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Klaus Holzkamp

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Abflug in die Hitze

15.05.2005: Flugverkehr und Klimawandel

  
 

Forum Wissenschaft 2/2005

Wer fliegt nicht gerne mal für eine Woche ins Warme, preiswerter nach X, als er mit der Bahn fahren könnte, oder auch um die halbe Welt? Fünf Prozent der Weltbevölkerung sind Flugverkehrsnutznießer; die anderen tragen die Umweltfolgen. Das Kyoto-Klimaschutzabkommen, mühselig zu Stande gekommener Kompromiss und durchaus unterschiedlich bewertbar, tritt derzeit in die Phase seiner Umsetzung ein. Die exorbitanten Umweltfolgen des Flugverkehrs, die anhaltende Verschärfung globaler Ungleichheiten in diesem Kontext und Steuerungselemente stellt Bernd Brouns vor.

Über sieben Jahre nach dem Klimagipfel von Kyoto ist das dort ausgehandelte Klimaschutzabkommen am 16. Februar 2005 völkerrechtlich in Kraft getreten. Das Kyoto-Protokoll fügt dem institutionellen Gerüst internationaler Klimapolitik nach der Klimarahmenkonvention, verabschiedet auf dem Weltgipfel für Umwelt und Entwicklung in Rio (1992), einen weiteren Mosaikstein hinzu. Industrieländern werden damit erstmalig rechtlich verbindliche Pflichten zur Begrenzung ihrer Treibhausgasemissionen auferlegt. Auch wenn die im Protokoll verankerten Emissionsminderungen der Herausforderung durch die "weltweit größte Bedrohung"1 nicht gerecht werden, feierten doch auch die meisten Umweltverbände das Inkrafttreten als wichtigen ersten Schritt.

Bei aller Euphorie sind aus Klimaschutzperspektive jedoch zumindest zwei Wermutstropfen zu verzeichnen. Das Kyoto-Protokoll wurde bisher zwar schon von der Mehrheit der Staatenwelt ratifiziert, bislang fehlt jedoch der weltweit größte Emittent von Treibhausgasen, die Vereinigten Staaten von Amerika, unter den 145 Mitgliedsstaaten (Stand: März 2005). Trotz der beständig erklärten Abneigung der Bush-Administration gegenüber multilateralen Klimaschutzbemühungen im Rahmen der Vereinten Nationen lässt sich die internationale Klimadiplomatie bei jedem ihrer Schritte über die Fortentwicklung des Klimaregimes durch Überlegungen darüber aufhalten, wie denn den USA der Wiedereinstieg in den internationalen Klimaschutz erleichtert werden könne.2 Hängt dieser klimapolitische Missstand an den geopolitischen Strategien der Neokonservativen in Washington, so ist ein weiterer im Design des Kyoto-Protokolls selber angelegt. Obwohl dieses einen umfassenden Ansatz verfolgt, möglichst alle klimarelevanten Emissionen zu regulieren, ist eine wesentliche Quelle von Treibhausgasen dort nicht erfasst. Aufgrund der mangelnden Kompatibilität mit dem Territorialprinzip des Protokolls, jedem Staat die auf dem jeweiligen Staatsgebiet freigesetzten Treibhausgase zuzurechnen, sind die Emissionen des internationalen Flugverkehrs (und auch des Schiffverkehrs) nicht Bestandteil der Minderungspflichten. Im Zuge eines politischen "Outsourcing" wurde diese Frage der Internationalen Organisation für zivile Luftfahrt (ICAO) überantwortet. Da diese in viel stärkerem Maße als die klimapolitischen Verhandlungen mit Lobbyinteressen der Flugverkehrsindustrie konfrontiert ist, war in diesem Mandat der klimapolitische Stillstand schon angelegt. Folglich ist seit 1997, abgesehen von der Einrichtung eines ICAO-Ausschusses, keinerlei Fortschritt zu verzeichnen.

Die enormen Zuwachsraten im Flugverkehr, die nur kurzzeitig durch den 11. September einen Dämpfer erhielten, drohen jedoch die bescheidenen Minderungserfolge des Kyoto-Protokolls zunichte zu machen. In jüngster Zeit mehren sich daher Initiativen aus Zivilgesellschaft und Politik, diesen Sektor - wenn schon nicht auf der Ebene der Vereinten Nationen, so doch zumindest auf nationaler oder europäischer Ebene - klimapolitisch zu regulieren. Insbesondere in der Europäischen Union werden in diesem Jahr von Seiten einiger Mitgliedsstaaten und der Kommission neue Vorstöße erwartet, um der rasanten Dynamik der Flugverkehrsemissionen Grenzen zu setzen. Gleichzeitig ist die Entwicklung des Flugverkehrs ein recht gefälliger Indikator für die Verlaufstendenzen von Globalisierungsprozessen. Vielerlei Gründe, einen klimapolitisch geschärften Blick auf diesen Bereich zu werfen.

Warum aber ist der Flugverkehr mittel- und langfristig ein unverzichtbarer Bestandteil internationaler Klimaschutzbemühungen? Eine Momentaufnahme der im Jahr 2002 diesem Sektor entstammenden Emissionen an Kohlendioxid (CO2), dem global bedeutsamsten Treibhausgas, scheint dessen klimapolitische Relevanz zunächst zu relativieren, bewegen sich die freigesetzten Mengen doch auf ziemlich genau dem gleichen Niveau wie die Emissionen Südafrikas und damit weit unterhalb der Emissionsniveaus von Deutschland, Italien oder Großbritannien.3 Auch wenn zur Vermeidung eines für viele Regionen bedrohlichen Klimawandels jeder Beitrag zählt, scheint der Flugverkehr doch nur ein Ansatzpunkt unter vielen zu sein, ist man geneigt zu urteilen. Eine solche Betrachtung lässt jedoch zwei wesentliche Charakteristika des Flugverkehrs außer Acht.

Flugverkehr und Wirkungen: steigend

Die Zuwachsraten des Flugverkehrs während der letzten Jahre wie auch die Prognosen über dessen zukünftige Entwicklung weisen in den meisten Industrie- und Schwellenländern um einiges höhere Werte als in jedem anderen Sektor auf. So nahmen die flugverkehrsbedingten Kohlendioxidemissionen der OECD-Mitgliedsstaaten zwischen 1990 und 2002 um 50% zu, wohingegen der Zuwachs des Gesamtausstoßes an Kohlendioxid "nur" ca. 13% betrug.4 Und dieser Wachstumstrend wird sich in den nächsten Jahren gemäß allen einschlägigen Prognosen weiter fortsetzen. So erwartet das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) bis 2015 eine Zunahme des globalen Flugverkehrs um jährlich 5% 5 Bedeutender für die klimapolitische Beurteilung des Luftverkehrs ist jedoch der Umstand, dass neben Kohlendioxid noch weitere Substanzen wie Wasserdampf und Stickoxide freigesetzt werden, die (in)direkt klimabeeinflussend wirken. In besonderem Maße tragen jedoch die bei Reiseflughöhen von ca.10 km insbesondere bei Mittel- und Langstreckenflügen entstehenden Kondensstreifen und Schleierwolken (Zirruswolken) zum Treibhauseffekt bei. Auch wenn insbesondere bei den Zirruswolken noch Ungewissheit über den genauen Umfang ihrer Klimawirksamkeit besteht, gilt als relativ gesichert, dass der tatsächliche Beitrag des Flugverkehrs zum Treibhauseffekt ca. zwei- bis vierfach höher ist als die alleinige Klimawirkung der freigesetzten Kohlendioxidemissionen.6 Grob gesagt, geht also mit einer im Luftverkehr emittierten Tonne Kohlendioxid eine deutlich höhere Klimawirksamkeit einher, als wenn sie im Straßenverkehr oder bei der Stromgewinnung freigesetzt worden wäre. Neuere Forschungsergebnisse legen sogar noch einen größeren Einfluss auf den Strahlungshaushalt der Atmosphäre nahe.7 Aus den gleichen Ergebnissen lässt sich zudem ableiten, dass der Beitrag des Flugverkehrs zur globalen Erwärmung insbesondere durch die verursachte Bewölkung bereits im Jahre 2000 bei ca. zehn Prozent gelegen haben könnte - und das, obwohl eine Vielzahl von Sektoren zum Klimawandel beitragen und mehr als 95% der Weltbevölkerung nie ein Flugzeug betreten hat.

Betrachtet man beides gemeinsam, die Wachstumsprognosen und die erhöhte Klimawirksamkeit von Flugverkehrsemissionen, wird deutlich, dass der Flugverkehr schon in einigen Jahren mehr zur globalen Erwärmung beitragen wird als die meisten Industriestaaten - ohne jedoch wie diese unter den Regelungsbereich des Kyoto-Protokolls zu fallen. Bildlich gesprochen, könnte sich der Flugverkehr demnach aus klimapolitischer Perspektive zu den "zweiten USA" entwickeln.

Indikator globaler Raum-Hierarchisierung8

Das Benennen globaler Wachstumstrends im Flugverkehr verbirgt jedoch, dass diese nicht gleichmäßig über Länder und Regionen verteilt sind. Vielmehr spiegelt sich in den internationalen Verkehrs- und Transportströmen im Kleinen wider, dass die Globalisierung von Wirtschaftstätigkeiten nicht zu einer gleichmäßigen Ausdehnung des Wirtschaftswachstums im globalen Raum, sondern zu zugespitzten Ungleichheiten und Unterschieden zwischen Regionen führt. Denn trotz der zunehmenden Bedeutung der Telekommunikation für viele Austauschprozesse kommt dem physischen Verkehr von Personen und Gütern weiterhin eine tragende Rolle zu. So lässt sich denn auch an der geographischen Verteilung des Personen-Luftverkehrs eine dreigliedrige Hierarchisierung des globalen Raums hinsichtlich Ressourcennutzung und Teilhabe an internationalen Wirtschaftsbeziehungen ablesen.

Die 150 nach der Zahl der Passagiere größten Flughäfen befinden sich zum weit überwiegenden Teil in der nördlichen Hemisphäre, gerade mal sechs in Südamerika, zwei auf dem afrikanischen Kontinent sowie lediglich einer auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion. Auf dieser ersten Hierarchieebene, den global cities, laufen die Kommandostränge globaler Produktionsnetze zusammen. Auf einer zweiten Ebene liegen ebenfalls Flughäfen über den Globus verstreut, aber mit weit geringerer Dichte und Passagierzahl. Hier findet sich das globalisierte Hinterland, Regionen der weltweit vernetzten Dienstleistungs- und Güterproduktion. In der ausgegrenzten Restwelt, der dritten Hierarchiestufe, zu der die ausgedehnten Landflächen des Globus gehören, sind überhaupt keine größeren Flughäfen angesiedelt. Hier ist der Lebensraum der für den "Weltmarkt" weitgehend randständigen Mehrheit der Weltbevölkerung.

Ein noch deutlicheres Bild der Hierarchisierung vermittelt die geographische Verteilung der größten Frachtflughäfen. Der Transport hochwertiger Güter wie Maschinen- oder Computerteilen durch die Luft ist für globale Produktionsnetzwerke unerlässlich, sonst würde der Nutzen von Standortvorteilen durch Zeitverzögerungen und Transportgefährdungen wieder zunichte gemacht. Hier ist eine etwas stärkere geographische Durchmischung festzustellen: Südamerika und in noch größerem Maße Ostasien sind an das Netz des Luftfrachtverkehrs angeschlossen, Afrika bleibt auch in diesem Fall außen vor. Die Verteilung der Frachtflughäfen zeigt so noch deutlicher die Ausbreitung internationaler Produktionsnetzwerke mit ihren räumlich separierten und teilweise weit voneinander entfernten Standorten.

Die Folgen des durch den Flugverkehr beschleunigten Klimawandels werden hingegen vor allem Regionen und Bevölkerungsgruppen in der ausgegrenzten Restwelt zu spüren bekommen. Hier ist die maßgeblich durch die Landwirtschaft geprägte Wirtschaftsstruktur anfälliger gegenüber sich verändernden klimatischen Bedingungen, und es fehlen oftmals die finanziellen und technischen Kapazitäten, sich dem bereits voranschreitenden bzw. absehbaren Wandel anzupassen. Schon heute ist beispielsweise in einigen Regionen der Arktis das (kulturelle) Überleben lokaler Gemeinschaften aufgrund der Auswirkungen des Klimawandels gefährdet.9 Der wirtschaftliche Gewinn einzelner Weltregionen durch eine Verknüpfung internationaler Produktionsstätten über den Flugverkehr wird also durch eine Übernutzung der atmosphärischen Aufnahmekapazitäten und damit einhergehende gravierende Folgen für andere Teile der Welt erkauft. Die Zeche zahlen am Ende diejenigen, die am wenigsten zum Problem beigetragen haben.

Regulation des Flugverkehrs

Auf ihre Vorteile bedacht, findet in den meisten Industriestaaten trotz aller Sonntagsreden zum Klimaschutz bisher eine aktive Förderung der weiteren Expansion dieses Verkehrsträgers statt. Der Luftverkehr profitiert erheblich von direkten und indirekten Subventionen für Fluggesellschaften, Flughäfen und Flugindustrie.10 Flughäfen erhalten Steuerbefreiungen sowie direkte Subventionen, vor allem für Investitionen in die Infrastruktur. Die Flugzeugindustrie wird neben der Möglichkeit hoher steuerlicher Abschreibungen hauptsächlich durch direkte Beihilfen subventioniert. So wurden der Airbus-Gesellschaft für die Entwicklung und den Bau des Airbus von 1970 bis 2000 nach vorsichtigen Schätzungen zwischen 30 und 35 Milliarden Euro staatliche Zuschüsse gewährt, was zwischen 11 und 13% des gesamten Umsatzes entspricht. Unberücksichtigt bleiben dabei die an die annähernd 1500 Zulieferunternehmen geflossenen Gelder. Indirekte Subventionen in Form von Steuervergünstigungen spielen sogar eine noch viel größere Rolle als die direkten Beihilfen. So ist der Treibstoff der Flugzeuge, das Kerosin, von der Besteuerung ausgenommen, und internationale Langstreckenflüge mit Start oder Ziel außerhalb der EU sind (noch) von der Mehrwertsteuer befreit. Das Resümee des Umweltbundesamts aus den Ergebnissen einer Studie zu Subventionen im Flugverkehr lautet daher auch, dass "ausgerechnet der Verkehrsträger, der die Umwelt am meisten mit Schadstoffen und Lärm belastet, am höchsten subventioniert (wird)"11.

In Zeiten knapper öffentlicher Haushalte findet jedoch langsam ein Umdenken statt. So haben die Niederlande zum 1. Januar 2005 eine Kerosinsteuer auf Inlandsflüge eingeführt. Ökologische Erwägungen haben dabei allerdings eine nur sehr untergeordnete Rolle gespielt, ging es im Rahmen der Haushaltsberatung doch vielmehr darum, neue Einnahmequellen zu erschließen. Auch der Rat der Finanzminister der Europäischen Union diskutierte auf seinem Treffen im Februar 2005 die Einführung einer EU-weiten Kerosinsteuer in der Absicht, zusätzliche Gelder für die Entwicklungszusammenarbeit aufzutun. Diese Option ist jedoch aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses für die Einführung EU-weiter Steuern wenig realistisch, da sich insbesondere die vom Tourismus abhängigen Staaten Südeuropas bereits klar dagegen ausgesprochen haben. Eine alleinige Fokussierung auf die Kerosinsteuer könnte zudem zu klimapolitisch kontraproduktiven Effekten führen. Eine Verlagerung der Flugrouten in größere Höhen als Reaktion auf die Steuer, um so Treibstoff zu sparen, würde trotz der verminderten Kohlendioxidemissionen durch die zusätzliche Wolkenbildung in der Bilanz negative Auswirkungen für den Klimaschutz haben.

Ähnliche Folgen hätte eine Integration des Luftverkehrs in das Emissionshandelssystem der Europäischen Union, wie es insbesondere die britische Regierung favorisiert, die in der zweiten Jahreshälfte 2005 die EU-Präsidentschaft inne hat. Wahrscheinlich würde der Flugsektor aufgrund seiner Wachstumsdynamik und der stärker ausgereizten technischen Potenziale zu einem Nettokäufer von Kohlendioxid-Zertifikaten aus anderen Sektoren werden, was in der Summe zu einem Anstieg der Klimawirkung führen würde. Die beiden Instrumente müssten daher von ordnungsrechtlichen Maßnahmen wie stringenteren Stickoxidgrenzwerten für Triebwerke und Beschränkungen der Reiseflughöhe flankiert werden. Insbesondere letzteres verspricht das Erschließen großer Minderungspotenziale zu vergleichsweise geringen Kosten.12

Alternativ könnte der Luftverkehrssektor durch Instrumente reguliert werden, die von vorneherein die gesamte Klimawirksamkeit von Flügen berücksichtigen. Diskutiert werden in diesem Kontext die Einführung einer Emissionsabgabe, die auch Nicht-CO2-Gase umfasst, oder eines eigenen Emissionshandelssystems für den Flugverkehr. Beide Instrumente scheinen prinzipiell geeignet, über den Preiseffekt Klimaschutzziele auf (markt-) wirtschaftliche Weise zu erfüllen. Die Ziele selber müssen jedoch von der Politik a priori gesetzt werden. Zertifikat- oder Steuerlösungen sind nur das Mittel zur Erfüllung dieser Ziele. Dies scheint in der gegenwärtigen Euphorie bestimmter Kreise/Akteure um die Nutzung marktwirtschaftlicher Instrumente in der Umweltpolitik manches Mal in Vergessenheit zu geraten - die Etablierung eines Emissionshandelssystems per se ist noch kein Gewinn für den Klimaschutz.

Solares Zeitalter und Entschleunigung

Die gegenwärtig laufende Diskussion um die Wahl des richtigen Instruments zur Regulierung des Luftverkehrs darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass es um mehr geht als um die Frage "Kerosinsteuer oder Emissionshandel?". Um den heute schon nicht mehr gänzlich vermeidbaren Klimawandel in für die Mehrheit der Weltbevölkerung tolerablen Grenzen zu halten, bedarf es eines Wandels der energetisch-materiellen Basis unserer Wirtschaft, aber auch eines Infragestellens darüber hinaus gehender wirtschaftlicher Strukturen und Entwicklungsprozesse. Für den (Flug-)Verkehrssektor bedeutet dies, dass es auch, aber nicht nur um alternative Kraftstoffe und den effizienteren Einsatz fossiler Energieträger geht. Vielmehr muss durch eine Entschleunigung und Re-Regionalisierung von Wirtschaftskreisläufen die Verkehrsvermeidung als Leitprinzip zukunftsfähiger (Flug-)Verkehrspolitik an Gewicht gewinnen. Dies mag angesichts sich zusehends verdichtender Wechselbeziehungen zwischen den global cities und dem globalisierten Hinterland als aussichtslos erscheinen. Doch selbst eine technologisch optimierte Fortschreibung des Status Quo wird die Übernutzung der Atmosphäre nicht verhindern können. Für einen Großteil der ausgegrenzten Restwelt mündet dies in nicht weniger als einer existenziellen Bedrohung von Lebensgrundlagen und -weisen. Gleichzeitig könnten Entschleunigung und Re-Regionalisierung bei jeder/m Einzelnen zu einer (Rück-)Gewinnung von Autonomie über Zeit und Wahrnehmung von Raum und Landschaft führen.


Anmerkungen

1) So Sir David King, der Chief Scientific Advisor von Tony Blair. Vgl. King, David (2004): Climate Change Science: Adapt, Mitigate, or Ignore? Science 2004, Vol.303, 176-177.

2) So beispielsweise auf dem letzten Klimagipfel in Buenos Aires (2004). Vgl. Ott, Hermann E., Bernd Brouns, Wolfgang Sterk und Bettina Wittneben (2005): It Takes Two to Tango - Climate Policy at COP 10 in Buenos Aires and Beyond. Journal for European Environmental & Planning Law, No.2/2005, 84-91.

3) Vgl. International Energy Agency (2004): CO2 emissions from fuel combustion 1971-2002. Paris: OECD/IEA.

4) Vgl. IEA (2004).

5) IPCC (1999): Aviation and the Global Atmosphere. A Special Report of IPCC Working Groups I and III. Cambridge: Cambridge University Press. Der IPCC wurde 1988 auf Vorschlag der Vollversammlung der Vereinten Nationen (UN) vom Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) gegründet und fasst seitdem unter Mitarbeit mehrerer hundert WissenschaftlerInnen in regelmäßigen Abständen den Stand der Forschung um den globalen Klimawandel zusammen.

6) IPCC (1999).

7) Brockhagen, Dietrich (2004): Neue Forschungsergebnisse zu Flugverkehr und Klima. Germanwatch Hintergrundpapier. Berlin: Germanwatch.

8) Die in diesem Abschnitt folgenden Ausführungen beruhen weitestgehend auf Wuppertal Institut (2005): Fair Future. Begrenzte Ressourcen und globale Gerechtigkeit. Ein Report des Wuppertal Instituts. München: Beck.

9) Vgl. ACIA - Arctic Climate Impact Assessment (2004): Impacts of a Warming Arctic: Arctic Climate Impact Assessment. Fairbanks: ACIA

10) Vgl. CE Solutions for Environment, Economy and Technology und DIW Berlin (2003): Financial Support to the Aviation Sector. Texte des Umweltbundesamtes Nr. 25/2003. Berlin: Umweltbundesamt.

11) Umweltbundesamt (2003): Flugverkehr - Subventionen ohne Ende? Umweltbundesamt empfiehlt: Airlines die Umweltbelastungen in Rechnung stellen. Presse-Information 07/2003. Berlin: Umweltbundesamt.

12) Vgl. Cannes, M. und O. Deuber (2004): Emissionshandel im internationalen zivilen Luftverkehr. Berlin: Umweltbundesamt.

Bernd Brouns ist Diplom-Umweltwissenschaftler und Projektleiter in der Forschungsgruppe "Energie-, Verkehrs- und Klimapolitik" des Wuppertal Institut für Klima, Umwelt und Energie.

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