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Klaus Holzkamp

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Demokratischer Einfluss auf EU-Ebene?

22.05.2014: Da geht was!

  
 

Forum Wissenschaft 1/2014

Im Vertrag von Lissabon wurde die Grundlage für die Mitwirkung von Bürgerinnen und Bürgern an der EU-Gesetzgebung gelegt. Eine Verordnung1 ermöglicht seit 1. April 2012 EU-weite Bürgerinitiativen. Über die erste erfolgreiche Europäische Bürgerinitiative, die sich für das Menschenrecht auf Wasser stark macht, berichtet Clivia Conrad.

Das Prinzip aller Dinge ist das Wasser, denn Wasser ist alles und ins Wasser kehrt alles zurück. (Thales von Milet 625-547 v. Chr.)

Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist im Unterschied zu online-Unterschriftensammlungen oder E-Petitionen ein formelles Instrument mit hohen Hürden, aber auch einem Rechtsanspruch auf Antwort der Europäischen Kommission. Innerhalb eines Jahres müssen EU-weit eine Million Unterschriften gesammelt werden. In mindestens sieben Mitgliedstaaten muss dabei eine Mindestanzahl erreicht werden, damit die europäische Bedeutung des Anliegens klar wird. Die Unterschriften müssen von den nationalen Behörden (in Deutschland: Bundesverwaltungsamt) geprüft werden. Sobald die EBI mit deren Bescheinigungen von der Europäischen Kommission offiziell entgegengenommen wurde, läuft eine dreimonatige Frist, innerhalb derer das Europäische Parlament (EP) eine Anhörung mit dem die Initiative repräsentierenden Bürgerkomitee durchführen und die Kommission eine Stellungnahme zu den Anliegen der EBI veröffentlichen muss.

"Dieses neue Instrument der länderübergreifenden partizipativen Demokratie ist weltweit einzigartig. Es wird das demokratische Fundament der EU stärken und Europa seinen Bürgern näherbringen. Nun gibt es einen direkten Weg, sich in Brüssel Gehör zu verschaffen," schreibt Maros Sefcovic, Vizepräsident der Europäischen Kommission im Vorwort des Leitfadens zur EBI.2 Dieser "direkte Weg" ist allerdings lang und steinig, wie wir mit der EBI "Wasser ist ein Menschenrecht" (right2water) erfahren haben. Vom Beschluss des Kongresses des Europäischen Gewerkschaftsverbandes für den öffentlichen Dienst (EGöD) 2009, das kommende neue Instrument EBI für das Menschenrecht auf Wasser und sanitäre Grundversorgung und gegen die unablässigen Versuche der Europäischen Kommission einzusetzen, die Wasserversorgung zu liberalisieren, bis zur Antwort der Kommission im März 2014 werden fünf Jahre vergangen sein. Der EGöD, 1978 gegründet, vertritt 8 Millionen Gewerkschafterinnen und Gewerkschafter. Eine große Organisation mit erprobten pan-europäischen Arbeitsstrukturen konnte diese Initiative über einen solch langen Zeitraum halten und erfolgreich zu Ende bringen.

Der Katholischen Kirche ist das mit "Einer von uns" ebenfalls gelungen, einer Initiative, der es um den "rechtlichen Schutz der Würde, des Rechts auf Leben, und der Unversehrtheit jeder menschlichen Person vom Zeitpunkt der Empfängnis an" geht. Auch die Tierschutzorganisationen waren wohl erfolgreich, die sich mit "Stop Vivisection" für ein Gesetz auf europäischer Ebene mit dem Ziel des Ausstiegs aus der tierexperimentellen Forschung einsetzen. Aber wie soll so etwas klassischen Bürgerinitiativen gelingen, die sich zu einem Thema zusammenfinden - ohne jahrelangen Vorlauf, ohne feste Strukturen, ohne Geld? Nur sehr schwer, wie an der Zahl der erfolglos beendeten Initiativen abzulesen ist.3 Hier muss die Europäische Kommission bei der Evaluation des Instrumentes nachjustieren, d.h. Hürden abbauen, sonst führt der direkte Weg in eine Sackgasse.

Wasser ist ein Menschenrecht

Die EBI "Wasser ist ein Menschenrecht" wurde am 10. Mai 2012 registriert. Die Sammlung der Unterschriften wurde am 9. September 2013 beendet. (Die Frist wurde von der Europäischen Kommission wegen Startschwierigkeiten bei der Gestaltung der Unterschriftenlisten und der Einhaltung der Datenschutzvorschriften für das Onlinesammelsystem für die ersten Bürgerinitiativen bis zum 1. November 2013 verlängert.) Von den 1,84 Millionen Unterschriften, die wir EU-weit gesammelt haben, wurden 1,676 Millionen Unterschriften von den nationalen Behörden als gültig bestätigt. Die Mindestanzahl haben wir in 13 Mitgliedstaaten überschritten. Die EBI "Wasser ist ein Menschenrecht" wurde am 20.12.2013 offiziell von der Kommission angenommen und ist damit die erste erfolgreiche Europäische Bürgerinitiative überhaupt.

Wir haben allerdings schon während der Unterschriftensammlung einen bedeutenden Erfolg erreicht. Die Kommission hatte einen neuerlichen Versuch gestartet, die Wasserwirtschaft in den Binnenmarkt einzubeziehen. Diese Absicht bekämpfen wir seit den ersten Anläufen. Wasser ist keine Ware, sondern ein öffentliches Gut. Wasserversorgung ist ein natürliches Monopol. Es gibt in der Wasserversorgung kein Marktgeschehen, das den Binnenmarktregeln unterliegen könnte. Vielmehr ist sie Teil der Daseinsvorsorge, die der kommunalen Selbstverwaltung obliegt. Die Europäische Kommission beabsichtigte, für die Vergabe von Konzessionen u.a. in der Wasserwirtschaft mithilfe der Konzessionsrichtlinie europaweite Ausschreibungen verpflichtend zu machen. Das hätte die gewachsenen Strukturen u.a. der deutschen Wasserwirtschaft, die vor allem öffentlich-rechtlich organisiert ist, in Frage gestellt. Die interkommunale Zusammenarbeit, die Zweckverbände und die Stadtwerkestrukturen erbringen hervorragende Dienstleistungen in der Wasserversorgung. Qualität und Versorgungssicherheit, aber auch Kundenservice und Kosten werden von den Nutzerinnen und Nutzern regelmäßig hervorragend bewertet. All diese beliebten und effizienten Strukturen hätten nach dem ursprünglichen Richtlinienentwurf EU-weit ausgeschrieben werden müssen.

Wir gehen davon aus, dass die Kommunen, insbesondere kleinere, eine solche Ausschreibung aus eigener Kraft nicht hätten meistern können. Große Rechtsanwaltskanzleien hätten das erledigt. Das gilt auch für die Nachbarkommune, mit der bislang zusammengearbeitet wurde. Auch sie könnte eine Bewerbung auf solch eine Ausschreibung nicht mit Bordmitteln bewältigen - und würde vielleicht ganz darauf verzichten. Ganz sicher aber können multinationale Konzerne mit ihren Rechtsabteilungen solche Bewerbungen stemmen. Auf längere Sicht hätte die Konzessionsrichtlinie die Strukturen der öffentlich-rechtlichen Wasserversorgung zerschlagen, ins Selbstverwaltungsrecht der Kommunen eingegriffen, erhebliche zusätzliche Kosten verursacht und der EURnehmung dieser existenziellen Dienstleistung durch Private Vorschub geleistet. Die Aussage des zuständigen EU-Kommissars Michel Barnier ist richtig: Im Entwurf der Konzessionsrichtlinie stand kein Zwang zur Privatisierung der Wasserversorgung festgeschrieben. Allerdings hätte die über die Richtlinie angestrebte Liberalisierung der Wasserwirtschaft wie oben beschrieben genau dies langfristig zur Folge gehabt. Leider ist der Sachverhalt so komplex, dass nicht zuletzt die Medien gerne das griffige Schlagwort Privatisierungszwang verwenden. Allein hier ist diese Verkürzung in der politischen Auseinandersetzung hinderlich.

Nicht allein ver.di hegte diese Befürchtungen hinsichtlich der Wasserwirtschaft. Die Branchenverbände Allianz der öffentlichen Wasserwirtschaft e.V. (AöW), Bundesverband der Elektrizitäts- und Wasserwirtschaft (BdEW) und Verband Kommunaler Unternehmen (VKU) teilten sie. Gemeinsam und getrennt versuchten wir auf den üblichen Lobbypfaden die Mitglieder des Europäischen Parlaments, die Kommission und die Bundesregierung auf diese Problematik und unsere Forderung hinzuweisen, die Wasserwirtschaft nicht in die Richtlinie einzubeziehen. Seit Veröffentlichung des Richtlinienentwurfes im November 2011 bis in die Ausschussberatungen blieben unsere unablässigen Versuche ungehört - bis im Februar 2013 klar wurde, dass die EBI erfolgreich sein könnte: Eine Million Unterschriften waren erreicht. Plötzlich suchte Kommissar Barnier das Gespräch mit der Bundeskanzlerin und die Ausnahmeregelung für die deutsche Wasserwirtschaft (Art. 11 a) war geboren. Wir hatten den Fuß in der Tür.

Trotz dieser Ausnahme wäre die europäische Wasserwirtschaft grundsätzlich den Binnenmarktregeln unterworfen worden. Außerdem war der Entwurf für die Ausnahme juristisch nicht tauglich. Das Überschreiten der zweiten Hürde der Bürgerinitiative (in sieben Ländern die Mindestanzahl) im Mai erhöhte den Druck auf die Trilog-Verhandlungen. Binnenmarktausschuss, Kommission und Ministerrat verhandelten nichtöffentlich neben vielen anderen Fragen der Vergaberechtssetzung4 auch die Frage, wie der Art. 11a zu gestalten sei. Kurz vor Ende der Beratungen stellte man fest, dass die Ausnahmeregelung der deutschen Wasserwirtschaft einen Rahmen gesetzt hätte, der noch günstiger wäre als die komplette Herausnahme aus der Richtlinie. Die Herausnahme war dann der Notausgang, um den Trilog zu den anderen Punkten nicht zu gefährden. So kam es, dass unsere Ursprungsforderung erfüllt wurde und die Wasserversorgung EU-weit vorerst nicht liberalisiert wird.

Erfolg: EU-Richtlinie verändert

Wir haben Geschichte geschrieben! Wir haben mit der EBI ein Gesetzgebungsverfahren auf europäischer Ebene in unserem Sinne beeinflusst. Tatsächlich haben wir eine der drei Hauptforderungen der EBI teilweise umsetzen können. In den kommenden Monaten gilt es, die weiteren Forderungen umzusetzen. Die Unterstützerinnen und Unterstützer der Europäischen Bürgerinitiative für das Menschenrecht auf Wasser und sanitäre Grundversorgung haben folgende Forderungen unterschrieben5:

  • Die EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten haben die Aufgabe, dafür zu sorgen, dass alle Bürger und Bürgerinnen das Recht auf Wasser und sanitäre Grundversorgung haben.
  • Die Versorgung mit Trinkwasser und die Bewirtschaftung der Wasserressourcen darf nicht den Binnenmarktregeln unterworfen werden. Die Wasserwirtschaft ist von der Liberalisierungsagenda auszuschließen.
  • Die EU verstärkt ihre Initiativen, einen universellen Zugang zu Wasser und sanitärer Grundversorgung zu erreichen.
  • Am 17. Februar 2014 wird das Bürgerkomitee zunächst ein Gespräch mit der Europäischen Kommission führen, um die Forderungen der EBI zu erläutern. Anschließend veranstaltet der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments eine Anhörung, an dem auch Mitglieder des Binnenmarktausschusses und des Entwicklungsausschusses teilnehmen. Der Petitionsausschuss wird an allen Anhörungen für EBI teilnehmen. Hier gilt es, unsere Forderungen mit konkreten Vorschlägen zu verdeutlichen. Uns kommt es darauf an, dass die Kommission Legislativvorschläge macht, die zu konkretem Handeln der Mitgliedstaaten zur Realisierung des Menschenrechts führen.

    Wir fordern, dass die Einrichtungen und Mitgliedstaaten der EU dazu verpflichtet werden, sicherzustellen, dass alle Menschen in der EU spätestens ab 2016 das Recht auf Wasser und sanitäre Grundversorgung in Anspruch nehmen können. Dabei müssen folgende Anforderungen erfüllt sein: Verfügbarkeit, Qualität (hohe gesundheitliche Standards), Annehmbarkeit (insbesondere kulturelle und geschlechtsspezifische Akzeptanz für sanitäre Einrichtungen), Zugänglichkeit (auch in entlegenen Gebieten und bei Nichtsesshaften), Sicherheit und Erschwinglichkeit.

    Wir fordern, dass die Wasserversorgung und die Bewirtschaftung der Wasserressourcen nicht den Regeln des Binnenmarkts unterliegen und Wasserdienstleistungen von der Liberalisierung ausgeschlossen werden. Wasser und Wasserressourcen müssen zu einem öffentlichen Gut erklärt werden und dürfen nicht internationalen Handels- und Investorenschutzvereinbarungen unterliegen. Hier gilt es die Ausnahme aus der Konzessionsrichtlinie dauerhaft zu sichern und die Ausnahme aus dem EU-USA-Freihandelsabkommen TTIP, weiteren Freihandelsabkommen, Investorenschutzvereinbarungen und Schiedsgerichtsverfahren durchzusetzen.

    Wir fordern, dass sich die EU stärker für einen universellen Zugang zu Wasser und sanitärer Grundversorgung im Rahmen der Millenniumsziele zur Reduzierung globaler Armut einsetzt. Die Europäische Investitionsbank muss ausreichend Investitionen für internationale Projekte zweckgebunden zur Verfügung stellen. Partnerschaften zwischen Behörden und öffentlichen Wasserbetrieben aus der EU mit öffentlichen Wasserbetrieben in Entwicklungsländern müssen gefördert werden. Das Menschenrecht auf Wasser ist zwingende Voraussetzung für die Realisierung anderer Menschenrechte (Gesundheit, Bildung...), also demokratierelevant.

    Laut Verordnung ist die Europäische Kommission verpflichtet, innerhalb von drei Monaten ab Einreichung offiziell zu den Vorschlägen der Bürgerinitiative Stellung zu nehmen. Wenn der Sachverhalt aus Sicht der Kommission vertieft zu prüfen ist, kann sie eine vorläufige Stellungnahme veröffentlichen und Gutachten in Auftrag geben. Die Kommission ist nicht verpflichtet, Legislativvorschläge zu machen. Wir hoffen allerdings, mit unseren Argumenten und über 1,8 Millionen Unterstützenden überzeugend zu sein. Auch gegenüber den neuen Mitgliedern des Europäischen Parlaments und der Bundesregierung, der man einen gewissen Einfluss auf die Agenda der Europäischen Kommission wohl zu Recht nachsagt. Wir sehen mit großer Spannung, aber zurückhaltenden Erwartungen der Mitteilung der Kommission entgegen - und sind bereit, die politische Kampagne für das Menschenrecht auf Wasser fortzusetzen.

    Unverzichtbar: Ein starkes Bündnis

    Auch wenn die Gewerkschaften den Löwenanteil der organisatorischen Arbeit und der Kosten gestemmt haben: Ohne die Unterstützung vieler Nichtregierungsorganisationen (NRO) und engagierter Einzelpersonen wäre dieser Erfolg nicht möglich gewesen. In Deutschland gab es einen Unterstützungskreis, der sich regelmäßig traf, Aktionen abstimmte, Lobbyarbeit an den unterschiedlichsten Stellen machte. Das breite Bündnis besteht neben der federführenden ver.di aus: Allianz der öffentlichen Wasserwirtschaft e.V., arche nova, attac, BBU, BUND, DGB, Eco Mujer, Forum Umwelt und Entwicklung, Gemeingut in BürgerInnenhand, GRÜNE LIGA, Regiowasser, Wasserallianz München, Naturfreunde und Berliner Wassertisch. Jede Organisation nutzte ihre Netzwerke, um die EBI bekannt zu machen und Unterschriften zu sammeln. Dieser Kreis besteht als Koordinierungskreis fort, wird die politische Kampagne weiter begleiten und hat sich einen Schwerpunkt gesetzt: Die Umsetzung des Menschenrechts auf Wasser in Deutschland zu forcieren. Denn Arme und vor allem Wohnungslose haben auch in Deutschland keinen oder zumindest nicht jederzeit Zugang zu Trinkwasser und Toilette. Ein Auftakt für diese Kampagne nach der Kampagne war das Symposium "Menschenrecht auf Wasser umsetzen", dessen hervorragende völkerrechtliche, wasserpolitische, sozialrechtliche und wirtschaftspolitische Denkanstöße öffentlich dokumentiert sind.6

    Natürlich haben wir von Beginn an die Medien über die EBI, ihre Ziele, die Fortschritte und Aktionen informiert. Wir fanden uns allerdings erst nennenswert in der Berichterstattung wieder, nachdem das ARD-Magazin Monitor im Dezember 2012 die EBI in einem Bericht über die Konzessionsrichtlinie erwähnte. Hier war der Server, der bis zu 10.000 Unterschriften pro Stunde verarbeiten kann, zum ersten Mal überfordert. Als Frank-Markus Barwasser alias Erwin Pelzig in Neues aus der Anstalt auf die EBI hinwies, ging zum zweiten Mal nichts mehr. Schließlich griffen auch Printmedien und regionale Rundfunksender das Thema auf. Und endlich diskutierte die ganze Republik darüber, wie eigentlich unsere Wasserversorgung organisiert ist, wie sie organisiert sein sollte und welche Erwartungen wir deshalb an die EU haben.

    Viele Menschen machten die EBI zu ihrer Sache. Sie unterschrieben nicht nur selbst, sondern sammelten auch Unterschriften im Sportverein, in der freiwilligen Feuerwehr, in der Familie. Diese breite Diskussion fand sich schließlich in Debatten in den Kommunalparlamenten, den Landtagen, im Bundesrat und schließlich im Bundestag wieder. Diese EBI hat zum demokratischen Empowerment in Deutschland geführt. Wir bauen darauf, diese positive, fordernde Haltung gegenüber der EU weiterentwickeln zu können. In Zeiten der EU-feindlichen Alternative für Deutschland (AfD), die den VerliererInnen in unserer Gesellschaft ihren Neoliberalismus mit dumpfer Fremdenfeindlichkeit schmackhaft macht, eine gute Erfahrung.

    Während in Deutschland die Verknüpfung mit der Konzessionsrichtlinie erheblich mobilisierte, war das in anderen Ländern kein Thema. In den Niederlanden und in Belgien stand das Menschenrecht auf Wasser im Fokus. In Italien, wo 2011 ein Referendum gegen Privatisierung der Wasserversorgung sehr erfolgreich war, war es zunächst schwierig zu erklären, warum denn nun schon wieder Unterschriften gefragt waren. In Griechenland entdeckte SOSTE TO NERO, die NRO gegen die von der Troika erzwungene Wasserprivatisierung, erst spät, dass die Bürgerinitiative hilfreich sein könnte. Und in Ungarn kamen die Unterschriften erst in letzter Minute zusammen. Im Sommer 2013 war dort einem Stadtteil, in dem vor allem Roma leben, das Wasser abgedreht worden. Bei 45 Grad Celsius hatte das Wasser nicht für alle gereicht, also wurde der Minderheit das Menschenrecht vorenthalten. Hier hat eine Roma-Organisation die Unterschriften gesammelt. Schon an diesen wenigen Beispielen ist zu erkennen: Das Thema einer EBI in mindestens sieben Ländern innerhalb von zwölf Monaten derart auf die Tagesordnung zu setzen, dass genug Menschen unterschreiben, ist sehr schwierig und nicht mit Sicherheit zu planen.

    Was waren also die Erfolgskriterien dieser EBI? Wir hatten schon vor Beginn der EBI funktionierende EU-weite Strukturen. Wir hatten ein Budget. Wir haben Haupt- und Ehrenamtliche bis in die Fläche hinein. Wir haben diesen tollen Unterstützerkreis und wir hatten Glück mit der Medienpräsenz. Zur Verbreitung des Themas, zur Mobilisierung und zur schnellen Information über aktuelle Sachstände waren auch Social Media, besonders Facebook, hilfreich. Für die Mobilisierung in Deutschland war das aktuelle Gesetzgebungsverfahren zur Konzessionsrichtlinie in der EU erheblich. Das wichtigste Kriterium scheint uns aber das Thema selbst zu sein: Wasser ist etwas, auf das sich alle Menschen positiv beziehen, oft mit großer Emotionalität, und sie dazu bringt, sich über eine bloße Unterschrift hinaus zu engagieren.

    Wir hoffen, dass es noch viele erfolgreiche Initiativen gibt und stehen Menschen, die eine EBI erwägen, gerne mit unseren Erfahrungen zur Seite. Es könnte unser Europa sein, wenn wir es den multinationalen Konzernen nicht überließen...

    Anmerkungen

    1) VERORDNUNG (EU) Nr. 211/2011 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative.

    2) ec.europa.eu/citizens-initiative/public/basic-facts, Abruf 23.1.2014.

    3) Alle offiziellen Informationen über Europäische Bürgerinitiativen:ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome?lg=de, Abruf 23.1.2014.

    4) Über die Vergaberichtlinie, die mit der Konzessionsrichtlinie zusammen beraten und am 15.1.2014 vom Europäischen Parlament verabschiedet wurde, deren Geltungsbereich und problematische Regelungen (z.B. fehlende Tariftreueregelung) könnte man einen eigenen Artikel verfassen - zumal es bei der Umsetzung ins deutsche Recht noch viel zu tun gibt.

    5) Weitere Informationen unter www.right2water.eu und www.wasser-ist-ein-menschenrecht.de, Abruf 23.1.2014.

    6) www.menschenrecht-wasser-umsetzen.de, Abruf 23.1.2014.


    Clivia Conrad ist Bundesfachgruppenleiterin Wasserwirtschaft der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di und Koordinatorin der EBI "Wasser ist ein Menschenrecht" in Deutschland.

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