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Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisung?

15.05.2004: Alternativen zur Finanzkrise der Städte und Gemeinden

  
 

Forum Wissenschaft 2/2004

Anteilige Einnahmen aus der Einkommensteuer und die Erträge der Gewerbesteuer sind die bedeutendsten kommunalen Einnahmequellen. Drastische Einbußen in diesen Sparten stürzen Städte und Gemeinden in eine finanzielle Krise, noch dazu sie die durch die »Hartz-Gesetze« entstehenden Zusatzbelastungen tragen müssen. Jörg Heuer über ein Dilemma, das vor allem ostdeutsche Kommunen betrifft, und über politische Gegenmodelle.

Die Städte und Gemeinden befinden sich in der schlimmsten finanziellen Krise seit der Gründung der Bundesrepublik. Die Einnahmen brechen weg, die Ausgaben steigen an. Betrug das Finanzierungssaldo zwischen Einnahmen und Ausgaben im Jahr 2000 noch +1,9 Mrd. Euro, so waren es 2002 bereits -4,66 Mrd. Euro, in 2003 -9,7 Mrd. Euro und in 2004 werden es nach den jüngsten Schätzungen der kommunalen Spitzenverbände etwa -10 Mrd. Euro sein. Einen solchen katastrophalen Absturz der Kommunalfinanzen gab es noch nie in der Bundesrepublik. Maßgeblich hat die Steuer- und Finanzpolitik der Bundesregierung zu dieser Situation beigetragen. Insbesondere die Steuerbefreiung der Anteilsverkäufe von Kapitalgesellschaften hat im Jahr 2002 zu erheblichen Gewerbesteuereinbrüchen in den Städten geführt. Das Gewerbesteueraufkommen sank in diesem Zeitraum um 7,7%, nachdem diese Gemeindesteuer schon im Jahr 2001 aufgrund der schwächelnden Konjunktur um 9,2% eingebrochen war.

Einnahmen und Ausgaben

Zur Finanzierung der Unternehmensteuerreform wurde der Anteil von Bund und Ländern an der Gewerbesteuer (Gewerbesteuerumlage) in den Jahren 2001 bis 2003 schrittweise erhöht. Der den Gemeinden verbleibende Gewerbesteueranteil brach infolgedessen in 2001 sogar um 11,5% ein. Gegenüber dem schon erheblich abgesenkten Niveau des Jahres 2001 sanken die gemeindlichen Gewerbesteuereinnahmen im Jahr 2002 nochmals um 11,1%. Diese Entwicklung der letzten Jahre ist umso kritischer zu beurteilen, als die Gewerbesteuer die einzige Einnahmequelle ist, die die Gemeinden über die Festsetzung der Hebesätze eigenständig gestalten können.

Im Jahr 2004 wird erstmals seit Jahren wieder mit einem Anstieg der gemeindlichen Gewerbesteuereinnahmen gerechnet. Nach erheblichen Protesten der kommunalen Spitzenverbände sah sich die Bundesregierung gezwungen, im Rahmen der so genannten Gemeindefinanzreform die im Zuge der Unternehmensteuerreform erfolgte Erhöhung der Gewerbesteuerumlage wieder zurück zu nehmen. Der negative Trend der vergangenen Jahre kann hiermit allein aber bei weitem nicht kompensiert werden. Zudem erhalten die Städte und Gemeinden auch keine Kompensation für die durch die erhöhte Gewerbesteuerumlage erlittenen Einnahmeverluste.

Problematisch ist auch die Entwicklung bei dem Gemeindeanteil an der Einkommenssteuer (15% am Gesamtaufkommen der Einkommenssteuer), der auch in 2004 infolge der vorgezogenen Steuerreform 760 Mio. Euro bzw. 2,8% weniger erbringt als 2003. Auch hier wird ein bereits in mehreren Jahren abgesenktes Niveau nochmals reduziert. Der gemeindliche Einkommenssteueranteil und die Gewerbesteuer sind insgesamt vom Volumen her (Schätzung 2004: 37,14 Mrd. Euro), die bedeutendsten kommunalen Einnahmequellen. Deshalb ist eine nachhaltige Gesundung der Kommunalfinanzen nicht denkbar ohne eine grundlegende Trendwende bei den gemeindlichen Einkommenssteuer- und Gewerbesteuereinnahmen.

Den sinkenden gemeindlichen Steuereinnahmen stehen steigende Ausgaben insbesondere für soziale Leistungen gegenüber. Allein im Jahr 2003 stiegen die Ausgaben für soziale Leistungen um 7,7%. In den letzten zehn Jahren sind die kommunalen Sozialausgaben um mehr als ein Drittel gestiegen. Diese langfristige Tendenz ist vor allem Ausfluss der wachsenden Massenarbeitslosigkeit. Während der Trend der wachsenden kommunalen Ausgaben für die Erfüllung der kommunalen Pflichtaufgaben ungebrochen anhält, werden Ausgaben für so genannte freiwillige Aufgaben und kommunale Investitionen unter dem Druck der sich zuspitzenden kommunalen Verschuldung immer weiter zurückgefahren. Allein im letzten Jahr sanken die Ausgaben für kommunale Sachinvestitionen um 8,3%. Im Zehnjahresvergleich sind die kommunalen Investitionen um jährlich 10 Mrd. Euro gesunken.

Die Folgen dieser Entwicklungen sind in den Kommunen hautnah spürbar: Verfallene Schulen und Krankenhäuser, Schlaglöcher in den Straßen und eine mangelhafte Verkehrsinfrastruktur, massive Einschnitte in die öffentlichen Dienstleistungen auf örtlicher Ebene, die Schließung von Einrichtungen, die Entlassung von Personal und die Streichung der freiwilligen Leistungen im sozialen, kulturellen und sportlichen Bereich.

Nullsummenspiel Gemeindesteuerreform?

Unter dem Druck der nicht mehr wegdiskutierbaren kommunalen Finanzmisere versprach Bundeskanzler Schröder in seiner Rede zur »Agenda 2010« im März 2003 die Finanz- und Investitionskraft der Kommunen nachhaltig zu stärken. Die Städte- und GemeindevertreterInnen versprachen sich von diesen Ankündigungen, dass die seit Jahren auf die lange Bank geschobene Gemeindefinanzreform endlich in Angriff genommen wird. Zwischenzeitlich ist freilich Ernüchterung eingetreten. Die zum 1. Januar 2004 vorgesehene grundlegende Reform der Gemeindefinanzen ist entgegen der vollmundigen Ankündigungen ausgeblieben. KritikerInnen fordern eine Steuerreform, die diesen Namen wirklich verdient und sicherstellt, dass sich ihre Einnahmen verstetigen, dass das Band zwischen Wirtschaft und Kommune gestärkt wird, und die Städte und Gemeinden endlich in die Lage versetzt werden, ihre gesetzlichen Pflichten und wichtigen freiwilligen Aufgaben zu erfüllen, ohne immer neue Schulden machen zu müssen. Genau das Gegenteil bewirkt die verabschiedete Gewerbesteuerreform.1 Zwar ist die Bundesregierung mit der Einbeziehung der FreiberuflerInnen in die Gewerbesteuerpflicht einer wichtigen Forderung der Städte und Gemeinden entgegengekommen, gleichzeitig wurde aber die Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer verschmälert. Einkommensunabhängige Elemente wie Mieten, Zinsen und Leasingraten sollen bei der Gewerbesteuererhebung nicht mehr einbezogen werden. Dies macht die Gewerbesteuer als Einnahmequelle für die Gemeinden noch unkalkulierbarer. Gleichzeitig werden mit diesem Schritt die großen Kapitalgesellschaften noch zusätzlich um weitere 3 Mrd. Euro entlastet. Hinzukommt eine Senkung der Messzahl zur Gewerbesteuerberechnung bei Kapitalgesellschaften und Personengesellschaften von 5% auf einheitlich 3%. Somit ergäbe sich nach Berechnungen des Städtetages für die großen Unternehmen eine Entlastung um 36%. Angesichts dieser Entlastungen urteilt Wuppertals Oberbürgermeister Kremendahl: "Die Gewerbesteuerreform droht zum Nullsummenspiel zu werden." Die versprochene überfällige Stärkung der Gemeindefinanzen durch eine umfassende Gewerbesteuerreform bleibt aus. Was bleibt, sind die milliardenschweren Belastungen der Städte und Gemeinden aus der Unternehmenssteuerreform und dem Steuersenkungsgesetz.

Die drastische Senkung der Unternehmenssteuern wurde lange Zeit von den VertreterInnen der kommunalen Interessenverbände bedingungslos unterstützt. Unter dem Druck der nicht mehr beherrschbaren kommunalen Finanzmisere setzte diesbezüglich langsam auch ein Umdenken bei den kommunalen Spitzenverbänden ein. Unüberhörbar werden inzwischen Forderungen nach einer angemessenen Beteiligung der großen Kapitalgesellschaften an der Finanzierung städtischer Aufgaben artikuliert. Angesichts der sich abzeichnenden Ergebnisse der Gemeindefinanzreform urteilte der Deutsche Städtetag anlässlich seiner außerordentlichen Hauptversammlung am 24. September 2003: "Die Arbeit eines ganzen Jahres in der Gemeindefinanzkommission ist vom Tisch gewischt worden. Die Gewerbesteuer wird nicht gestärkt, sondern demontiert und ihrer Substanz beraubt. Die Wirtschaft ist der Nutznießer der Reform. Statt spürbarer Mehreinnahmen für die Kommunen werden Großunternehmen bei der Gewerbesteuer weiter entlastet, und zwar mehr als je von diesen gefordert wurde. Das ist keine Gemeindefinanzreform. Das ist die Fortsetzung der Unternehmenssteuerreform."

Der Vertreter des Deutschen Städte- und Gemeindebundes Landsberg brachte es in einer Pressemitteilung vom 12. 03. 2004 auf den Punkt: "Die Politik muss endlich aufhören, den Menschen zu versprechen, mit immer weniger Steuern könnten die Kommunen immer bessere Dienstleistungen für die Bürger und für die Wirtschaft erbringen. Ohne bessere Einnahmen keine zusätzlichen Investitionen, keine Aufträge für den Mittelstand und damit auch keine Arbeitsplätze."

Belastungen durch »Hartz-Gesetze«

Angesichts der ernüchternden Bilanz der verabschiedeten Gewerbesteuerreform bleibt der Bundesregierung nur noch der Verweis auf die geplante Entlastung der Städte und Gemeinden auf der Ausgabenseite. Bundeskanzler Schröder versprach im Zusammenhang mit der Umsetzung der »Hartz-Gesetze« eine deutliche Ausgabenentlastung der Städte und Gemeinden. Nicht zuletzt mit dem Ziel, das Einverständnis der kommunalen Spitzenverbände zu den unsozialen »Hartz-Gesetzen« gewissermaßen zu erkaufen, wurde den GemeindevertreterInnen eine Entlastung bei den Ausgaben um 2,5 Mrd. Euro durch die Zusammenlegung der Arbeitslosenhilfe mit der Sozialhilfe in Aussicht gestellt. Diese Versprechungen haben sich aber längst als Makulatur erwiesen. Das vom Vermittlungsausschuss vorgelegte Finanztableau geht nunmehr von einer kaum noch spürbaren Netto-Entlastung der Kommunen aus. Der Kompromiss des Vermittlungsausschusses sieht eine Kostenübernahme des Bundes für die erwerbsfähigen SozialhilfeempfängerInnen vor. Die Unterkunftskosten sind hiervon jedoch ausgenommen. Zusätzlich werden Langzeitarbeitslose, die bisher ihre Unterkunftskosten mit Arbeitslosenhilfe und ggf. Wohngeld finanzieren konnten, ab 2005 mit dem auf Sozialhilfe abgesenkten Niveau des so genannten Arbeitslosengeldes II auf eine kommunale Finanzierung ihrer Unterkunftskosten angewiesen sein. Die Belastung der Kommunen durch Unterkunftskosten der BezieherInnen von Arbeitslosengeld II wird sich laut Schätzung des Vermittlungsausschusses auf 9,7 Mrd. Euro belaufen. Hinzu kommen Eingliederungsleistungen und sonstige kommunale Dienstleistungen für Langzeitarbeitslose in Höhe von 1,35 Mrd. Euro. Die Entlastung der Kommunen durch Wegfall der Sozialhilfeausgaben für Erwerbstätige wird sich nach Schätzungen im Vermittlungsverfahren auf 11,5 Mrd. Euro belaufen. Nach den vorliegenden Schätzungen des Vermittlungsausschusses beträgt die Netto-Entlastung der Kommunen durch die Umsetzung der »Hartz-Gesetze« somit nur 450 Mio. Euro. Bei genauerem Hinsehen sind die Zahlen des Vermittlungsausschusses aber noch geschönt. Im Vermittlungsausschuss ist man von den Zahlen des Jahres 2002 ausgegangen, obwohl bekannt war, dass die Arbeitslosigkeit im Jahr 2003 gestiegen ist. Nach Berechnungen der kommunalen Seite werden die Kommunen nicht entlastet, sondern per Saldo mit mindestens 2,4 Mrd. Euro belastet. Der Deutschen Städtetag bezifferte die Entlastungen der Kommunen durch die Kostenübernahme des Bundes für die erwerbsfähigen SozialhilfeempfängerInnen auf rund 10,2 Mrd. Euro. Dem stehen aber Belastungen von rund 15 Mrd. Euro, vor allem durch die Unterkunftskosten, gegenüber. Der Städtetag geht bei seinen Berechnungen bezüglich der Unterkunftskosten von einer höheren Zahl von EmpfängerInnen des Arbeitslosengeldes II aus, als das Finanzministerium unterstellt. Er hält angesichts der weiter steigenden Arbeitslosigkeit die im Tableau einkalkulierten Effizienzgewinne für zu hoch. Zudem sind die Kosten für zusätzliche Aufgaben der Kommunen in der sozialen Betreuung und Beratung von Langzeitarbeitslosen zu niedrig angesetzt.

Die Kommunen müssen nach Berechnungen des Städtetages selbst dann schätzungsweise 2,4 Mrd. Euro draufzahlen, wenn die Länder der dringenden Forderung der Kommunen nachkommen und ihre Entlastung von 1,9 Mrd. Euro beim Wohngeld und bei den Eingliederungshilfen von Erwerbsfähigen in Höhe von 0,5 Mrd. Euro an die Kommunen ungeschmälert weiter geben. Die Erfahrungen zeigen jedoch, dass eine solche Annahme unrealistisch ist.

Die Städte und Gemeinden sind von den finanziellen Belastungen durch die »Hartz-Gesetze« in unterschiedlichem Umfang betroffen. Städte und Gemeinden in Ostdeutschland und strukturschwache Gebiete Westdeutschlands mit einer überdurchschnittlich hohen Langzeitarbeitslosigkeit sind in besonderen Maß belastet durch zusätzliche Unterkunftskosten. Den neuen Ländern wird zum Ausgleich der besonderen Belastungen eine »Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisung« des Bundes gewährt, und zwar für die Jahre 2005 bis 2009 in folgender Höhe:
Brandenburg 190 Mio. Euro
Mecklenburg-Vorpommern 128 Mio. Euro
Sachsen 319 Mio. Euro
Sachsen-Anhalt 187 Mio. Euro
Thüringen 176 Mio. Euro
Für den Bund ist die Finanzierung aufkommensneutral. Die Länder müssen in Höhe der »Sonderbedarfsbundesergänzungszuweisungen« 1 Mrd. Euro zusätzliche Umsatzsteueranteile an den Bund abführen. Hierdurch erfolgt eine Umverteilung von Finanzmitteln von den alten Ländern zugunsten der neuen Länder. Problematisch ist allerdings, dass strukturschwache Gebiete in Westdeutschland keinen Ausgleich erhalten. Fraglich ist auch, ob die ostdeutschen Städte und Gemeinden nach 2009 keinen Ausgleich mehr benötigen.

Die Bundesregierung hat angekündigt, mit den »Hartz-Gesetzen« die bestehenden unterschiedlichen Zuständigkeiten für BezieherInnen von Arbeitslosenhilfe und erwerbsfähigen BezieherInnen von Hilfe zum Lebensunterhalt durch einheitliche Regelungen abzulösen. Mit der kommunalen Zuständigkeit für die Finanzierung der Unterkunftskosten der Langzeitarbeitslosen wird dieser Grundsatz erheblich eingeschränkt. Die vielfach von den kommunalen Spitzenverbänden zu Recht kritisierte Kommunalisierung der Langzeitarbeitslosigkeit ist mit der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe somit nicht vom Tisch.

Politische Alternativen

Die kommunalen Spitzenverbände hatten in den letzten Jahren wiederholt ihre Forderungen an den Gesetzgeber bekräftigt, das Gemeindefinanzsystem grundlegend zu reformieren. Erforderlich ist eine umfassende Reform der Gemeindesteuern, die nicht den Status Quo bei der Steuerverteilung festschreibt, sondern zu einer deutlichen Erhöhung der Gemeindesteuereinnahmen führt. Darüber hinaus ist es erforderlich, die den Gemeinden übertragenen Aufgaben, sowie die daraus resultierenden Ausgaben kritisch zu überprüfen. Dies betrifft insbesondere die Finanzierung der Massenarbeitslosigkeit.

Für eine grundlegende Verbesserung der Gemeindefinanzen ist die Umsetzung nachfolgender Vorschläge unabdingbar:

  • Erhöhung der gemeindlichen Steuereinnahmen durch Erweiterung der Bemessungsgrundlage der Gemeindewirtschaftsteuer: Die Senkung der Messzahl zur Gewerbesteuerberechnung von 5% auf 3% muss zurückgenommen werden. Dies würde jährliche Mindereinnahmen der Gemeinden von 6 bis 7 Mrd. Euro vermeiden. Per Saldo ergäbe sich dann mit der Gemeindefinanzreform eine positive Entwicklung bei den gemeindlichen Steuereinnahmen.
  • Verbesserung der Stetigkeit und Berechenbarkeit der gemeindlichen Steuereinnahmen: Einkommensunabhängige Elemente wie Mieten, Zinsen, Pachten und Leasingraten sollen bei der Gewerbesteuererhebung zu 100% berücksichtigt werden. Dies ermöglicht eine weitgehende Entkopplung der Gemeindesteuereinnahmen von den stark schwankenden Unternehmenserträgen. Nach alter Rechtslage wurden diese ertragsunabhängigen Elemente nur zu 50% berücksichtigt. Die jüngst beschlossene Reform der Gewerbesteuer sieht vor, Mieten, Zinsen, Pachten und Leasingraten bei der Gewerbesteuererhebung überhaupt nicht mehr zu berücksichtigen.
  • Wiedereinführung einer kommunalen Investitionspauschale des Bundes: Sie sollte in einer Größenordnung von etwa 5 Mrd. Euro jährlich festgeschrieben werden und den Städten und Gemeinden in Ostdeutschland und strukturschwachen Regionen in Westdeutschland zugute kommen. Die Auswahl der Investitionsvorhaben sollte den Kommunen eigenverantwortlich obliegen. Eine kommunale Investitionspauschale würde helfen den Investitionsstau der vergangenen Jahre abzubauen. Damit wäre vor allem den Städten und Gemeinden geholfen, bei denen die Gewerbesteuer nur einen unterdurchschnittlichen Anteil an den Einnahmen darstellt.
  • Entbindung der Kommunen von der Finanzierung der Langzeitarbeitslosigkeit: Seit Jahren treibt die grassierende Arbeitslosigkeit die Sozialhilfekosten der Kommunen in die Höhe. Die verabschiedeten »Hartz-Gesetze« sehen nunmehr eine Kostenübernahme des Bundes für die erwerbsfähigen SozialhilfeempfängerInnen vor. Die Unterkunftskosten sind hiervon jedoch ausgenommen. Die Finanzierung der Folgen der Langzeitarbeitslosigkeit ist jedoch keine originäre kommunale Aufgabe. Zudem sind die Kommunen hiermit finanziell auch überfordert. Die Unterkunftskosten müssen deshalb vom Bund übernommen werden.

Anmerkungen

1) Die ehemalige Gewerbesteuer wird seit 1.1.2004 als Gemeindewirtschaftsteuer bezeichnet. Aufgrund der langen Tradition der Gewerbesteuer wird in diesem Artikel durchgehend auf den alten Terminus Bezug genommen.


Dr. Jörg Heuer war wissenschaftlicher Mitarbeiter im Bereich Kommunalfinanzen und Bundeshaushalt im Deutschen Bundestag

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