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Faire Mobilität

13.08.2013: Arbeitnehmerfreizügigkeit und Zuwanderung aus Mittel- und Osteuropa

  
 

Forum Wissenschaft 2/2013

Auf Initiative des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) startete im Oktober 2011 das Projekt "Faire Mobilität"1. Seitdem wurden in sechs deutschen Großstädten Erstberatungsstellen für Arbeitnehmer_innen aus den mittel- und osteuropäischen EU-Staaten eingerichtet. Erste Ergebnisse aus dem auf knapp drei Jahre angelegten Projekt liegen nun vor. Sie geben einen Einblick in die Situation von Beschäftigten aus den genannten Ländern in einigen Branchen auf dem deutschen Arbeitsmarkt. Dominique John fasst die Ergebnisse zusammen.

Seit Mai 2011 gilt für Arbeitnehmer_innen aus den EU-Beitrittsländern Tschechien, Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Slowenien und Slowakei (EU-8-Staaten) die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit. Sie können als Staatsangehörige dieser Länder uneingeschränkt eine Beschäftigung in Deutschland aufnehmen. Für Staatsangehörige aus Rumänien und Bulgarien (EU-2-Staaten) gelten bis Dezember 2013 noch Einschränkungen. Zwar können sie auf Grundlage der Personenfreizügigkeit nach Deutschland einreisen. Um eine abhängige Beschäftigung aufnehmen zu können, müssen sie jedoch bei der Zentralen Auslands- und Fachvermittlung eine Arbeitsgenehmigung beantragen, die zuvor eine Vorrangprüfung durchführt. Unabhängig davon können sie ein Gewerbe anmelden und einer selbständigen Tätigkeit nachgehen. Auch für Bürger_innen Kroatiens, das in Kürze der EU beitreten wird, wird die Arbeitnehmerfreizügigkeit aller Voraussicht nach zunächst nur mit Einschränkungen Gültigkeit haben.

Binnenmigration in der EU

Die Wanderungsbewegungen innerhalb der EU sind nach wie vor wenig ausgeprägt. Die Osterweiterung und die 2011 vollzogene Aufhebung der Beschränkung für die EU-8-Staaten haben Deutschland allerdings einen deutlichen Anstieg der Nettozuwanderung beschert und so einen 15-jährigen Abwanderungstrend umgekehrt. Betrug die Nettozuwanderung im Jahr 2011 schon 279.000 Personen, so stieg sie im Jahr 2012 auf 369.000 Personen.2 Zu den wichtigsten Herkunftsländern gehören Polen (2011: 65.103), Rumänien (2011: 37.697), Bulgarien (2011: 22.661) und Ungarn (2011: 16.905). Trotz des positiven Trends liegt die Zuwanderung allerdings weiterhin im unteren Bereich der Prognosen, die vor dem Auslaufen der Übergangsbestimmungen erstellt wurden. Hintergrund dafür dürfte u.a. sein, dass die vor Mai 2011 für Deutschland gültigen Beschränkungen zu einer Umlenkung der Arbeitsmigration in andere Länder, wie etwa Großbritannien oder Irland, geführt haben, die noch heute nachwirken dürfte. Außerdem stellt für viele Staatsbürger_innen der mittel- und osteuropäischen Länder die deutsche Sprache eine größere Hürde als die englische dar.

Die zur Verfügung stehenden statistischen Angaben spiegeln jedoch die tatsächlichen Wanderungsbewegungen von Arbeitskräften nur bedingt wider. Entsandte Beschäftigte, also Arbeitnehmer_innen, die von einem ausländischen Unternehmen vorübergehend in Deutschland eingesetzt werden, sind aufgrund der in Deutschland fehlenden Meldepflicht statistisch nicht erfasst.3 Das gleiche gilt für grenzüberschreitend gewerblich Tätige, grenzüberschreitende Werkvertragsarbeitnehmer_innen sowie für grenzüberschreitende Leiharbeitnehmer_innen. Dies wiegt um so schwerer, da es sich hierbei um die Beschäftigungsformen handelt, in deren Rahmen Arbeitnehmer_innen aus anderen Ländern meist kurz- oder mittelfristig in Deutschland tätig sind oder eingesetzt werden. Zudem werden sie häufig zur Umgehung von in Deutschland gültigen tariflichen oder gesetzlichen Bestimmungen und Regelungen missbraucht. Auch wird in einer Reihe von Branchen der Einsatz mobiler grenzüberschreitender Beschäftigung genutzt, um Mindeststandards an Arbeitsbedingungen systematisch zu umgehen. Zu beobachten ist dies besonders in der Bauindustrie und Gebäudereinigung, in den Bereichen Transport und Logistik, im Hotel- und Gaststättengewerbe, der Fleischindustrie sowie anderen Formen der Nahrungsmittelproduktion, im Bereich der häuslichen Dienstleistungen, vor allem der häuslichen Pflege und bei industrienahen Dienstleistungen. Insgesamt handelt es sich um personalintensive Branchen und Bereiche, in denen die Reduzierung des Preises der Ware Arbeitskraft ein wesentlicher Faktor zur Gewinnmaximierung ist. In diesen Branchen findet - mehr oder weniger ausgeprägt - der Einsatz von Arbeitskräften aus mittel- und osteuropäischen EU-Staaten zu Arbeitsbedingungen statt, die unter denen liegen, die auf dem deutschen Arbeitsmarkt durch Gesetze, Tarifvereinbarungen oder durch gesellschaftliche Normierung festgelegt sind. Dieser Prozess des Sozial- und Lohndumpings wird durch die in Deutschland seit nunmehr 15 Jahren herrschende deregulierende Wirtschaftspolitik begünstigt. Deren Folgen sind u.a. der massive Ausbau eines Niedriglohnsektors, die Zunahme von Leiharbeit sowie die immense Ausweitung prekärer Beschäftigungsverhältnisse.4

Recht auf Beratung und Informationsbedarf

Der DGB-Bundesvorstand hat diese Entwicklung zum Anlass genommen, um in Zusammenarbeit mit mehreren Partnern5 das Projekt Faire Mobilität anzustoßen. Kern des Projekts sind die Beratungsstellen in Berlin, Frankfurt/Main, Stuttgart, München, Hamburg und Dortmund zur arbeits- und sozialrechtlichen Beratung von Arbeitnehmer_innen aus den mittel- und osteuropäischen Ländern. Mit ihnen wird eine Reihe von gewerkschaftsnahen Beratungsstellen ergänzt, die sich in den vergangenen Jahren gebildet haben und die ihren Fokus auf die Unterstützung von Migrant_innen bei arbeitsrechtlichen Fragestellungen und Auseinandersetzungen legen.6

Der DGB signalisiert mit diesem Projekt mobilen grenzüberschreitenden Arbeitnehmer_innen, dass die deutschen Gewerkschaften bereit sind, sich für sie einzusetzen. Zugleich unterstützt der DGB damit die Mitgliedsgewerkschaften in ihren Bemühungen aktiv auf mobile grenzüberschreitende Arbeitnehmer_innen zuzugehen und sie über ihre Rechte und Möglichkeiten aufzuklären.7

Eine Grundlage für den Aufbau der Faire Mobilität - Beratungsstellen stellte die Ausarbeitung einer Expertise dar, die im September 2012 unter dem Titel Grenzenlos faire Mobilität - Zur Situation von mobilen Beschäftigten aus den mittel- und osteuropäischen Staaten veröffentlicht wurde.8 Die Expertise ermittelt, welche Beschäftigungsformen in den genannten Branchen beim Einsatz grenzüberschreitender mobiler Arbeitskräfte dominieren und welche Probleme daraus resultieren. Zudem wurde die Beratungslandschaft in Deutschland in Bezug auf Angebote für mobile grenzüberschreitende Arbeitskräfte untersucht. Für Zuwanderer_innen, die sich langfristig in Deutschland niederlassen wollen, ist ein relativ breites Angebot an Beratung zu verzeichnen. Dagegen stehen nur wenige Beratungsangebote zur Verfügung für Arbeitnehmer_innen, die kurzfristig zuwandern und deren Perspektive nicht die einer langfristigen Integration auf dem deutschen Arbeitsmarkt ist und die häufig kein oder sehr schlecht Deutsch sprechen. Zwar können sie sich bei grundsätzlichen sozialen Fragen an die Migrationsberatungsstellen der Wohlfahrtsverbände und Kirchen wenden; geht es jedoch um Fragen oder gar um Konflikte, die im Zusammenhang mit einem Arbeitsverhältnis stehen, so sind diese Beratungsstellen in aller Regel überfordert.

Das Angebot der Beratungsstellen Faire Mobilität

Beim Aufbau der sechs Faire Mobilität - Beratungsstellen wurde darauf geachtet, dass die Berater_innen mindestens eine osteuropäische Sprache sowie Deutsch und Englisch beherrschen. Insgesamt sind jetzt die Sprachen Rumänisch, Polnisch, Ungarisch, Bulgarisch und Kroatisch abgedeckt. Gleichzeitig erhielt jeder Standort einen inhaltlichen Schwerpunkt: in Berlin die häusliche Pflege, in Frankfurt/Main das Baugewerbe und die Gebäudereinigung, in Hamburg das Hotel- und Gaststättengewerbe sowie die Fleischindustrie, in Stuttgart Transport und Logistik, in München grenzüberschreitende Leiharbeit und Entsendung und in Dortmund Industrienahe Dienstleistungen. In diesen Schwerpunkten entwickeln die einzelnen Beratungsstellen eine Expertise, die sie den anderen Standorten, ähnlich wie bei der Sprachkompetenz, zur Verfügung stellen. Trotzdem beraten alle Standorte gleichermaßen in allen Bereichen.

Die Beratungsstellen bieten grundlegende sozialrechtliche und arbeitsrechtliche Erstinformationen in der jeweiligen Sprache der Ratsuchenden an, wenn nötig unter Einsatz von Dolmetschern/innen. Außerdem vermitteln sie zu anderen staatlichen und nicht staatlichen Einrichtungen und übernehmen eine wichtige Brückenfunktion zu den Gewerkschaften, da die Ratsuchenden in aller Regel keine Gewerkschaftsmitglieder sind. Aufgrund der meist konkret vorhandenen Anliegen (s.u.), geht das Spektrum der Beratungstätigkeiten allerdings weit über eine reine Informationsweitergabe und Vermittlung hinaus und umfasst - je nach vorliegender Fallkonstellation - alle möglichen Spielarten der Unterstützung bei außergerichtlichen Interessendurchsetzungen. Ob die zuständigen Gewerkschaften politisch unterstützend tätig werden können, hängt nicht zuletzt von der politischen Tragweite des jeweiligen Falles und auch davon ab, ob die Ratsuchenden bereit sind, Mitglied in der zuständigen Gewerkschaft zu werden. Eine weitere Frage ist die der Gewährung des gewerkschaftlichen Rechtsschutzes. Da dieser, bis auf wenige Ausnahmefälle, erst nach Ablauf einer dreimonatigen bezahlten Mitgliedschaft greift, arbeiten die Beratungsstellen mit Anwaltskanzleien zusammen, die - wenn keine außergerichtliche Einigung erreicht werden kann - bereit sind auf Basis von Prozesskostenhilfe oder Mindesthonoraren zu arbeiten9.

Die Nachfrage nach dem Angebot der Beratungsstellen ist ausgesprochen hoch und setzt regelmäßig direkt mit der Eröffnung einer Beratungsstelle ein, noch bevor mit Werbemaßnahmen begonnen wurde. Von Oktober 2011 bis Dezember 2012 haben die vier in diesem Zeitraum aktiven Beratungsstellen in insgesamt 818 Fällen 2000 Personen beraten.10 Die Anzahl der Personen, die pro Fall beraten werden, variiert. Im Baugewerbe oder im Elektrohandwerk werden gewöhnlich gleich mehrere Personen beraten, während es sich in der häuslichen Pflege in der Regel um nur eine Person handelt.

Beratungsgründe

In aller Regel kommen die Ratsuchenden selbst mit konkreten Anliegen in die Beratungsstellen oder melden sich dort per Mail oder Telefon. Der Schwerpunkt der Anfragen liegt auf Fragestellungen, die sich direkt aus einem bestehenden Arbeitsverhältnis ergeben. Fast 40 Prozent wurden von Unternehmen für ihre Arbeit ungenügend bezahlt oder ganz um ihren Lohn betrogen. Häufig haben die Betroffenen, wenn sie sich entschließen Unterstützung zu suchen, schon wochenlang entweder gar kein Geld erhalten oder ihnen wurde in dieser Zeit gerade soviel ausbezahlt, dass sie Lebensmittel erwerben und weiterarbeiten konnten. Insgesamt zeigt sich eine große Variation extremer Formen von Arbeitsausbeutung11, der Übergang zu Formen des Menschenhandels ist fließend. Offensichtlich gehört es in einem großen Teil der Fälle zum kalkulierten Geschäftsmodell von Unternehmen, dass die Betroffenen sich weder organisieren noch ihre Rechte einklagen, sondern irgendwann aufgeben und mit einem Bruchteil des ihnen zustehenden Lohnes die Reise nach Hause antreten.

Weitere 20 Prozent der Ratsuchenden suchen Unterstützung wegen Problemen, die sich aus ihrer Tätigkeit als Selbständige oder Scheinselbständige ergeben. Hier finden sich viele Staatsbürger_innen aus Rumänien oder Bulgarien, die von dubiosen Agenturen mit der Aussicht auf eine auskömmliche Entlohnung nach Deutschland vermittelt wurden. Häufig werden sie - ohne ihr Wissen und ohne dass ihnen die damit verbundenen Verpflichtungen klar sind - als Selbstständige angemeldet. Erst wenn Gewerbesteuer anfällt oder sie Opfer eines Arbeitsunfalls wurden, wird den Betroffenen klar, welchen Risiken sie ausgesetzt sind.

In nahezu 90 Prozent der Fälle kommen die Ratsuchenden in die Beratungsstellen, nur 10 Prozent sind das Ergebnis aufsuchender pro-aktiver Beratungstätigkeit. Viele grenzüberschreitende Arbeitnehmer_innen können durch ein rein stationäres Beratungsangebot gar nicht erreicht werden. Um die pro-aktive Beratung ausbauen zu können, müsste der Personalbestand der Beratungsstellen allerdings deutlich erweitert werden.

Die Ratsuchenden

In Bezug auf das Geschlechterverhältnis zeigt sich, dass insgesamt deutlich mehr Männer als Frauen erreicht werden. In München, Berlin und Hamburg liegt der Anteil der beratenen Männer bei ca. 60 Prozent. In Rhein/Main, wo Baugewerbe und Gebäudereinigung in der Beratungsarbeit stark vertreten sind, beläuft sich der Männeranteil auf 80 Prozent. Dies steht im Widerspruch dazu, dass in den vergangenen Jahren kontinuierlich mehr Frauen als Männer aus den mittel- und osteuropäischen Staaten nach Deutschland eingewandert sind.12 Es liegt nahe, dass viele Frauen in Privathaushalten arbeiten, in denen sie häufig isoliert sind und nur unter Schwierigkeiten Kontakt zu Beratungsstellen oder Gewerkschaften herstellen können. Um diese Frauen verstärkt zu erreichen, müssten die Beratungsstellen aufgestockt und andere Konzepte der Ansprache entwickelt werden.

Wird das Beratungsaufkommen nach Branchen aufgeschlüsselt, zeigt sich, dass praktisch alle Ratsuchenden aus den genannten "Problembranchen" stammen und das Verhältnis relativ ausgeglichen ist. Lediglich in der Beratungsstelle Rhein/Main gibt es eine Konzentration auf Baugewerbe und Gebäudereinigung. Dies liegt an der Ansiedlung der Beratungsstelle beim Europäischen Verein für Wanderarbeiterfragen, dessen traditioneller Schwerpunkt in diesen Branchen liegt und der dort über gute Netzwerke verfügt. Wenn auch weniger auffällig, hat die Berliner Beratungsstelle im Bereich häusliche Pflege einen faktischen Schwerpunkt, der sich in der Beratungstätigkeit deutlich widerspiegelt, da er sich unter polnischen Pflegekräften herumgesprochen hat. Gleichzeitig handelt es sich um eines der wenigen Angebote in diesem Bereich in Deutschland.

Fazit

Das Angebot der Faire Mobilität - Beratungsstellen trifft auf eine offensichtliche Lücke in der Beratungslandschaft Deutschlands. Vor allem Arbeitnehmer_innen aus Mittel- und Osteuropa, die auf dem deutschen Abseitsmarkt kurz- oder mittelfristig einer Beschäftigung nachgehen und kein oder wenig Deutsch sprechen, werden hier über ihre grundlegenden Rechte auf dem Arbeitsmarkt informiert und bei der Durchsetzung ihrer Interessen unterstützt. Die Nachfrage nach dieser Beratungs- und Unterstützungsleistung ist ausgesprochen groß; schon kurz nach Eröffnung von Beratungsstellen sind ihre Kapazitätsgrenzen erreicht. Schon jetzt, nach der Hälfte der Projektlaufzeit von fast drei Jahren, zeigt sich die Notwendigkeit personeller Aufstockung und Erweiterung um weitere mittel- und osteuropäische Sprachen. Außerdem ist zu prüfen, wo sinnvollerweise in der Fläche weitere Beratungsstellen eingerichtet werden sollten. Für bestimmte Gruppen, wie bspw. die in der privaten Pflege tätigen Frauen, sollten spezialisierte passgenaue Beratungsangebote entwickelt werden.

Die zentralen Kooperationspartner für den Beratungsansatz sind die Gewerkschaften, die - um Lohn- und Sozialdumping zu verhindern - ein eigenes Interesse an der Unterstützung und Organisation grenzüberschreitender mobiler Arbeitnehmer_innen haben. Der Ausbau und die Weiterentwicklung des vorhandenen Beratungsnetzwerkes sollten daher in enger Abstimmung mit den Gewerkschaften erfolgen.

Anmerkungen

1) Das Projekt ist aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF), des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) und Eigenmitteln des DGB finanziert.

2) Vgl. Pressemitteilung Nr. 156 des Statistischen Bundesamtes vom 07.05.2013, www.bpb.de/gesellschaft/migration/dossier-migration/155584/deutschland.

3) Auf die entsprechende Anfrage der Bundestagsfraktion Die Linke antwortete die Bundesregierung: "Die zusätzliche Etablierung detaillierter Meldeverpflichtungen für Entsendungen in allen Branchen würde erhebliche Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit gemäß Artikel 56 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union begegnen." Vgl. Deutscher Bundestag - Drucksache 17/8222 vom 16.12.2011.

4) Vgl. u.a. Prof. Dr. Gerhard Bosch 2012: Prekäre Beschäftigung und Neuordnung am Arbeitsmarkt. Expertise im Auftrag der IG-Metall, Duisburg, September 2012.

5) Projektpartner sind neben dem DGB-Bundesvorstand das Berufsfortbildungswerk des DGB - Unternehmen für Bildung, der Europäische Verein für Wanderarbeiterfragen/European Migrant Workers Union und die Project Consult GmbH (PCG).

6) Dazu zählen der Europäische Verein für Wanderarbeiterfragen, der in Frankfurt/Main gleichzeitig Träger für die in Frankfurt/Main ansässige Beratungsstelle des Projekts Faire Mobilität ist sowie das Beratungsbüro für entsandte Beschäftigte in Berlin, eine Einrichtung des DGB-Bezirks Berlin-Brandenburg; außerdem die verschiedenen Arbeitskreise für undokumentierte Arbeitnehmer/innen, die in Hamburg, München, Köln und Frankfurt/Main ehrenamtlich tätig sind.

7) Im Rahmen des Projekts wurden Bildungsmaterialien entwickelt, um Betriebs- und Personalräte sowie Vertrauensleute und andere gewerkschaftlich Aktive auf die Rahmenbedingungen, Probleme und Auswirkungen von grenzüberschreitender Beschäftigung aufmerksam zu machen und Handlungsoptionen aufzuzeigen. Vgl. www.faire-mobilitaet.de/informationen/bildungsbausteine.

8) Vgl. www.faire-mobilitaet.de/-/PqI.

9) Zum schwierigen Kapitel gewerkschaftlicher Unterstützung von Wanderarbeiter_innen und der Gewährung von Rechtsschutz, vgl. für die IG-Bau Frank Schmidt-Hullmann 2012: "Gewerkschaftliche Handlungsspielräume: Von der außergerichtlichen Interessendurchsetzung bis zum gewerkschaftlichen Rechtsschutz", in: Andreas Fischer-Lescano, Eva Kocher, Ghazaleh Nassibi (Hg.): Arbeit in der Illegalität, Frankfurt a. M.: 199 - 212.

10) Diese und die folgenden Angaben zum Beratungsaufkommen stammen aus einer internen Auswertung, die im Februar 2013 von Jörg Weingarten vorgelegt wurde, der das Projekt im Auftrag der Project Consult GmbH wissenschaftlich begleitet.

11) Auf www.faire-mobilitaet.de finden sich Fallbeispiele aus der Praxis der Beratungsstellen.

12) Vgl. "Grenzenlos faire Mobilität - Zur Situation von mobilen Beschäftigten aus den mittel- und osteuropäischen Staaten": 20.


Dominique John, Dipl.-Pol., seit Oktober 2011 Leiter des Projekts Faire Mobilität des DGB-Bundesvorstands in Berlin.

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