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Klaus Holzkamp

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Die Eurokrise und die deutsche Wirtschaftspolitik

22.05.2014: Leistungsbilanzungleichgewichte als Folge der Agenda 2010

  
 

Forum Wissenschaft 1/2014

Ein einheitlicher Währungsraum benötigt Regeln, die Leistungsbilanzungleichgewichte verhindern. Wie die deutsche Lohnzurückhaltung das Gleichgewicht im Euroraum störte und warum dies ein wesentlicher Beitrag zur europäischen Krise ist, zeigt Heiner Flassbeck. Dabei werden auch Auswege aus der Krise skizziert - und die Konsequenz, wenn an der bisherigen Politik festgehalten wird.

Die gemeinsame europäische Währung ist existenziell bedroht. Von Anfang an wurden die Grundbedingungen für eine funktionierende Währungsunion missachtet und das Management der Währungsunion, ausgerichtet vor allem auf fiskalische Solidität, war unangemessen. Auch bei dem Versuch, der Spaltung der Europäischen Währungsunion Herr zu werden, hat die falsche Fokussierung auf fiskalische Fragen ("Staatsschuldenkrise") eine umfassende und zielgerichtete Therapie verhindert. Darüber hinaus hat die einseitige und ungerechtfertigte Schuldzuweisung an die Schuldnerländer und die von ihnen verlangte Austeritätspolitik eine Wirtschaftskrise in Gang gesetzt, deren negative Folgen für die Lebensverhältnisse der Menschen die demokratischen Systeme als solche in Frage stellt und das friedliche Zusammenleben der BürgerInnen in Europa für Jahrzehnte belasten wird.

Es ist spät, doch noch ist es nicht zu spät für eine Umkehr. Würde Deutschland als wichtigstes Gläubigerland Einsicht zeigen, seine Position radikal verändern und auf eine Strategie setzen, die den Abbau des Gefälles bei der Wettbewerbsfähigkeit vor allem von Seiten Deutschlands konkret ins Auge fasst, könnte die Eurozone die schwere Rezession überwinden und die Krise bewältigen. Doch mit jedem Tag, an dem an der gescheiterten Strategie festgehalten wird, schwinden die Chancen für eine erfolgreiche Wende. Folglich müssen auch andere Optionen ins Auge gefasst werden. Das ist zwingend in einer Situation, in der in den besonders betroffenen Ländern die Kosten der Anpassung politisch kaum noch zu bewältigen sind und die Demokratie ernsthaft bedrohen. Die Währungsunion barg enorme Chancen. Doch die wurden nicht genutzt.

Die Folgen der Agenda 2010

Es ist nicht schwer, die Geschichte der Währungsunion so zu erzählen, dass jedem klar wird, was warum schief gelaufen ist. Und diese Geschichte ist vor allem eine Geschichte Deutschlands und nicht Griechenlands. Das klingt revolutionär, weil man sich in Deutschland beharrlich weigert, den eigenen Anteil am Zustandekommen der Eurokrise zu akzeptieren. Noch immer wird nach sehr simplen Mustern argumentiert. Wer erfolgreich ist, kann ja nichts falsch gemacht haben oder der starke Partner kann ja nichts dafür, wenn die anderen schwach sind.

Das Kernproblem liegt aber in der Wissenschaft. Fast alle ÖkonomInnen in Deutschland haben sich eine sehr einfache Argumentation zu eigen gemacht, um die deutsche Politik seit Beginn der Währungsunion zu verteidigen. Wenn man, so geht die Argumentationslinie zumeist, wie in Deutschland zu Agenda-Zeiten eine (relative) Lohnsenkung (gegenüber dem Ausland) in das System eingibt und am Ende mehr Beschäftigung und weniger Arbeitslose und zudem noch eine starke Position in Europa herauskommen, dann muss die Politik doch erfolgreich gewesen sein.

Die meisten ÖkonomInnen lernen heute an den Universitäten leider nicht mehr, wie man differenziert und kritisch an eine solche Frage herangeht. Um ernst genommen zu werden, macht man ökonometrische Tests, und wenn dann das erwartete Ergebnis herauskommt (Lohnsenkung führt zu mehr Beschäftigung), kann es gar keine Zweifel mehr an der Richtigkeit dieser Theorie geben.

Gerade jetzt, wo die Weichen in Deutschland für die nächsten vier Jahre gestellt werden, ist es wichtig, nicht wieder und wieder auf die Agenda-Geschichte hereinzufallen und die alten Fehler auf der europäischen Ebene zu wiederholen. Einige in der SPD haben immerhin verstanden, dass schwerwiegende Fehler der Agenda 2010 dringend zu korrigieren sind. Aber in Kombination mit der Union, die der größte Fan der Agenda ist, ist nicht damit zu rechnen, dass es im Bundeskabinett auch nur eine Stimme von Gewicht gibt, die in der Lage wäre, neue fatale Weichenstellungen zu verhindern.

Was war die entscheidende Größe, bei der sich Deutschland zu Beginn der 2000er Jahre massiv von anderen vergleichbaren Ländern abgesetzt hat? Nun, das waren eindeutig die Löhne. Deutschland hat in den Jahren nach 1999 unter massivstem Druck aus der Regierung radikal mit seiner eigenen Tradition gebrochen, nach der die Nominallöhne der Produktivitätsentwicklung und der Zielinflationsrate folgen sollten. Im Gefolge sind die Reallöhne weit weniger stark gestiegen als die Produktivität, es gab eine Umverteilung zugunsten der Unternehmen. Doch wie ist das zustande gekommen? Wieso machten die Unternehmen überhaupt höhere Gewinne? Wurde die Nachfrage der ArbeitnehmerInnen von der Reallohnentwicklung nicht negativ beeinflusst? Hätte man nicht im Lichte der keynesianischen Theorie vermuten müssen, dass es zu dieser Umverteilung gar nicht kommt, weil sich die Lohnmoderation unmittelbar in einem geringeren Nachfragezuwachs von Seiten der privaten Haushalte niederschlägt? Diese Nachfrageschwäche würde aber den Unternehmen von vorneherein die Möglichkeit nehmen, in den vollen Genuss der Umverteilung zu kommen, weil sie gezwungen wären, ihre Preise nach unten anzupassen. In einem solchen Szenario würde sich, so wie das viele KeynesianerInnen auch erwartet hatten, die Lohnsenkung sehr schnell in Preissenkungen niederschlagen, so dass von der ursprünglich geplanten Lohnsenkung in realer Rechnung nichts (oder nur sehr wenig) bei den ArbeitnehmerInnen ankommt.

Deutschland als offene Volkswirtschaft

Hier liegt in der Tat der Knackpunkt der Analyse. Sowohl KeynesianerInnen als auch NeoklassikerInnen lagen schon häufig falsch, weil sie meist von den Bedingungen einer relativ geschlossenen Volkswirtschaft ausgehen bzw. von einer Volkswirtschaft, die über ein System flexibler Wechselkurse mit dem Rest der Welt verbunden ist. Deutschland aber war schon zu Beginn dieses ›Experiments in neoklassischer Ökonomie‹ eine relativ offene Volkswirtschaft und wurde im Laufe der Jahre und als Ergebnis der Lohnmoderation zu einer extrem offenen Volkswirtschaft, die zudem Mitglied einer großen Währungsunion ist.

Beginnen wir bei den Fakten mit der Entwicklung der Reallöhne pro Stunde (vgl. Abbildung 1). Im Vergleich vier großer Länder (USA, Großbritannien, Frankreich und Italien) mit Deutschland fällt die deutsche Lohnentwicklung klar aus dem normalen Rahmen. In Deutschland steigen die Reallöhne während zehn langer Jahre (von 2000 bis 2010) fast gar nicht, während sie in den anderen Ländern - mit Ausnahme Italiens - doch zumindest bis zur Finanzkrise 2008/2009 kontinuierlich zulegen.

Dass Italien zum Vergleich mit Deutschland hier nicht taugt, kann man an der Produktivitätsentwicklung pro Stunde sofort sehen (vgl. Abbildung 2). Daran gemessen gehört Deutschland klar zur Gruppe der anderen drei Länder, während Italien der Ausreißer nach unten ist. Das relativiert die italienische Reallohnzurückhaltung in ihrer Bedeutung: Wo kaum Produktivitätszuwachs vorhanden ist, da können auch die Reallöhne nicht groß zulegen.

Beides zusammen - die ›normale‹ Produktivitätsentwicklung in Deutschland und der dagegen verschwindend geringe Anstieg der deutschen Reallöhne - bedeutet, dass sich durch die bewusste und politisch orchestrierte Lohnzurückhaltung ein wachsender Spielraum für die deutschen Unternehmen ergeben hat, im Außenhandel entweder über Preissenkung den anderen Handelspartnern Marktanteile abzujagen oder bei unveränderten Preisen erheblich größere Gewinne zu erzielen als die Unternehmen in den Ländern mit ›normaler‹ Lohnentwicklung. Der Preis dafür war allerdings eine schwache Binnennachfrage, weil die privaten Haushalte in Deutschland erwartungsgemäß auf ihre dramatisch verschlechterten Einkommensperspektiven mit einer Einschränkung ihres Konsums reagierten. Der private Verbrauch blieb bis zuletzt extrem schwach und passte sich der Stagnation der Reallöhne pro Stunde fast perfekt an (vgl. Abbildung 3).

In Sachen Export allerdings schlug Deutschland alle anderen weit aus dem Feld. Seine Exporte explodierten förmlich in den Jahren 2006 und 2007 sowie nach der Finanzkrise. Deutschland konnte seine globalen Marktanteile trotz der aufkommenden Konkurrenz durch China behaupten, während die übrigen Industrieländer weit zurückfielen. Der Anteil der Exporte am Bruttoinlandsprodukt (BIP) stieg in Deutschland von etwas über 30 Prozent auf über 50 Prozent. (vgl. Abbildung 4)

Daraus ergab sich eine in der Geschichte selten gesehene gespaltene Wirtschaftsentwicklung (vgl. Abbildung 5). Während die Exporte abhoben, blieb die Binnennachfrage über all die Jahre am Boden und hat sich bis heute nicht erholt.

Dies beinhaltet den Schlüssel zur Lösung des Agenda-Rätsels: Es gab nicht einen Kanal, über den die Lohnsenkung auf die Güter- und Arbeitsmärkte wirkte, sondern es gab zwei vollkommen unterschiedliche Kanäle: den Binnenmarktkanal und den Exportkanal. Der erste war ein Desaster für die herrschende Lehre, der zweite begründete die scheinbare Erfolgsstory Deutschlands.

Dass es die erwarteten binnenwirtschaftlichen Wirkungen (Fall der Löhne und der Preise; kaum reale Veränderung) nicht gegeben hat, kann man einfach daran erkennen, dass die binnenwirtschaftliche Nachfrage nicht gestiegen ist. Die neoklassische Idee zur Beseitigung von Arbeitslosigkeit durch Lohnsenkung oder Lohnmoderation beruht ja darauf, dass im Falle einer Lohnsenkung (oder auch eines Zurückbleibens der Reallöhne hinter der Produktivität) die Unternehmen beginnen, ihre Produktionsprozesse umzustrukturieren, indem sie die nun (relativ) billigere Arbeit vermehrt einsetzen und das relativ teurere Kapital (dessen Preis sich nicht geändert hat) ersetzen. Diese Substitution von Kapital durch Arbeit wird, so die ›Hoffnung‹, tendenziell die Produktivität, die ja Arbeitsproduktivität ist, absenken, so dass keine rationalisierungsbedingten Entlassungen mehr erfolgen.

Diese Substitution hat zwei wichtige Aspekte, die empirisch überprüft werden können: Erstens, es sollte sich zumindest im Zeitablauf erkennen lassen, dass die Produktivität weniger steigt als in vergleichbaren Ländern, die keine Lohnzurückhaltung betrieben haben. Das ist in unserem Fünf-Länder-Vergleich nur für ein Land der Fall: Italien hat eine sehr schwache Produktivitätsdynamik und eine schwache Reallohnentwicklung, und die Binnennachfrage ist flach. In Deutschland steigt die Produktivität jedoch weiter in einem Tempo, das dem Tempo vor dem Lohnbruch und dem Frankreichs sehr ähnlich ist, das keine Lohnmoderation begonnen hatte.

Wenn aber die Produktivität wie in Deutschland weiter steigt, müsste der neoklassische Ökonom eigentlich zeigen, woher der Zuwachs der Binnennachfrage (oder wenigstens ihr ausbleibender Rückgang) kommen soll, der den von der steigenden Produktivität ausgehenden negativen Arbeitsplatzeffekt (den Rationalisierungseffekt) ausgleicht. Man müsste annehmen, dass die Lohnsenkung sofort von positiven Beschäftigungseffekten voll ausgeglichen wird. Wenn also die Reallöhne pro Stunde bei einem Produktivitätszuwachs von zwei Prozent stagnieren (statt um zwei Prozent zu steigen), müsste die Beschäftigung (die Zahl der Stunden) unmittelbar um zwei Prozent zulegen. Nur in dem Fall bliebe die reale Lohnsumme gleich und wäre folglich ein negativer Nachfrageeffekt auszuschließen. Allerdings, und hier beißt sich die Katze in den Schwanz, käme es dann wiederum nicht zu dem Produktivitätsanstieg.

Kommt es aber zu einem negativen Nachfrageeffekt, wirft der den gesamten von den neoklassischen ÖkonomInnen erwarteten Beschäftigungseffekt über den Haufen, weil die Unternehmen natürlich ganz anders als von der Neoklassik erwartet disponieren, wenn fast zeitgleich mit dem Lohnrückgang auch die Nachfrage sinkt. Dass das so ist, liegt unabhängig vom Rationalisierungseffekt nahe, weil die ArbeitnehmerInnen sich bei einer Lohnkürzung sofort auf ihre neue Situation einrichten, also ihre Nachfrage den gekürzten Einkommensperspektiven anpassen. Das Unternehmen zahlt dann zwar niedrigere Löhne, als es sonst der Fall gewesen wäre, es hat aber auch eine weniger gute Auslastung seiner Kapazitäten. Angesichts dessen spricht alles dafür, dass auch in Italien der Prozess nicht von den Löhnen zur Produktivität, sondern von der Produktivität zu den Löhnen lief: Weil die Produktivität - aus welchem Grunde auch immer - schwach war, erhöhten die Unternehmen bei normal steigenden Nominallöhnen die Güterpreise so stark, dass die Reallöhne nicht stiegen.

Das bedeutet, dass in einer Wirtschaft wie der deutschen, in der die Produktivität trotz Lohnmoderation weiter gestiegen ist, die Binnennachfrage aber weniger zulegte als die Produktivität (vgl. Abbildung 6), der neoklassische Effekt definitiv nicht eingetreten ist.

Damit war die Lohnmoderation ein Misserfolg, ganz gleich, was sonst noch passiert ist. Feststellen kann man das auch direkt an der Entwicklung des Arbeitsvolumens, die in Deutschland weit unter dem Durchschnitt blieb (vgl. Abbildung 7).

Wäre der neoklassische Effekt eingetreten, hätte das Land mit der größten Lohnzurückhaltung bei der Schaffung von Jobs und zusätzlichen Arbeitsstunden an der Spitze und nicht am unteren Rand liegen müssen.

Es bleibt der Exportkanal, der oben bereits dargestellt wurde (Abbildung 5) und der hier, umbasiert auf 1999 und um die Produktivitätsentwicklung aus Abbildung 2 ergänzt, erneut gezeigt wird (vgl. Abbildung 8).

Hätte man die Binnennachfrage nicht geknebelt, sondern die Stundenlöhne der Produktivität folgen lassen durch eine die goldene Lohnregel streng anwendende Lohnpolitik, wie viel besser wäre die Binnennachfrage gelaufen und wie viel europäisches Chaos hätten wir uns ersparen können! Die deutschen Exporte und damit die deutschen Exportüberschüsse wären niemals so durch die Decke gegangen, wie sie es sind, und damit wäre niemals eine so hohe Auslandsverschuldung der Partnerländer der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) eingetreten, wie es geschehen ist.

Es kann gar keinen Zweifel daran geben, dass ein ohnehin schon offenes Land, dem es in einer Währungsunion gelingt, seine Nachbarn massiv zu unterbieten, früher oder später daraus Vorteile in Form von Leistungsbilanzüberschüssen zieht, wenn die Nachbarn nicht rechtzeitig dagegenhalten. Wir wissen allerdings, dass diese Erfolge nicht von Dauer sind. Weil die Nachbarn früher oder später den Offenbarungseid leisten oder sich in gleicher Weise verhalten müssen, ist mit der Lohnsenkungsstrategie langfristig nichts zu gewinnen. Im Gegenteil, wie man jetzt in Europa sieht, der Anpassungsprozess wird auch für den ersten Lohnsenker sehr teuer, denn die radikale Lohnsenkung der Defizitländer zerstört deren Binnennachfrage, so dass auch die Nachfrage nach den Produkten des ersten Lohnsenkers sinkt. Und der sitzt mittlerweile auf einer falschen, weil extrem auf den Export konzentrierten Wirtschaftsstruktur.

So bleibt insgesamt ein einfaches Fazit: Weder in Sachen Wachstum, noch in Sachen Arbeitsplätze ist die Lohnsenkungsstrategie erfolgreich, weil sie nur über den niemals nachhaltigen Exportkanal wirkt. Wer nachhaltig Beschäftigung schaffen will, muss für eine dynamische Entwicklung der Nachfrage innerhalb der Wirtschaft eines Landes selbst sorgen. Steigt dann mit den Sachinvestitionen die Produktivität, müssen die Löhne so stark zulegen, dass die Nachfragedynamik in den Augen der Unternehmen so kräftig ist, dass auch Investitionen lohnen, die weit über die aktuelle Auslastung der Kapazitäten hinausreichen. Dann entstehen zusätzliche Arbeitsplätze, mit denen man eine bestehende Arbeitslosigkeit abbauen kann. Die Agenda-Politik hat genau das nicht zustande gebracht, sondern nur den primitiven Weg über beggar-my-neighbour gewählt. Und der war nur möglich, weil zufällig gerade Währungsunion in Europa war.

Was folgt?

Demokratisch gewählte Regierungen können ihrer Bevölkerung immer nur eine begrenzte Menge an Leid auferlegen. Viele Währungskrisen der Vergangenheit sind in massiven Konflikten, Rebellion und Chaos geendet. In den meisten Fällen konnte die Krise nur dadurch politisch eingegrenzt werden, dass die Abwertung der eigenen Währung relativ rasch für eine wirtschaftliche Umkehr sorgte. Eine solche Maßnahme gibt es in der EWU derzeit nicht. Keine der Maßnahmen, die von der Troika den von der Krise stark betroffenen Ländern aufgezwungen werden, hat das Potenzial, eine Wende zum Besseren hervorzubringen. Können demokratische Regierungen den Menschen keine Hoffnung auf eine bessere Zukunft geben, werden die Ränder des demokratischen Spektrums mehr und mehr Zulauf erhalten. Die Möglichkeit eines Ausstiegs aus dem Euro aus der politischen Diskussion zu verdrängen, weil man Europa nicht in Frage stellen will, wäre unverantwortliche Schönfärberei und würde am Ende nur den EuropagegnerInnen in die Hände spielen.

Lässt man diese Möglichkeit zu, muss man den zentrifugalen nationalen Kräften begegnen, ohne dass das politische Europa darüber vollends zerbricht. Es gibt zwei grundsätzliche Hürden, die bei einem Ausstieg zu überwinden sind. Um Kapitalflucht und einen Ansturm auf die Banken zu verhindern, müssen strikte Kapitalverkehrskontrollen eingeführt werden. Hier wurde mit Zypern ein Präzedenzfall geschaffen, der zeigt, dass man schnell genug reagieren kann. Bei dem Übergang zu einer neuen nationalen Währung besteht zudem die Gefahr, dass diese Währung, wird sie den Devisenmärkten überlassen, zunächst ins Bodenlose fällt und auf diese Weise die Umstellung sehr teuer und schmerzhaft macht. Alle Defizitländer brauchen eine Abwertung in der Größenordnung von 25 bis 40 Prozent, mehr würde aber den europäischen Handel schwer schädigen, und Länder, die in starkem Maße von Importen abhängig sind, würden bei einer Währungsumstellung und einer übermäßigen Abwertung zu große Realeinkommensverluste erleiden. Einer übermäßigen Abwertung vorzubeugen und den Ländern, die in der Europäischen Union bleiben wollen, einen möglichst schmerzfreien Übergang zu ermöglichen und den europäischen Binnenmarkt nicht zu zerstören, ist die wichtigste Aufgabe, die der europäischen Politik zufällt.

Deutschland würde in einem Ausstiegsszenario wirtschaftlich ohne Zweifel hart getroffen. Es muss damit rechnen, dass die in extremer Weise auf den Export ausgerichtete Produktionsstruktur, die sich in den Jahren der Währungsunion gebildet hat, einer harten Anpassung unterzogen wird. Der Exportsektor würde deutlich schrumpfen und nur bei einer vollständig anderen Wirtschaftspolitik könnte ein Teil davon über expandierende Binnenbereiche abgefangen werden.

Die Grundentscheidung für den Euro kann auch mit guten wirtschaftlichen Argumenten gerechtfertigt werden. Die dominierende ökonomische Theorie aber hat diese Argumente von Anfang an ignoriert und politisch desavouiert. Aufgebaut auf monetaristischen Vorstellungen in der Europäischen Zentralbank sowie kruden Ideen zum Wettbewerb von Nationen im größten Mitgliedsland konnte die Währungsunion nicht funktionieren. Alle, die Europa als politische Idee retten wollen, müssen nun erkennen, dass das nur mit einer anderen Wirtschaftstheorie zu schaffen ist. Nur wenn die Teilhabe aller Menschen am wirtschaftlichen Fortschritt unter allen Umständen gewährleistet und dem Wettkampf der Nationen abgeschworen wird, kann auf den Trümmern des alten Gebäudes neues europäisches Leben entstehen.


Prof. Dr. Heiner Flassbeck studierte VWL in Saarbrücken und promovierte in Berlin. 1998 bis 1999 war er beamteter Staatssekretär im Bundesfinanzministerium. Im Jahr 2000 ging er zum Sekretariat der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD) in Genf, wo er von August 2003 bis Dezember 2012 die Abteilung für Globalisierung und Entwicklungsstrategien leitete. Heiner Flassbeck betreibt einen Blog unter www.flassbeck-economics.de/.

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