichen Bildung erhalten und ausbauen.

Der »High-Tech-Masterplan«

In Zeiten sozialer Kürzungen verkündet die Bundesregierung angeblich gute Nachrichten für den Mittelstand. Ein »High-Tech Masterplan« wird aus der Taufe gehoben. Mit dieser Initiative soll angeblich kleinen und mittleren Unternehmen ein besserer Zugang zu Wagniskapital geschaffen werden. Dafür stellt die Bundesregierung insgesamt 500 Mio. Euro zusätzlich zur Verfügung. Damit sollen in den nächsten fünf Jahren - zusammen mit privaten Mitteln - insgesamt bis zu 1,7 Mrd. Euro für junge High-Tech-Unternehmen mobilisiert werden. Nach leider bewährtem Muster werden im Plan alle Maßnahmen aufgelistet, die sich irgendwie mit Technologie und Mittelstand in Verbindung bringen lassen; zum Teil handelt es sich um bestehende Programme, die bereits abgelaufen sind, zum Teil handelt es sich nur um Kleinstprogramme. Einzig neu ist der Anfang 2004 aufgelegter Dachfonds für Beteiligungskapital des ERP-Sondervermögens und des Europäischen Investitionsfonds.

Damit bleibt die Förderung des Mittelstandes weiter zersplittert und das Förderdickicht wird nicht gelichtet. Die Aufteilung der Forschungsförderung zwischen Bundeswirtschafts- und -forschungsministerium bleibt für die Kleinunternehmer undurchsichtig. Eine Verstärkung der für den Mittelstand wichtigen industriellen Gemeinschaftsforschung findet nicht statt. Gleichermaßen fehlen Impulse zur Verbesserung der dringend notwendigen Zusammenarbeit zwischen innovativem Mittelstand, Hochschulen und Forschungseinrichtungen. Nach Meinung von ExpertInnen wäre der Abbau von Marktdefiziten bei der Innovationsfinanzierung durch gezielte Förderangebote für technologieorientierte Unternehmensgründungen und innovative Mittelständler aber machbar und notwendig.

Der »High Tech Masterplan« nennt drei Instrumente der Beteiligungsförderung für Gründungsvorhaben:

  • den Dachfonds: Als Zielgruppen werden Informations-, Kommunikations- und Biotechnologie genannt. Der Dachfonds beteiligt sich an Investments von Fondsgesellschaften mit entsprechender »shooting power« (darunter ist ein Fondsvolumen von mindestens 50 Mio. Euro zu verstehen - das sind eigentlich die Großen der Branche) und mit mindestens 50% privatem Kapital. Damit werden Sparkassenfonds und Mittelständische Beteiligungsgesellschaften nicht berücksichtigt. Die Mittel fließen in Investments mit hohen Renditeerwartungen. Im Klartext heißt das, durchschnittliche kleine Unternehmen werden von diesen Fördermöglichkeiten nichts bekommen, weil sie mit dem Umfang an Krediten, die sie brauchen, für die großen Beteiligungsgesellschaften gar nicht von Interesse sind. Auch die gängigen Branchen bleiben außen vor.
  • den Start-Fonds: Das Nachfolgeprogramm für Beteiligungsunternehmen befindet sich noch in der Planungsphase. Wann es zu erwarten ist und mit welchen Konditionen, ist noch nicht bekannt.
  • den Seed-Fonds: Sie sind auf so genannte forschungs- und entwicklungsbasierte Gründungen ausgerichtet, befinden sich aber ebenfalls noch in der »Planungsphase«.

Die bisherigen Möglichkeiten der Zuschussförderung für Forschungs- und Entwicklungsprojekte im Zusammenhang mit technologieorientierten Gründungsvorhaben (FUTOUR) ist ersatzlos weggefallen. Damit wurde ein bewährtes Instrument ohne Begründung gestrichen. Der Verzicht auf alle jetzt existierenden »Berater-Progrämmchen«, die nur bestimmte Lobbyistengruppen bedient haben, ist nur zu begrüßen. Es ist zu hoffen, dass nun ein solider Grundstock für ein neues technologieorientiertes Gründungsprogramm bundesweit gelegt wird, das kleine Firmen aller Branchen unterstützen würde und bei der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen helfen könnte.

Alternatives Pilotprojekt Ost

Linke WirtschaftspolitikerInnen haben ein "Pilotprojekt Ost - Gerechtigkeit und Entwicklung" vorgeschlagen. Die Idee zielt darauf ab, den Beitrag Ostdeutschlands für die Entwicklung der Bundesrepublik durch die Entfaltung eigener Potenziale zu ergänzen und zu stärken. Damit soll eine wirtschaftliche und soziale Dynamik in Gang gesetzt werden, die den Osten Deutschlands langfristig von Sonderalimentierungen unabhängig macht, so dass er sich innerhalb eines modernisierten und solidarischen Föderalismus in Deutschland als europäische Region mit Zukunft positionieren kann und die sozialen Verwerfungen dauerhaft abgebaut werden können.

Es wird vorgeschlagen, die für die Schließung der Infrastrukturlücke bis 2019 vorgesehenen Mittel des Solidarpakts II weitgehend auf die Zeit bis 2010 vorzuziehen. Denn je früher es gelingt, die hier vorhandenen Defizite zu beseitigen, desto stärker können die Impulse für eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung Ostdeutschlands sein. Außerdem könnte auf diesem Weg auch der weitere Rückgang der Bauleistungen und der davon ausgelöste Abbau von Arbeitsplätzen spürbar abgeschwächt werden.

In Ostdeutschland kommt einer stärkeren inneren Regionalisierung der Wirtschaftsentwicklung eine Schlüsselfunktion zu, um die eigenen Potenziale der Ostregionen zielgerichtet zu erschließen. Aufgabe einer aktiven Wirtschaftspolitik sollte es daher sein, regionale Wissenschaftspotenziale, Innovations- und Kompetenzzentren, AnbieterInnen und AnwenderInnen zusammenzuführen. Orientiert an regionalen Entwicklungskonzeptionen können solche regionalen Vernetzungen zu effizienten und ökologisch nachhaltigen Wertschöpfungsketten führen, wodurch zukunftsfähige Arbeitsplätze entstehen.

Den KMU sind in Ostdeutschland im Vergleich zu den alten Bundesländern von wesentlicher Bedeutung für Wirtschaftsentwicklung, ökologischen Umbau und Beschäftigung - obwohl sie mit größeren Entwicklungs- und Überlebensproblemen zu kämpfen haben. Die Wirtschaftspolitik muss sie besonders überlegt fördern. Die Stärkung ihrer Eigenkapitalbasis und die Verbesserung ihrer Liquidität sind Grunderfordernisse für die Konsolidierung der ostdeutschen Wirtschaft.

Mit einer Innovations-, Investitions- und Gründungsoffensive von Bund und Ländern für den Osten sollte die Wirtschaftsförderung Ost tiefgreifend reorganisiert und effektiver gestaltet werden. Diese Umgestaltung sollte sich weit stärker als bisher auf wirtschaftliche, soziale und ökologische Ziele in Ostdeutschland insgesamt und in den Regionen richten. Schwerpunkte sind die Verknüpfung der Wirtschaftsförderung mit Beschäftigungseffekten und der Übergang von der Personen- zur Projektförderung. Außerdem geht es darum, den weit gehend undurchdringlichen Förderdschungel zu lichten. Nötig wäre eine Bündelung und Aufstockung von Fördermaßnahmen anstelle der jetzigen Vielzahl von Miniprogrammen und eine Entbürokratisierung des Zugangs. Die finanziellen Spielräume der Kommunen und Länder sollten so gestärkt werden, dass sie durch eigene Initiativen zur öffentlichen Auftragsvergabe und Infrastrukturentwicklung die regionale Entwicklung zielgerichtet fördern können.

Die Lohn- und Gehaltskluft zwischen Ost und West schadet dem Vereinigungsprozess. Notwendig ist ein Zeit- und Stufenplan für die Angleichung der Löhne, Gehälter und tarifvertraglichen Arbeitszeiten. Eine auf den öffentlichen Dienst begrenzte Einkommensangleichung reicht nicht aus.

Fast allen Beispielen ökonomischen Aufschwungs in Westeuropa der vergangenen Jahre ist gemeinsam, dass die erfolgreichsten Standorte nicht ausschließlich die kostengünstigsten waren. Eine innovationsorientierte wirtschaftliche Entwicklung war immer auch Ergebnis politisch gestalteter und gesellschaftlich gewollter Arrangements und damit regionaler Allianzen. Ostdeutschland braucht eine strategische Allianz für Arbeitsplätze, Ansiedlungen und Aufträge.

Hochschul- und Forschungslandschaft Ost

Eine an den Zukunftsbedürfnissen ausgerichtete Wirtschaftspolitik wird nur dann erfolgreich sein können, wenn sie sich auf den Auf- und Ausbau von leistungsfähigen Hochschulen und Forschungsinstituten stützt. Transfermittel aus dem Solidarpakt II sollten in weitaus größerem Maße als bisher in die Forschungslandschaft Ost fließen, um mit Langzeitwirkung Innovationsinseln in Wirtschaft, Forschung und Entwicklung zu fördern. Angesichts der wirtschaftlichen Situation in Ostdeutschland wäre die Ansiedlung zusätzlicher Forschungseinrichtungen der Helmholtz-, der Fraunhofer-, der Max-Planck-Gesellschaften und der Leibniz-Gemeinschaft eine der effektivsten Möglichkeiten, das wirtschaftliche und kulturelle Ausbluten Ostdeutschlands zu verhindern.

Städte, Gemeinden und Landkreise befinden sich bundesweit in einer schwierigen finanziellen Situation. Das kommunale Finanzdefizit wird 2003 rund 10 Mrd. Euro betragen (3 Mrd. Euro mehr als 2002). Der Anteil der Kommunen an den Gesamtsteuereinnahmen der BRD ist von 14% 1980 auf 11,9% 2002 gesunken. In den neuen Bundesländern beträgt das kommunale Steueraufkommen pro Kopf nur ein Drittel des westdeutschen Durchschnitts. Die Folgen für die Realisierung der kommunalen Pflichtaufgaben und erst recht der freiwilligen sozialen und kulturellen Aufgaben sind dramatisch. Die im Grundgesetz garantierte kommunale Selbstverwaltung ist ebenso gefährdet wie die demokratische Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger. Diese Situation ist nicht akzeptabel und verlangt eine umfassende Reform der Kommunalfinanzen. Seit 1992 sind die Investitionen in den Kommunen um fast ein Drittel zurückgegangen. Angesichts ihrer - wesentlich von der Bundespolitik verursachten - Finanznot sind die Kommunen gegenwärtig nicht allein in der Lage, dieses Problem zu lösen. Es ist daher eine kommunale Investitionspauschale des Bundes zu fordern: Dafür sollten Mittel im Volumen zwischen 2 und 3 Mrd. Euro für ostdeutsche Städte und Gemeinden sowie Kommunen in strukturschwachen Regionen des Altbundesgebietes eingestellt werden. Die Zuweisung sollte direkt vom Bund in die Kassen der betreffenden Städte und Gemeinden fließen.

Solche Maßnahmen für die neuen Länder würden zusammen mit den für die gesamte Wirtschaft in Ost und West notwendigen Maßnahmen, wie der Stärkung der Massenkaufkraft und der öffentlichen Investitionen; der Verkürzung der Wochen- und Lebensarbeitszeit sowie der Entwicklung eines öffentlichen Non-Profit-Beschäftigungssektors dabei helfen, die Arbeitslosigkeit zu senken. Erforderlich dazu sind konkrete Schritte für eine aktive, politisch gestaltende Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik. Der Mensch ist nicht für die Wirtschaft da, die Wirtschaft muss für die Menschen da sein und Arbeitsplätze ermöglichen.

Ich hoffe, es werden in den nächsten Wochen und Monaten noch mehr Menschen für die Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit im Osten wie im Westen auf die Straße gehen, um Veränderungen zu erreichen und mehr Arbeit zu ermöglichen.


Anmerkungen

1) Vgl. als ein Beipiel unter vielen den Wochenbericht des DIW Berlin 47/2003.


Dr. Gesine Lötzsch ist Abgeordnete der PDS im deutschen Bundestag.

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