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Klaus Holzkamp

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Nonprofit gegen Verarmungstendenzen?

15.10.2004: Erfahrungen aus den USA und der Bundesrepublik

  
 

Forum Wissenschaft 3/2004

Nonprofit-Organisationen orientieren sich zunehmend am Markt. Trotzdem gelten deren Beschäftigungsprojekte als Hoffnungsträger eines neuen sozialen Unternehmertums. Britta Grell und Volker Eick bilanzieren anhand von Forschungsergebnissen aus Los Angeles und Berlin1, wie sich diese durchaus zur besseren Durchsetzung neoliberaler Marktprinzipien und autoritärer Workfare-Strategien eignen. Sie besitzen aber auch das Potenzial, alternative Entwürfe bedürfnisorientierter Lebens- und Arbeitsmodelle wieder stärker auf die politische Tagesordnung zu setzen.

Was haben eine karitative Einrichtung für Obdachlose in Downtown Los Angeles, eine Organisation der katholischen Erzdiözese für jugendliche Gangmitglieder in South Central, eine ehemalige betriebliche Auffanggesellschaft in Berlin-Marzahn oder eine Stadtteilgenossenschaft in Berlin-Wedding gemeinsam? Sie gehören

zu der wachsenden Zahl von so genannten Nonprofit-Organisationen, die auf beiden Seiten des Atlantiks als Hoffnungsträger eines »neuen sozialen Unternehmertums« gelten. Sie sollen - so die verbreitete Vorstellung in Theorie und Politik - über die Bereitstellung von an lokalen Bedarfen und Märkten ausgerichteten Produkten und Dienstleistungen nicht nur zusätzliche Arbeits- und Ausbildungsplätze schaffen, sondern auch zur ökonomischen Stabilisierung ganzer Armutsquartiere beitragen.

Staatliche Aktivierungsstrategien konzentrieren sich in der Bundesrepublik im Zuge der so genannten Arbeitsmarktreformen vorwiegend auf die (individuelle) Mobilisierung und Sanktionierung von Transferempfängern sowie eine Effizienzsteigerung der zuständigen Verwaltungsstrukturen. Dabei bleiben - trotz eindeutiger regionaler Disparitäten, die auf allen Ebenen (Ost-West-, Nord-Süd, zwischen und selbst in den Stadträumen) immer offener zutage treten - die lokalspezifischen Voraussetzungen und Chancen für die gesellschaftliche Partizipation und (Re)Integration von Erwerbslosen in den Arbeitsmarkt weitgehend ausgeblendet. Während einzelne Landesregierungen seit der Verfestigung der Massenarbeitslosigkeit Ende der 1980er Jahre versuchen, durch eigene Mittel beschäftigungspolitische Initiativen mit Elementen der Wirtschafts-, Struktur-, Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik zu verknüpfen und somit auch die Nachfrageseite der Arbeitsmarktpolitik zu stärken, ist der Beitrag des Bundes bei der Unterstützung von integrierten und quartiersbezogenen Ansätzen in Deutschland bislang eher bescheiden geblieben (vgl. Alisch 2002).

Konzeptionelle und finanzielle Impulse zur stärkeren Berücksichtigung sozialräumlicher und zivilgesellschaftlicher Entwicklungspotentiale bei der hiesigen Beschäftigungsförderung gingen im letzten Jahrzehnt vor allem von diversen EU-Programmen sowie der wachsenden Rezeption internationaler (sozialwissenschaftlicher) Debatten und Erfahrungen bei der Revitalisierung »strukturschwacher« Regionen aus. Hierbei wird deutlich, dass sich viele Stadtteilorganisationen und gemeinnützige Einrichtungen, die in der Fachliteratur in der Regel dem Nonprofit- oder Drittem Sektor zugeordnet werden,2 in ihrer Ressourcenerschließung seit den 1990er Jahren zunehmend am Markt orientieren und somit sowohl ihr Leistungsangebot wie ihre Arbeitsweise verändern (vgl. Salamon 2001; Evers/Laville 2003). Dies trifft vor allem auf die USA und andere angelsächsische Länder zu, während die deutschen Nonprofits - insbesondere die im Rahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik tätigen Beschäftigungs- und Qualifizierungsprojekte - aufgrund ihrer Eingebundenheit in traditionelle Formen des Wohlfahrtskooperatismus weiterhin als besonders »staatsnah« und unflexibel gelten (vgl. Anheier u.a. 1999). Dieser Befund sowie drastische Kürzungen bei der öffentlichen Beschäftigungsförderung3 haben in den letzten Jahren Diskussionen Auftrieb gegeben, die auch den hiesigen Organisationen eine größere Annäherung an unternehmerisches Handeln als Zukunftsperspektive nahe legen.

Nonprofit-Organisationen als Marktakteure

Die Frage nach einer stärkeren Marktausrichtung berührt mindestens drei Aspekte, die in der Debatte über mögliche Kommerzialisierungs- oder Ökonomisierungstendenzen des Nonprofit-Sektors teilweise vermischt oder gleichgesetzt werden. Zunächst einmal wächst die grundsätzliche Anforderung an Wohlfahrtsverbände, freie Träger oder Community-Organisationen, ihre Organisationsstrukturen und Arbeitsweisen an veränderte Rahmen- und Wettbewerbsbedingungen der staatlich gesteuerten Sozialsysteme anzupassen. Dies bedeutet nicht nur einen flexibleren Umgang mit wechselnden und zum Teil widersprüchlichen Zielvorgaben öffentlicher Auftraggeber, sondern auch eine verstärkte Orientierung an betriebswirtschaftlichen Methoden und Prinzipien der Organisationsführung, um als moderne soziale Dienstleistungsunternehmen mit anderen (gewinnorientierten und öffentlichen) Anbietern um staatliche Zuwendungen und Leistungsverträge konkurrieren zu können. Ein zweiter Aspekt betrifft den Auf- und Ausbau von direkten Kooperationsbeziehungen mit kommerziellen Unternehmen, um entweder die Aufgabe des Dienstleisters (z.B. bei der Arbeits- und Ausbildungsplatzvermittlung) besser erfüllen zu können oder die eigenen materiellen Ressourcen und Handlungsoptionen durch Geld- und Sachspenden zu erweitern. In eine dritte Richtung der »Marktöffnung« verweisen schließlich Entwicklungskonzepte, die im Kontext der europäischen Beschäftigungspolitik seit einigen Jahren unter dem Label social enterprises oder sozialwirtschaftliche Betriebe auch in der hiesigen Diskussion und Praxis an Bedeutung gewinnen.4 Hiermit sind in der Regel Vorstellungen verbunden, Nonprofits könnten über die Bereitstellung von innovativen Produkten und Dienstleistungen nicht nur neue Arbeitsplätze schaffen und damit zur Stabilisierung lokaler Gemeinwesen beitragen, sondern darüber hinaus über die Erhöhung ihrer Eigenmittel stärker selbstbestimmte Aufgabenstellungen und Handlungsoptionen verfolgen. Während in der ersten Variante eine Professionalisierung und stärkere Marktorientierung der Arbeit von Nonprofit-Organisationen dazu dienen kann, sich als kostengünstige und leistungsorientierte Auftragnehmer der öffentlichen Hand zu profilieren, zielt vor allem die dritte Entwicklungsmöglichkeit über eine Ausweitung unternehmerischer Tätigkeiten auf eine größere Unabhängigkeit von Staat und Verwaltung ab.

Los Angeles: Kooperation mit Privatwirtschaft

In Los Angeles, wo starke sozialräumliche Ungleichheiten, Segregation sowie Armutslöhne für Niedrigqualifizierte aktuell die entscheidenden Herausforderungen einer kommunalen Beschäftigungspolitik darstellen,5 spielen alle drei Aspekte - Anpassung an staatlich vorgegebene Wettbewerbstrukturen, direkte Kooperation mit Unternehmen, eigene Betriebsgründungen - spätestens seit den radikalen Kürzungen staatlicher Förderprogramme unter der Reagan-Regierung in der Praxis von Nonprofits eine zunehmend wichtigere Rolle. Eine eindeutige Ausrichtung an den Erfordernissen flexibilisierter Subcontracting-Systeme im Sozialbereich findet sich vor allem bei den zahlreichen großen Multi-Service-Organisationen, die ähnlich wie deutsche Wohlfahrtsverbände neben der Beschäftigungsförderung gleichzeitig im Bereich der Gesundheitsversorgung, im Bildungswesen oder in der Betreuung und Versorgung von Alten, Kindern, Behinderten, Drogenabhängigen oder Obdachlosen tätig sind. Für diesen Teilsektor der etablierten human service providers in den USA ist der allgemeine Trend zu einer stärkeren Professionalisierung und Anwendung von modernen Managementkonzepten - inklusive neuer Fundraising- und Franchising-Modelle - bereits gut dokumentiert.6 Gerade bei den zahlreichen Community Development Corporations (CDC), die sich zum Teil seit den 1970er Jahren gezielt dem Aufbau ökonomischer Strukturen und der Armutsbekämpfung in urbanen Regionen widmen (vgl. Grogan/Proscio 2000), ist die weit verbreitete Kooperation mit lokalen, aber auch überregionalen Wirtschaftsunternehmen auffällig. Nicht selten arbeiten einzelne Organisationen in Los Angeles mit zehn bis zwanzig unterschiedlichen Unternehmen sowie großen Hotel-, Bank- und Handelsketten - darunter UPS, Pacific Bell, Footlocker, K-Mart Corporation, Nissan, Bank of America und Disney World - zusammen. Zum einen profitieren die Stadtteil-Organisationen ganz direkt von den nicht unerheblichen Spenden- und Sachleistungen der Privatwirtschaft (bei manchen der Nonprofits stammt fast die Hälfte ihrer Einnahmen aus private sponsoring), zum anderen erleichtern die engen Kontakte zur Geschäftswelt die Akquise von Praktikums-, Ausbildungs- und Arbeitsplätzen. Hin und wieder übernehmen große Konzerne auch die Teilfinanzierung von Ausbildungszentren, wie z.B. beim Automotive Training Center der Los Angeles Urban League für arbeitslose Jugendliche in South Central, in das der Toyota-Konzern seit 1996 jährlich $1 Mio. investiert (Los Angeles Urban League 2002).

Als hilfreich hat sich die Kooperation mit der Privatwirtschaft auch im Zusammenhang mit der Ausgründung von eigenen Betriebsteilen und Unternehmen erwiesen. So kann z.B. ein Teil der Beschäftigungsbetriebe des Nonprofits Proyecto Pastoral, in denen in East Los Angeles jährlich etwa 70 Jugendliche (vornehmlich ehemalige Gangmitglieder) einer regulären Arbeit nachgehen, vor allem durch die Auftragsvergabe und Unterstützung von Firmen aus der Unterhaltungsindustrie am Markt überleben. Die Homeboys Bakery, die Mitte der 1990er Jahre gegründet wurde, wird u.a. von einem kommerziellen Radiosender bezuschusst und hat einen Vertrag mit einem größeren Zulieferbetrieb für Restaurants abgeschlossen. Abnehmer der Produkte von Homeboys Silkskreen, die seit Ende der 1980er Jahre bedruckte T-Shirts, Kaffeetassen und andere Merchandising-Produkte herstellen, sind neben Schulen und Universitäten vorwiegend Radio-Stationen, Schallplatten-Labels und Großkunden aus der Filmindustrie. Ein weiteres Beispiel, in dem die direkte Kooperation mit der Privatwirtschaft Beschäftigungsmöglichkeiten für mehrere Hunderte ehemals Erwerbs- und Obdachlose geschaffen hat, sind die Projekte Labor Connection und StreetWorks, die 1995 von der Nonprofit-Organisation Chrysalis als gewinnorientierte Unternehmen gegründet wurden. Bei der Straßen- und Gebäudereinigung in den Business Improvement Districts7 von Downtown Los Angeles sind die Hauptauftraggeber neben der Stadtverwaltung vor allem lokale Geschäfte, Hotels und private Unternehmen. Zunächst offeriert der Nonprofit, der seit den 1980er Jahren zahlreiche karitative Einrichtungen unterhält, seinen Geschäftspartnern besonders motivierte und ausgewählte Arbeitskräfte, die zuvor ein ausführliches assessment und job training absolviert haben.

Des Weiteren profitiert Chrysalis von seinem besonderen lokalen Know-how. Da z.B. Straßenreinigung in der so genannten Skid Row im Zentrum von Los Angeles - der »Heimat« von etwa 10.000 Wohnungslosen - zunächst die Beseitigung ihrer dort auf den Fußwegen aufgebauten Unterkünfte bedeutet, kommt den engen Kontakten der Organisation zu dieser Bevölkerungsgruppe eine besondere Bedeutung zu. Was in früheren Jahren in eher militärisch anmutenden Aktionen mit Hilfe des Polizei erledigt wurde, wird heute von Chrysalis mit (ehemals obdachlosen) Beschäftigten - zur großen Zufriedenheit der Verwaltungen und der Geschäftswelt - weitaus weniger konfrontativ und effektiver sichergestellt.

Spaltung des Nonprofit-Sektors

Auf der Basis von Verkaufseinnahmen, privatwirtschaftlichen Aufträgen, Stiftungsgeldern und staatlicher Unterstützung funktionieren weitere, meist kleinere Beschäftigungs- oder Ausbildungsbetriebe wie Lebensmittelmärkte, Nachbarschaftsrestaurants, Handwerks- und Kunstbetriebe, soziale Dienstleistungsagenturen, Secondhand-Läden oder die größeren Produktionswerkstätten von Goodwill Industries, Catholic Charities oder der Heilsarmee, die in der US-amerikanischen Debatte sowohl unter dem Begriff der community businesses, nonprofit enterprise, social purpose venture oder dem im europäischen Raum inzwischen gebräuchlichen Label social enterprises gefasst werden.8 Das Center for Nonprofit Management hat kürzlich für den Großraum Los Angeles 75 solcher Einrichtungen identifiziert (davon etwa die Hälfte in der City of Los Angeles) und eine Kampagne zur praktischen Unterstützung ins Leben gerufen. Etwa ein Drittel dieser Betriebe geht auf die Initiative von größeren Stiftungen, Krankenhäusern oder Universitäten zurück; ein weiteres Drittel - wie z.B. mehrere Zeitarbeitsfirmen und Tagelöhnerprojekte - wurde als Selbsthilfeinitiativen von Studenten, Eltern oder engagierten Einzelpersonen auf den Weg gebracht; die restlichen Betriebe entstanden als Ausgründungen von bereits bestehenden gemeinnützigen Organisationen (Center for Nonprofit Management Los Angeles 2003).9

Anders als bei den von traditionellen CDC seit Jahrzehnten unterhaltenen Einrichtungen wie Gesundheitszentren, Kindergärten oder Wohnprojekten werden die in den neuen social enterprises geschaffenen Stellen von den Betreibern in der Regel jedoch lediglich als temporäre Lösungen für besonders schwer auf den ersten Arbeitsmarkt zu vermittelnde Personen begriffen. Die von der staatlichen Politik spätestens seit der Welfare Reform 1996 verlangte Ausrichtung auf das Ziel einer möglichst schnellen Integration von Transferempfängern in reguläre und in der Regel niedrig entlohnte Arbeitsverhältnisse wird von den meisten Nonprofit-Organisationen nicht in Frage gestellt. Ähnlich wie in Berlin beschäftigt nur ein kleiner Teil der sozialen Einrichtungen in Los Angeles Erwerblose und Sozialhilfeempfänger dauerhaft in eigenen Unternehmen oder strebt die Gründung von social enterprises als eine Alternative zum vorherrschenden Wirtschaftssystem oder dem staatlich forcierten Armuts- und Workfare-Regime an.

Insgesamt haben die veränderten Strategien der Sozialhilfe- und Beschäftigungspolitik in den 1990er Jahren - die strikte Orientierung an einer Work first-Politik sowie die stärkere Verlagerung der Verantwortlichkeiten auf die untergeordneten politisch-administrativen Ebenen - den Trend zu einer weiteren Spaltung des Nonprofit-Sektors im Bereich der sozialen Dienste in den USA noch weiter gestärkt. Auf der einen Seite ist es zahlreichen großen Organisationen in den letzten Jahren in Los Angeles gelungen, sich über neue Leistungsverträge z.B. für die Leitung so genannter One Stop Center (das US-amerikanische Pendant zu dem in der Bundesrepublik geplanten System der kommunalen Job Center) im Feld der Beschäftigungspolitik zu profilieren. Gleichzeitig haben sie über eine klare Trennung von Unternehmensbereichen, eine Mischfinanzierung aus Eigeneinnahmen, privaten und staatlichen Geldern sowie eine größere Professionalisierung und Spezialisierung ihrer Mitarbeiter ihre Organisationsstrukturen weitgehend an die unterschiedlichen Anforderungen ihrer zahlreichen Tätigkeitsfelder (housing, health, child care, youth development, job training etc.) angepasst. Hinzu kommt ihr Vorteil gegenüber vielen deutschen Beschäftigungsträgern, über eine Quersubventionierung unterschiedlicher Organisationsteile und Tätigkeitsbereiche finanzielle Risiken bei der Übernahme neuer Aufgabenfelder für die Gesamtorganisation minimieren zu können, indem z.B. Verluste in einem Bereich über Einnahmen und Gewinne in einem anderen ausgeglichen werden.

Auf der anderen Seite gelingt es kleineren und auf spezifische »Randgruppen« oder benachteiligte Nachbarschaften fokussierten Einrichtungen auch in den USA nur selten, ihre Leistungsangebote und ihre Konkurrenzfähigkeit über interne Umstrukturierungen, die Entwicklung marktfähiger Dienstleistungen oder ein erhöhtes Spendenaufkommen aufrechtzuerhalten bzw. auszubauen. Gerade orts- und wertegebundenen community- oder faith-based Organisationen, denen in der aktuellen US-Bundespolitik eine zentrale Rolle bei der Armutsbekämpfung zugeschrieben wird (vgl. Jarchow 2002), attestieren Untersuchungen einen Mangel an organisatorischen Kapazitäten und Ressourcen: Ihnen fehlten die notwendigen economies of scale and scope, ausreichende Vermögenswerte, finanzielle Rücklagen und das entsprechende professionelle Personal, um sich im Wettbewerb um staatliche und private Fördermittel bzw. Zuwendungen erfolgreich positionieren zu können.10 Das führt dazu, dass immer mehr der kleineren Community-Organisationen in den 1990er Jahren ihre Angebote für die »Ärmsten der Armen« trotz einer gestiegenen Nachfrage reduzieren oder zum Teil ganze Einrichtungen schließen mussten und es zu wachsenden Spannungen zwischen

ihren ethischen bzw. sozialpolitischen Ansprüchen und den Anforderungen staatlicher Förderprogramme kommt.11

Berlin: Legitimationsverlust der Beschäftigungsförderung

In Berlin, wo die Beschäftigungssituation seit langem von fehlenden Arbeits- und Ausbildungsplätzen, struktureller Erwerbslosigkeit und unter dem Bundesdurchschnitt liegenden ökonomischen Wachstumsraten gekennzeichnet ist,12 sind Initiativen, die sich in ihrer Praxis auf den Aufbau eigenständiger Wirtschaftsformen und -kreisläufe in »benachteiligten« Stadtteilen konzentrieren, nach wie vor eine eher marginale Größe; was sich zum Teil mit dem Fehlen »integrierter« Förderinstrumente und einer langjährigen Ignoranz staatlicher Stellen gegenüber spezifischen Verarmungs- und Polarisierungstendenzen erklären lässt, deren sozialräumliche Ausprägung kaum beachtet wurde. Bisher griffen die verschiedenen Stadtteilinitiativen und beschäftigungspolitisch engagierten Organisationen vor allem auf Instrumente und Programme des unterdessen in das Sozialgesetzbuch (SGB III) integrierten Arbeitsförderungsrechts, des Kinder- und Jugendhilfegesetzes (KJHG) und des Bundessozialhilfegesetzes ("Hilfe zur Arbeit") zurück.

Viele der Berliner Organisationen leiden - im Unterschied zu den USA - unter einem erheblichen Image- und Legitimationsproblem. Führten sie über die letzten beiden Jahrzehnte ein in der Öffentlichkeit eher spärlich beachtetes Dasein als "staatliche Subunternehmen" (Priller/Zimmer 2001), wird ihre Existenzberechtigung heute von mehreren Seiten in Frage gestellt. Zum einen gelten sie aus Sicht ihres Hauptauftraggebers - den Arbeitsagenturen - aufgrund ihrer mehrheitlich sozialintegrativen Ausrichtung und ihren schlechten Vermittlungsquoten in den ersten Arbeitsmarkt als wenig kompetent für die Übernahme neuer wirtschaftsnaher Instrumente. Auch im Zusammenhang mit dem Aufbau der Job Center ist völlig ungewiss, ob und inwieweit Nonprofit-Organisationen als Träger oder Kooperationspartner überhaupt berücksichtigt werden sollen. Gleichzeitig sorgen die nicht enden wollenden »Pleiten-Pech-und-Pannen-Geschichten« der Bundesagentur für Arbeit für einen weiteren Legitimationsverlust der gesamten staatlichen Beschäftigungsförderung, von dem auch die Träger von arbeitsmarktpolitischen Instrumenten nicht ausgenommen sind. Von der in der öffentlichen Debatte betonten Scharnier- oder Integrationsfunktion beschäftigungsfördernder Programme und Träger, die in der Nachwendezeit die Diskussion über aktive Arbeitsmarktpolitik dominierte, ist heute kaum mehr die Rede.

Nach Ansicht einiger Autoren rächen sich gerade jetzt die für die Bundesrepublik spezifischen rechtlichen und ordnungspolitischen Restriktionen, die in einer kleinen Fachöffentlichkeit schon seit längerem als das Haupthindernis für eine eigenständige Entwicklung und größere Marktnähe gemeinnütziger Organisationen betrachtet werden.13 Nach Evers u.a. (2000: 154) war insbesondere "das Instrumentarium der öffentlichen Beschäftigungspolitik, z.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, stets sehr stark darauf abgestellt, den ‚normalen’ Wettbewerbsmarkt möglichst nicht zu beeinträchtigen und möglichst nur solche Angebote zuzulassen, die von Anfang an keine Chance im Wettbewerbsmarkt haben. Rigide Auflagen hinsichtlich des ‚öffentlichen Interesses’ und der ‚Zusätzlichkeit’ waren die Folge. Man hat Beschäftigungsprojekte damit aber zugleich in marktferne Nischen abgedrängt, in denen sie von lokalen Wirtschaftskreisläufen weitestgehend abgeschnitten und in exklusiver Abhängigkeit von staatlichen Geldgebern gehalten werden. Eine eigenständige Entwicklungsperspektive, in der eine eigenständige Angebotsentwicklung und eine zumindest partielle Autonomie erreichbar wäre, war damit verstellt."

Andere Kritikpunkte am deutschen Arbeitsförderungs-, Gemeinnützigkeits- und Zuwendungsrecht, die aus der Sicht von freien Trägern eine stärkere Wettbewerbsfähigkeit und die Herausbildung einen größeren »Unternehmergeistes« bislang blockiert haben, beziehen sich vor allem auf die strikte Zielgruppenorientierung der Beschäftigungsförderung, die Verhinderung einer Vermögensbildung sowie die hohen Belastungen bei der Beantragung und Abrechnung öffentlicher Fördermittel (vgl. Betzelt 2001). Das hoheitliche Zuweisungsmonopol der Arbeitsagenturen bei Beschäftigungsmaßnahmen, die zu kurze Förderdauer sowie die gängige Behördenpraxis, wenig qualifizierte und motivierte Erwerbslose in unterausgestattete Maßnahmen zu zwingen, hätten in der Vergangenheit häufig den Aufbau von selbsttragenden Strukturen und die Entwicklung anspruchsvoller und marktgerechter Dienstleistungsangebote oder Produkte unterbunden. Da Spenden und eingeworbene Mittel zeitnah für den steuerbegünstigten Zweck ausgegeben werden müssen und das deutsche Gemeinnützigkeitsrecht den Anteil der Eigenerträge, der zur Rücklagenbildung verwendet werden darf, auf maximal 25 Prozent der Gesamteinnahmen beschränkt, können die staatlichen Restriktionen erstens als künstliche Wachstumsbremse und zweitens als Hürde für eine längerfristige Finanzplanung und ein effektives Management von Nonprofit-Organisationen wirken. Werden eingeplante Aufträge zurückgezogen oder Zusagen staatlicher Zuwendungen nicht eingehalten, stehen die Geschäftsführer von Beschäftigungs- und Qualifizierungsgesellschaften - wie einer unserer Interviewpartner recht anschaulich formulierte - aufgrund ihrer fortlaufenden Verpflichtungen außerdem "schnell mit einem Bein im Knast".

Ausweg »Sozialwirtschaft«?

Eine neue Dimension und einen Ausweg aus den eingefahrenen Strukturen der staatlich gesteuerten Sozial- und Beschäftigungspolitik in der Bundesrepublik versprechen auch in Berlin Konzeptionen und Modelle, die sich mit unterschiedlicher Akzentuierung alle unter dem Dach der »Sozialwirtschaft« verorten lassen. Dabei klafft zwischen einer eher akademischen/theoretischen Diskussion und empirischen Erkenntnissen über die Arbeitsbedingungen und Erfolgsvoraussetzungen sozialer Unternehmungen in städtischen »Krisenregionen« in der Bundesrepublik weiterhin eine beachtliche Lücke. Inhaltlich können die jüngsten Versuche etwa von neu gegründeten Stadtteilgenossenschaften, sich weniger an arbeitsmarktpolitischen Zielgruppen als an sozialräumlichen Strukturen und Nachbarschaften zu orientieren, jedoch an Diskussionen und Konzepte der "behutsamen Stadterneuerung" sowie an Ansätze und Traditionen der "quartiersbezogenen Gemeinwesensarbeit" anknüpfen.14 Zudem haben seit Ende der 1990er Jahre das Bund-Länderprogramm "Sozial Stadt", die Einführung des Quartiersmanagements sowie verschiedene Modellprojekte auch in Berlin der Diskussion um neue Wege in der Sozial- und Beschäftigungspolitik einen gewissen Auftrieb gegeben. Zu den von der EU-Politik angestoßenen Konzepten gehören die Territorial Employment Pacts, die in Berlin unter dem Titel "Bezirkliche Beschäftigungsbündnisse" firmieren,15 sowie der Versuch, die Förderung von sozialen Unternehmen als Ansatz in der kommunalen Wirtschaftspolitik zu verankern. Dieses Modell alternativer lokaler Wirtschaftsentwicklung wird derzeit vor allem durch das Technologienetzwerk Berlin e.V. in drei Gebieten des Quartiersmanagement erprobt. Die Aufgabenstellung besteht darin, wohnungsnahe Dienstleistungen mit der Schaffung neuer Arbeitsplätze und ökonomischer Selbsthilfe zu verknüpfen; Vor-Ort-Büros dienen dabei als Anlaufstelle für Arbeit suchende Bewohner und für die Zusammenarbeit mit bereits vorhandenen Organisationen und Strukturen (vgl. Technologie-Netzwerk 2002). Da sich diese Initiativen - ähnlich wie die ebenfalls EU-finanzierten Programme "Lokales Kapital für Soziale Zwecke" und "Lokale Beschäftigungsstrategien und Innovation" - noch in der Anlaufphase befinden, erscheint es zu früh, ihre Erfolgsaussichten zu bewerten.16

Betrachtet man die Erfahrungen aus den 1990er Jahren, so lassen sich hinsichtlich der Bemühungen freier Träger, über unternehmerische Tätigkeiten der ausgeprägten Staatsabhängigkeit entgegenzuwirken, im Wesentlichen zwei Strategien erkennen: erstens - ähnlich wie in Los Angeles - die Ausgründung von kleineren Unternehmen und zweitens der Versuch, die Eigeneinnahmen durch die Vermarktung von Dienstleistungen und Produkten zu erhöhen. Private sponsoring und Fundraising waren mit Ausnahme von der Einwerbung spezifischer Sachleistungen - vor allem aufgrund der im Vergleich zu den USA wenig verbreiteten Spendenbereitschaft deutscher Unternehmen - in der Praxis von Beschäftigungsgesellschaften bisher eher bedeutungslos. Insgesamt täuscht jedoch der in den Medien und diversen politischen Stellungnahmen oftmals vermittelte Eindruck, die mit der Durchführung von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen beauftragten gemeinnützigen Einrichtungen hätten sich in der Vergangenheit lediglich auf die sozialpädagogische Betreuung niedrigqualifizierter Arbeitsloser und »wirtschaftsferne« Tätigkeiten beschränkt. Stattdessen - so zeigen vor allem Erfahrungen aus dem Ostteil der Stadt - haben viele der als Auffanggesellschaften der abgewickelten DDR-Kombinate gegründeten Arbeitsförderbetriebe zu Beginn der 1990er Jahre hochqualifizierte Facharbeiter in überaus anspruchsvollen und marktfähigen Projekten und Aufgabenfeldern beschäftigt. Erst mit der Intervention der Handwerks-, Industrie- und Handelskammern sowie der Unternehmensverbände Mitte der 1990er Jahre, gewerbliche Tätigkeiten nur noch begrenzt für arbeitsmarktpolitische Träger zuzulassen, wurden die Mehrheit der Beschäftigungsgesellschaften von den Arbeitsämtern gezielt in die »Sozialecke« und diverse andere »Marktnischen« abgedrängt.

Vor allem die größeren Organisationen nutzten daraufhin die Möglichkeit, aus den staatlich geförderten Maßnahmen und Projekten heraus kleinere selbstständige Unternehmen auszugründen. Die Schwerpunkte der Tätigkeiten lagen bislang im Handwerks- und Baubereich (ökologisches Bauen), im Dienstleistungssektor (Catering, Tourismus, Veranstaltungsmanagement, private Haushalte, Transport/Renovierung) und in Verwaltungs-, Beratungs- und Marketingaufgaben. Es ist davon auszugehen, dass diese Tochterfirmen von Beschäftigungsträgern, von denen in den ersten Jahren einige schnell wieder vom Markt verschwanden, und die neuen Nachbarschafts- oder Sozialgenossenschaften in Berlin - ähnlich wie die social enterprises in Los Angeles - vor allem unter einer mangelhaften Kapitalausstattung und fehlenden ökonomischen Unabhängigkeit zu leiden haben. Erschwerend kommt für die deutsche Situation hinzu, dass es hier bislang an größeren Stiftungen bzw. Bank- oder Kreditinstitutionen fehlt, die bereit wären, notwendige Anschubfinanzierungen zu übernehmen.

Finanzierungsprobleme

Eine stabile und nachhaltige wirtschaftliche Basis herzustellen, gilt daher auch den Befürwortern und Theoretikern sozialer Unternehmen als deren größte Herausforderung. Als Lösungsvorschläge werden eine ausgewogene Mischfinanzierung aus privaten und staatlichen Mitteln, der Ausbau intermediärer Beratungs- und Entwicklungsagenturen, der freie Zugang zu Instrumenten lokaler Wirtschaftsförderung sowie eine Bevorzugung bei der kommunalen Auftragsvergabe genannt (vgl. Achter 2003). Dass gerade in den ärmsten Stadtregionen mit einer schwachen Kaufkraft der Bevölkerung und defizitären öffentlichen Haushalten die Voraussetzungen für die Herausbildung und Überlebensfähigkeit marktnaher sozialer Unternehmungen nicht die besten sind, zeigen jüngste Untersuchungsergebnisse aus Großbritannien. In ihrer empirischen Studie über social enterprises in vier Städten (Glasgow, Middlesborough, Bristol und London) kommen Amin u.a. (2002) zu dem Schluss, dass der Erfolg oder Misserfolg von solchen Wirtschaftsformen vor allem vom Grad der ökonomischen und sozialen Deprivation der jeweiligen Stadtteile abhängig ist. Dort, wo es noch halbwegs funktionierende lokale Wirtschaftskreisläufe und Verbindungen zur Mainstream-Ökonomie gibt, haben soziale Unternehmen bessere Chancen, die notwendigen Netzwerke und Kooperationsformen aufzubauen, um eine gewisse Unabhängigkeit von staatlicher Förderung zu erreichen. Als weitere zentrale äußere Einflussfaktoren stellt die Untersuchung die Unterstützung durch lokale Akteure wie Kirchengruppen, soziale Bewegungen sowie die Existenz professioneller intermediärer Strukturen und eine gewisse Offenheit lokalstaatlicher Institutionen gegenüber neuen Handlungsansätzen heraus.

Sollen soziale Unternehmen an der Schnittstelle zwischen Stadtentwicklungs-, Beschäftigungs- und Wirtschaftspolitik in Berlin und anderen Armutsmetropolen an Bedeutung gewinnen, werden sie wohl auch in Zukunft weder auf staatliche Fördermittel verzichten noch sich damit zufrieden geben können, auf ihr größtes Kapital - unbezahlte und ehrenamtliche Arbeit - zurückzugreifen. Vielmehr wird es darauf ankommen, eine breitere politische Unterstützungsbasis zu organisieren, die sowohl für die Finanzierung und Unterstützung konkreter Beschäftigungsprojekte und Unternehmen als auch für den Erhalt bzw. Ausbau staatlicher sozialer Sicherungssysteme eintritt. In diesem Zusammenhang stimmen Erfahrungen aus Los Angeles eher skeptisch, denn - auch wenn die sozialen Problemlagen dort als dramatischer betrachtet werden können- bisher ist es den dortigen Nonprofits nur in wenigen Fällen gelungen, die Lage der BewohnerInnen oder Quartiere nachhaltig zu verbessern. Zudem zeichnet sich in beiden Ländern ab, dass öffentliche Förderungen weiter zurückgefahren werden. Anlass zu Hoffnung, Nonprofits (allein) könnten die unterschiedlichen Problemlagen angemessen bearbeiten und Armut zurückdrängen, besteht vor diesem Hintergrund kaum.

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Anmerkungen

1) Eine ausführliche Darstellung der Ergebnisse des von der Deutschen Forschungsgemeinschaft geförderten Projekts "From Welfare to Work" (2000-2003) am John F. Kennedy-Institut der Freien Universität Berlin erscheint demnächst, vgl. Eick u.a. 2004; vgl. auch www.workfare.ipn.de .

2) Wir orientieren uns an der in den Sozialwissenschaften gängigsten Definition des internationalen John Hopkins-Projektes. Demnach sind die Kriterien für die Zugehörigkeit zum Nonprofit-Sektor: formelle Strukturierung, organisatorische Unabhängigkeit vom Staat, eine fehlende Gewinnorientierung und die Bedeutung freiwilliger Beiträge (Anheier 1997).

3) Allein in Berlin ging die Anzahl der über ABM Geförderten zwischen 2000 und 2003 von 15.433 auf 10.189 zurück. Besonders dramatisch ist der Einbruch bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung (2000 noch 19.274, 2003 nur noch 11.512 Personen; vgl. Jahr-Weidauer 2004a).

4) Vgl. Evers u.a. 2000; Birkhölzer/Kramer 2002; Bode u.a. 2002.

5) Während die offizielle Arbeitslosenquote inzwischen auf 6,1 Prozent zurückging und sich die Zahl der Sozialhilfeempfänger zwischen 1995 und 2003 nahezu halbierte, stieg der Anteil der Bevölkerung, der unter der offiziellen Armutsgrenze lebt, zwischen 1990 und 2000 von 13,1 auf 22,1 Prozent an (Drayse u.a. 2000).

6) Vgl. Weisbrod 1998; Grønberg 2001; Salamon 2002.

7) Business Improvment Districts sind Zusammenschlüsse von Geschäftsleuten, denen auf Antrag von der Stadt das Recht zugesprochen wird, mit eigenen Steuermitteln in "ihren" Quartieren Sicherheits- und Ordnungsdienstleistungen anbieten zu dürfen.

8) Vgl. Buttenheim 1998; The Venture Fund Initiative 1999.

9) Angaben zur Anzahl der Auszubildenden und der Arbeitsplätze in den 75 Betrieben werden in dem vorliegenden Bericht nicht gemacht. Als das größte Problem wird vom Center die mangelhafte Kapitalausstattung der social enterprises hervorgehoben. Dementsprechend will sich die Southern California Social Enterprise Initiative des Centers in den nächsten Jahren vor allem der technischen Unterstützung widmen und sich für längerfristigere Bankkredite und Finanzierungsmöglichkeiten einsetzen.

10) Vgl. Alexander u.a. 1999; Reisch/Bischoff 2000.

11) Vgl. Alexander 2000; Abramovitz 2002; Withorn 2002, Jennings 2003.

12) Die Arbeitslosenquote liegt seit Jahren bei etwa 18 Prozent. Nach Angaben der BA stehen in Berlin über 300.000 Arbeitssuchenden nur etwa 5.000 gemeldete offene Stellen gegenüber (Jahr-Weidauer 2004b).

13) Vgl. Evers/Schulze-Böing 1999; Betzelt/Bauer 2000; Strachwitz 2000; Münkner u.a. 2000; Betzelt 2001.

14) Vgl. Elsen 1998; Klöck 1998.

15) In 2002 wurden die BBB in Bezirkliche Bündnisse für Wirtschaft und Arbeit (BBWA) umbenannt; seit September 2002 existiert mit dem Förderprogramm "Wirtschaftsdienliche Maßnahmen im Rahmen der Bezirklichen Bündnisse für Wirtschaft und Arbeit" ein aus EFRE-Mitteln (12 Mio. Euro bis 2006) finanziertes Instrument, aus dem bis Oktober 2003 19 Projekte realisiert wurden (vgl. Senatsverwaltung für Wirtschaft 2003).

16) Vgl. zu den bisherigen Ergebnissen des Netzwerk für Soziale Unternehmen und Stadtteilökonomie (NEST) in Berlin Technologie-Netzwerk 2003.


Volker Eick und Britta Grell arbeiteten in dem Berliner FU-Projekt "From Welfare to Work", deren Ergebnisse nun als Buch, "Nonprofit-Organisationen und die Transformation lokaler Beschäftigungspolitik", erschienen sind.

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