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Gender Budgeting

15.11.2007: Frau kann rechnen oder: Das Gender Mainstreaming der Haushaltspolitik

Bei Haushalten, ihrer Erstellung und Realisierung – ob in Unternehmen, im öffentlichen Bereich oder im privaten – gibt es keine geschlechterneutrale Wirklichkeit. Haushalte machen die Interessen derer deutlich, die sie aufstellen, und sie fördern geschlechtergerecht – oder benachteiligen geschlechterspezifisch. Margit Schratzenstaller beschreibt, was zum Gender Budgeting gehört.

Gender Budgeting – im Deutschen oft als „geschlechtergerechte Haushaltserstellung“ bezeichnet – findet zunehmend Eingang in die theoretische Diskussion zur Modernisierung des öffentlichen Haushaltsrechtes sowie in dessen praktische Ausgestaltung. Wiewohl die Anfänge von Gender Budgeting – theoretisch wie praktisch – inzwischen drei Jahrzehnte zurückreichen, geht seine Implementierung im deutschsprachigen Raum insgesamt eher zögerlich voran. Dieser Artikel gibt zunächst einen Überblick über die konzeptionellen, methodischen und normativen Grundlagen des Gender Budgeting. Er setzt sich dann mit einigen wichtigen Problembereichen auseinander, mit denen Umsetzungsversuche des Gender-Budgeting-Konzeptes in der Praxis konfrontiert sind. Hierbei rekurriere ich auf Erfahrungen, die im Rahmen einer Gender-Budget-Analyse für das Land Oberösterreich gemacht worden sind.1

Gender-Budgeting-Grundlagen

Inzwischen gibt es in über 60 Ländern Gender-Budgeting-Initiativen, die oft – insbesondere in Entwicklungs- und Schwellenländern – Unterstützung von internationalen Organisationen erfahren. Die 189 Teilnehmerstaaten an der Vierten Weltfrauenkonferenz in Peking 1995 hatten die regelmäßige Durchführung von Gender-Budget-Analysen vereinbart. Auf der EU-Ebene wird an einer Aktionsstrategie zur Einführung von Gender Budgeting in den Mitgliedsstaaten gearbeitet.

Viele der bisherigen Gender-Budget-Analysen beschränken sich auf Teilbereiche der öffentlichen Haushalte bzw. bestimmte Instrumente und Budgetkategorien und sind lokal begrenzt (Beispiel Berlin). Bezüglich der untersuchten Fragestellung, der analysierten Budgetbereiche und -positionen, der angewendeten Analyseinstrumente und -methoden, der beteiligten Akteure und der Reichweite von Gender-Budget-Initiativen herrscht große Vielfalt.

Gender Budgeting zielt grundsätzlich auf die Einbeziehung der Geschlechterperspektive in sämtliche Ebenen und Phasen des Haushaltsprozesses. Es umfasst zwei Phasen: Erstens die Identifizierung bestehender geschlechtsspezifischer Ungleichheiten und budgetpolitischer Maßnahmen, die existierende Disparitäten aufrecht erhalten oder verstärken. In dieser ersten Phase wird also der Ist-Zustand untersucht (Ist-Analyse). Ziel dieser Phase ist es, sowohl direkte als auch indirekte Effekte zu erfassen, die von haushaltspolitischen Maßnahmen auf die Situation von Männern und Frauen ausgehen. Direkte Wirkungen wären etwa solche auf Beschäftigung und Einkommen von Frauen und Männern in bestimmten Budgetbereichen (etwa im Gesundheitssektor) oder geschlechtsspezifische Anteile an der Gesamtheit der NutzerInnen öffentlicher Leistungen. Zu den indirekten Wirkungen zählen etwa Effekte auf die unbezahlte Arbeitszeit von Frauen und Männern; das klassische Beispiel hierfür sind öffentliche Kinderbetreuungsangebote. Erkenntnisleitende Fragestellungen einer Ist-Analyse können sein: Wie verteilen sich öffentliche Einnahmen und Ausgaben auf Frauen und Männer? Wie wirken öffentliche Einnahmen und Ausgaben auf die geschlechtsspezifische Ressourcenverteilung (Einkommen, Vermögen, Zeit)? Wie wirken öffentliche Einnahmen und Ausgaben auf die Verteilung von bezahlter und unbezahlter Arbeit auf Frauen und Männer? Wie beeinflussen öffentliche Einnahmen und Ausgaben die Geschlechterrollen?

Die zweite Phase von Gender Budgeting beinhaltet die Formulierung budgetpolitischer Maßnahmen, die bestehende Ungleichheiten beseitigen oder zumindest verringern können. Die grundlegende Frage ist in dieser Phase, welcher Soll-Zustand anzustreben ist und wie er erreicht werden kann. Beide Phasen gehören untrennbar zusammen: Eine Analyse des Ist-Zustandes ohne die anschließende Formulierung von Maßnahmen zur Beseitigung gleichstellungspolitischer Defizite ist nur von beschränkter (auch politischer) Relevanz.

Ziel von Gender Budgeting insgesamt ist letztlich eine die Gleichstellung von Frauen und Männern fördernde Umstrukturierung öffentlicher Einnahmen und Ausgaben. Zudem ist ein wesentliches Anliegen von Gender Budgeting die Sichtbarmachung jener Bereiche der Ökonomie, die offizielle Statistiken zur Wertschöpfung in einer Volkswirtschaft (Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung) nicht erfassen, die also außerhalb von Markt- und Staatssektor sowie des bezahlten Bereiches des Dritten Sektors (d.h. des Non-Profit-Sektors) liegen. Dies betrifft vor allem die Care Economy, d.h. die Zeitverwendung für Arbeit außerhalb von Markt und Staatssektor (Versorgungs- und Reproduktionsarbeit im privaten Haushalt, ehrenamtliche und inoffizielle Arbeit).

Budgeting und Mainstreaming

Gender Budgeting ist ein wichtiges Element einer Strategie des Gender Mainstreaming zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter; es ist gewissermaßen das Gender Mainstreaming der Haushaltspolitik. Die Europäische Kommission definiert Gender Mainstreaming so: „[Es] geht [...] darum, die Bemühungen um [...] Chancengleichheit nicht auf die Durchführung von Sondermaßnahmen für Frauen zu beschränken, sondern zur Verwirklichung der Gleichberechtigung ausdrücklich sämtliche allgemeinen politischen Konzepte und Maßnahmen einzuspannen, indem nämlich die etwaigen Auswirkungen auf die Situation der Frauen bzw. der Männer bereits in der Konzeptionsphase aktiv und erkennbar integriert werden (‚gender perspective‘). Dies setzt voraus, dass diese politischen Konzepte und Maßnahmen systematisch hinterfragt und die etwaigen Auswirkungen bei der Festlegung und Umsetzung berücksichtigt werden.“ Gender Mainstreaming bedeutet also, bei allen gesellschaftlichen Vorhaben die unterschiedlichen Lebenssituationen und Interessen von Frauen und Männern von vornherein und regelmäßig zu berücksichtigen, da es keine geschlechterneutrale Wirklichkeit gibt.

Gender Budgeting soll so zur faktischen Gleichstellung von Frauen und Männern beitragen. Normative Grundlage für die Verfolgung gleichstellungspolitischer Ziele sind verschiedene internationale/supranationale Vereinbarungen und Übereinkommen. Unter Gleichstellung kann – wiederum nach einer Definition der Europäischen Kommission – ganz allgemein Folgendes verstanden werden: „Alle Menschen können ihre persönlichen Fähigkeiten frei entwickeln und freie Entscheidungen treffen, ohne durch strikte geschlechtsspezifische Rollen eingeschränkt zu werden. Die unterschiedlichen Verhaltensweisen, Ziele und Bedürfnisse von Frauen und Männern werden in gleicher Weise berücksichtigt, anerkannt und gefördert.“ Gleichstellungspolitik ist also nicht gleichzusetzen mit Frauen(förder)politik, sondern sie fokussiert auf beide Geschlechter. Gleichzeitig kann Gleichstellungspolitik Frauen(förder)politik nicht ersetzen. Zudem muss diese sehr allgemeine Definition von Gleichstellung für einzelne Politikbereiche konkretisiert werden (z.B. Arbeitsmarktpolitik oder Verkehrspolitik).

Sowohl für die Analyse bestehender Haushaltspolitiken aus einer Geschlechterperspektive als auch für die Konzeption von die Gleichstellung fördernden budgetpolitischen Maßnahmen werden konkrete Gleichstellungsziele als normatives Referenzsystem benötigt. An ihnen lässt sich der bestehende bzw. der gewünschte Zustand hinsichtlich der Gleichstellung von Frauen und Männern messen. Hierbei ist zu unterscheiden zwischen übergeordneten und spezifischen Gleichstellungszielen, die in einzelnen Politikfeldern verfolgt werden. Übergeordnete Gleichstellungsziele beziehen sich auf allgemeine Aspekte der Gleichstellung der Geschlechter; um nur die wichtigsten zu nennen:

  • gleiche Möglichkeiten für Frauen und Männer zu ökonomischer Unabhängigkeit durch Erwerbsarbeit,
  • Autonomie über die eigene Zeitverwendung für Frauen und Männer,
  • selbstbestimmte Lebensgestaltung für Frauen und Männer,

  • gleichberechtigte Teilhabemöglichkeiten (ökonomische, gesellschaftliche und politische Partizipation) für Frauen und Männer,
  • Leben frei von jeder Form von Gewalt für Frauen und Männer,
  • gleicher und gleichberechtigter Zugang zu öffentlichen Leistungen für Frauen und Männer,
  • eigenständige soziale Sicherung in allen Lebensphasen (insbesondere auch Phasen der Elternschaft, Kinderbetreuung und -erziehung, Bildung, Arbeitslosigkeit, Pflege, Krankheit, Alter),
  • gleiche Verteilung von Macht und Einfluss zwischen Frauen und Männern hinsichtlich politischer und ökonomischer Entscheidungen und Prozesse,
  • Möglichkeiten für Frauen und Männer zur Entwicklung ihrer persönlichen Fähigkeiten und Potenziale.
  • (Auch) aus diesen allgemeinen Gleichstellungszielen lassen sich darüber hinaus politikfeldübergreifende Gleichstellungsziele in Bezug auf Arbeit und Einkommen ableiten:

  • gleicher Zugang zu und gleiche Möglichkeiten der Berufsausübung (auch hinsichtlich des zeitlichen Ausmaßes der Erwerbsarbeit) für Frauen und Männer,
  • gleiche Einkommensmöglichkeiten für Frauen und Männer,

  • gleiche berufliche Aufstiegsmöglichkeiten für Frauen und Männer,

  • gleiche Verteilung von Führungspositionen für Frauen und Männer,
  • gleicher Zugang zu beruflicher Weiterbildung für Frauen und Männer,
  • gleichwertige Arbeitsbedingungen in Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigung sowie in männer- und frauendominierten Sektoren und Branchen,
  • gleiche Verteilung und Anerkennung ehrenamtlicher sowie unbezahlter Arbeit von Frauen und Männern.
  • Von entscheidender Bedeutung für Gender-Budget-Analysen ist die Anwendung geeigneter Methoden bzw. Analyseinstrumente. Die eine und einzige Methode zur Durchführung einer Gender-Budget-Analyse gibt es nicht. Die Wahl der Methode bzw. der konkreten Analyseinstrumente hängt von einer Reihe von Faktoren ab. Von Bedeutung sind insbesondere der zu analysierende Budgetbereich, der Zeithorizont (soll eine zeitpunktbezogene Analyse gemacht oder eine längerfristige Entwicklung erfasst werden?), die zu analysierenden Wirkungen (direkte oder indirekte Effekte), die zu analysierende Budgetseite (Ausgaben, Steuern, sonstige Einnahmen), die Fragestellung (soll die bestehende Struktur oder sollen diskretionäre Veränderungen, z.B. Einsparungen, untersucht werden?) und nicht zuletzt die Datenlage. Gender-Budget-Analysen erfordern in der Praxis einen breiten, pragmatischen Zugang und die Anwendung eines Methoden- und Instrumenten-Mix. Hier können nur einige Beispiele für Methoden und Analyseinstrumente genannt werden:

  • Beschreibende Analyse der Situation von Frauen und Männern auf der Grundlage vorhandener Daten, die mit Hilfe vorher bestimmter Analysekriterien (z.B. Erwerbsbeteiligung) und Indikatoren (z.B. Erwerbsquoten) strukturiert werden;
  • Analyse der Staatsausgaben:

  • Bewertung öffentlicher Leistungen durch NutzerInnen durch Umfragen,<

  • Inzidenzanalyse öffentlicher Ausgaben: In welchem Ausmaß kommen öffentliche Ausgaben Frauen und Männern zugute?,
  • Analyse von Beschäftigungswirkungen öffentlicher Ausgaben (z.B. im öffentlichen Dienst),
  • Wirkungsanalyse öffentlicher Ausgaben auf verfügbare Zeit;

  • Analyse der Staatseinnahmen:

  • Inzidenzanalyse öffentlicher Einnahmen: Wer trägt Steuern, Gebühren, Abgaben (z.B. Verteilungswirkungen der Lohn- und Einkommensteuer)?,
  • Wirkungsanalyse auf Verhalten von Frauen und Männern (z.B. Einkommensbesteuerung und Arbeitsangebot; Tabaksteuer und Nikotinkonsum).
  • Praktische Probleme

    Am Beispiel einer kürzlich für das Land Oberösterreich durchgeführten Gender-Budget-Analyse erörtere ich nun einige Probleme, auf die Gender-Budget-Analysen in der Praxis stoßen können. Die genannte Gender-Budget-Analyse umfasste die Bereiche Bildung, Gesundheit und Sport und damit etwa ein Drittel der Gesamtausgaben des Landes Oberösterreich. Der Bereich Gesundheit eignet sich hervorragend zur Illustration von Problemen, die bei Gender-Budget-Analysen mit einiger Regelmäßigkeit auftreten werden.

    Zunächst handelt es sich beim Budgetbereich Gesundheit um einen Bereich, der relativ viele, heterogene Einzelpositionen enthält: z.B. den ärztlichen Funk- und Bereitschaftsdienst, die Bekämpfung des Alkohol-, Nikotin- und Drogenmissbrauchs, den Schulgesundheitsdienst, die Schutzimpfungen und die Krankenhäuser. Gemessen am Budgetvolumen dominieren eindeutig die Krankenhäuser; auf sie entfallen 98% der Gesundheitsausgaben des Landes. Aufgrund der institutionellen Struktur des österreichischen Spitalswesens – die Krankenhäuser erhalten von den Bundesländern lediglich Zuschüsse zur Deckung ihrer Defizite – war es nur sehr begrenzt möglich, die geschlechtsspezifischen Effekte dieser Ausgaben ausgehend vom Landeshaushalt zu analysieren. Da das Land lediglich Transfers an die Krankenhäuser leistet, lagen in der Landesverwaltung nur wenig Informationen zu möglichen geschlechtsspezifischen Wirkungen der Ausgaben für Krankenhäuser vor. Entsprechende Daten mussten daher mit relativ viel Aufwand von anderen Institutionen, die bei der Finanzierung des Spitalssektors eine wichtige Rolle spielen, bzw. von den Krankenhäusern selbst beschafft werden. Es empfiehlt sich also, bei Gender-Budget-Analysen an jenen Institutionen anzusetzen, die für die Erfüllung der mit den getätigten Ausgaben erledigten öffentlichen Aufgaben zuständig sind.

    Die Gleichstellungsziele, auf deren Grundlage der Bereich Gesundheit analysiert werden sollte, stellen einen weiteren Problembereich dar. Zunächst stellt sich die Frage, wer die Ziele formulieren soll. Konkret geht es um das Verhältnis zwischen externen ExpertInnen, Verwaltung und Politik. Externe ExpertInnen werden mit der Durchführung einer Gender-Budget-Analyse betraut bzw. sind an ihr beteiligt. In der Verwaltung konzentrieren sich viel fachspezifisches Wissen und Kenntnisse über den zu untersuchenden Budgetbereich. Die Politik allein kann die für die Gleichstellungspolitik verbindlichen Gleichstellungsziele beschließen und institutionalisieren. Ein weiterer Aspekt, der im Zusammmenhang mit der Formulierung von Gleichstellungszielen zu beachten ist, ist deren Zahl, Differenziertheit und Detailliertheit sowie ggf. eine Hierarchisierung bzw. Priorisierung im Falle von Zielkonflikten.

    Auch methodische Probleme bzw. Fragen nach der grundsätzlichen Eignung und Aussagefähigkeit von in der theoretischen Literatur propagierten Analyseinstrumenten tauchen bei konkreten Gender-Budget-Analysen auf. Besonders augenfällig ist dies für den Fall der Ausgabeninzidenzanalyse. Solche Analysen verfolgen die Fragestellung, für wen bestimmte Ausgaben getätigt werden. Grundlage zur Beantwortung dieser Frage ist die geschlechtsspezifische Struktur der NutzerInnen der untersuchten öffentlichen Leistung. Die Untersuchung der oberösterreichischen Gesundheitsausgaben zeigte, dass 44,6% der Gesundheitsausgaben des Landes auf Jungen/Männer, 55,4% auf Mädchen/Frauen entfallen. Kontrastiert mit einem Anteil der Jungen/Männer an der Wohnbevölkerung von 48,9% und der Mädchen/Frauen von 51,1% ergibt sich als unmittelbare Schlussfolgerung: Mädchen/Frauen profitieren überdurchschnittlich von den Gesundheitsausgaben des Landes Oberösterreich. Eine solche Schlussfolgerung greift jedoch zu kurz. Denn sie basiert nur auf der reinen Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen, ohne deren Ursachen zu berücksichtigen. Besonders deutlich wird dies bei den reproduktionsbezogenen Leistungen: Die Ausgaben für Frauen sind im Spitalsbereich unter anderem deshalb überproportional hoch, weil die Ausgaben für reproduktionsbezogene Leistungen (Geburtshilfe etc.) ausschließlich ihnen zugerechnet werden. Eine weitere Grenze der Ausgabeninzidenzanalyse ist, dass gelegentliche Datenlücken zur Folge haben, dass die Verteilungsschlüssel für die Zurechnung bestimmter Ausgaben auf Frauen und Männer nur grob angenähert ermittelt werden können (etwa Anteile an der Wohnbevölkerung). Auch liegt die Annahme einer identischen Nutzungsintensität zu Grunde, die in einer Reihe von Bereichen doch in Frage gestellt werden muss: So berücksichtigt eine Kostenzurechnung anhand der Kopfzahl der NutzerInnen beispielsweise im Bereich der Bekämpfung des Drogenmissbrauchs nicht, dass Männer und Frauen vielfach unterschiedliche – und unterschiedlich kostenintensive – Leistungen in Anspruch nehmen. So ist der Anteil der Frauen an vergleichsweise kostengünstigen Beratungsleistungen weit überdurchschittlich, da sie Beratung häufig als Angehörige von Betroffenen in Anspruch nehmen. Männer hingegen sind in kostenintensiven Bereichen wie Substitutionsbehandlung weit überrepräsentiert. Ausgabeninzidenzanalysen liefern zudem keinerlei Informationen darüber, ob die zur Verfügung gestellten Leistungen den tatsächlichen Bedarf abdecken (also einen wirklichen Nutzen erbringen), und sie vernachlässigen indirekte Effekte.

    Schließlich sind mögliche Probleme auf der Prozess- und der institutionellen Ebene zu beachten, die die Durchführung von Gender-Budget-Analysen erschweren können. Ohne ein deutliches Bekenntnis zu Gender Budgeting auf der höchsten politischen Ebene ist es schwierig, die betroffenen MitarbeiterInnen in der Verwaltung zu einer produktiven Beteiligung an Gender-Budget-Analysen zu motivieren. Dies nicht zuletzt deshalb, weil in diesem Fall höchst unsicher ist, ob die ermittelten Resultate der Ist-Analyse auch zu politischen Konsequenzen führen. Auch das Fehlen verbindlich festgelegter und politisch akkordierter Gleichstellungsziele ist hinderlich: Diese sind als grundlegende Orientierung für die Ist-Analyse sowie die Konzeption gleichstellungspolitischer Maßnahmen unabdingbar. Weitere Voraussetzungen für eine erfolgreiche Gender-Budget-Analyse sind neben ausreichender Ressourcenausstattung (finanzielle Mittel für externe Expertise sowie ggf. Datenbeschaffung; Zeitbudget für die beteiligten MitarbeiterInnen der analysierten Institution) auch eine transparente institutionelle Verankerung inklusive der eindeutigen Zuweisung von Zuständigkeiten, sowohl inhaltlich als auch bezüglich des Prozesses der Gender-Budget-Analyse. Ausreichendes Know-how innerhalb der zu untersuchenden Institution (sowohl Gender- als auch Methoden-Know-how) sowie insgesamt ausreichende Expertise sind ebenso unverzichtbar: Erfolgreiche Gender-Budget-Analysen basieren auf dem Zusammenwirken von Haushalts-, Fach- und Gender-ExpertInnen.

    Abschließende Bemerkungen

    Gender Budgeting ist im Bereich der Haushaltspolitik ein wichtiger Ansatz zur Verbesserung der Gleichstellung von Frauen und Männern auch mit Hilfe haushaltspolitischer Maßnahmen und Arrangements. Zwar gibt es Grenzen für den Einsatz haushaltspolitischer als gleichstellungspolitischer Instrumente: So ist etwa die steuerliche Begünstigung der Arbeitseinkommen von Frauen wenig geeignet, ihre Erwerbstätigkeit zu fördern, da die eigentlichen Ursachen der geringeren Partizipation der Frauen am Arbeitsmarkt in allen Politikfeldern zu suchen und dort auch zu bekämpfen sind. Gender Budgeting kann jedoch bestehende Gleichstellungsdefizite sowie den Beitrag der Haushaltspolitik zu ihrer Aufrechterhaltung bzw. Verstärkung identifizieren. Darüber hinaus können Gender-Budget-Analysen einen erheblichen Beitrag dazu leisten, die Haushaltspolitik insgesamt transparenter zu machen und sie stärker auf den tatsächlichen Bedarf der BürgerInnen auszurichten. Eine Haushaltspolitik, die nicht nur auf den Input – also den Einsatz finanzieller Mittel – abstellt, sondern der es auch um die erzielten Wirkungen der eingesetzten Mittel geht, sollte daher auf Gender Budgeting nicht verzichten.

    Anmerkung

    1) Der vorliegende Artikel basiert wesentlich auf Buchinger, B.; Gschwandtner, U.; Mayrhuber, Ch.; Neumayr, M.; Schratzenstaller, M., Gender-Budget-Analyse für Oberösterreich, Wien, 2006.


    Dr. Margit Schratzenstaller ist Stellvertretende Leiterin und Wissenschaftliche Koordinatorin für interne Koordination und Qualitätssicherung des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung (wifo) in Wien.

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