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Klaus Holzkamp

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Zehn Jahre nach der Mammut-Reform

15.04.2013: Geschlechtsspezifische Aspekte einer Deform des Sozialstaates

  
 

Forum Wissenschaft 1/2013

Die gesetzliche Umsetzung der politischen Konzepte der rot-grünen "Agenda 2010", die vor zehn Jahren begann, führte nicht nur zu einem grundlegenden Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik, sondern zementierte auch die traditionelle Rollenteilung zwischen Männern und Frauen. Gisela Notz kritisiert den damit verbundenen Rückschritt in der Emanzipationspolitik.

Kurz vor der Bundestagswahl, am 16. August 2002 stellte die Hartz-Kommission unter der Leitung des damaligen VW-Managers und Beraters von Bundeskanzler Gerhard Schröder, Peter Hartz, ihren Bericht: Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vor.1 Ziel der Kommission war es, die Bundesanstalt für Arbeit zu einer modernen Dienstleistungseinrichtung umzubauen. Damit wurde ein grundlegender Paradigmenwechsel in der Arbeitsmarktpolitik eingeläutet. Mit 13 "Innovationsmodulen" sollte die Erwerbslosigkeit bis 2005(!) halbiert werden. Der damalige Bundeskanzler war begeistert; er versprach, die Vorschläge zügig "1 zu 1" umzusetzen. Die daraus hervorgehenden Hartz-Gesetze haben wie keine andere "Reform" politische Kontroversen in Gang gesetzt. Frauen aus verschiedenen gesellschaftlichen Zusammenhängen wiesen schon bald darauf hin, dass das Konzept die traditionelle Rollenteilung zwischen Männern und Frauen zementiert, weil die meisten Vorschläge von einem Frauen- und Familienbild ausgehen, das die Rolle der "Zuverdienerin" und des "Haupternährers" vorsieht.

Rückblick

Mit der Umsetzung wurde am 1. Januar 2003 durch Verabschiedung des Hartz-Gesetzes I begonnen. Das Gesetz brachte die Voraussetzungen für die flächendeckende Einführung von Niedriglohn-Jobs in Leiharbeitsverhältnissen. In den Agenturen für Arbeit wurden Personal-Service-Agenturen eingerichtet; das sind vermittlungsorientierte Leiharbeitsunternehmen, die von privaten Trägern geführt werden. Das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz wurde eingeschränkt und der Gleichbehandlungsgrundsatz für die Arbeitnehmer verankert.

Erwerbslose müssen die Leiharbeit annehmen, das heißt sie arbeiten sechs Wochen lang für ein Nettoentgelt in Höhe der Hälfte des Arbeitslosengeldes und danach zu Billigtarifen. Zu gleicher Zeit wurde bei Bezug von Arbeitslosenhilfe das Vermögen der Lebenspartner stärker als bisher angerechnet und der Freibetrag für Vermögen um rund 60% gesenkt. Das betraf besonders viele Frauen. Für sie wurde auch der Zugang zu Maßnahmen der ›aktiven Arbeitsmarktpolitik‹ erschwert: Wer keine Leistung erhält, erhält meist keine Maßnahme.

Am gleichen Tag trat das Hartz-Gesetz II mit Mini- und Midi-Jobs und der steuerlichen Abzugsfähigkeit von privaten Dienstleistungen in Kraft. Das Modell begünstigt besser verdienende Haushalte und schafft neue Unterschichtungen, auch unter Frauen. Hartz II führte die Ich-AGs und Familien-AGs für Personenkreise, die vorher Entgeltersatzleistungen bezogen, ein. Bei den Ich-AGs, die später durch anderslautende ähnliche Programme ersetzt wurden, handelte es sich in Wirklichkeit oft um traditionelle Beschäftigungsbereiche, die Frauen bislang ohne Sozialversicherungsschutz inne hatten. Letztlich zielte die Philosophie der Ich-AG auf die Pflicht zur Nutzung der Marktchancen durch die Erwerbslosen, das heißt auf das individuelle Risikomanagement. Auch heute sind 9,5 Prozent der Selbständigen bei den "Aufstockern", werden also zusätzlich subventioniert.

Mit der Familien-AG wurde ein Modell aus der Schublade gezogen, das längst überholt schien: das der sozial nicht abgesicherten "mithelfenden Familienangehörigen", das in Handwerk und Landwirtschaft schon lange zu hohen sozialen Risiken für die Betroffenen geführt hat. Eine leistungsbeziehende erwerbslose Ehefrau kann in der Familien-AG ihres arbeitslosen Gatten mithelfen. Sie ist dann beim Hauptversicherten mitversichert, d.h. sie verliert ihre eigenständige soziale Sicherung. Einwendungen gegen dieses "Modell" von familienpolitischer Seite wurde später entgegengehalten, dass eine Existenzgründung ohnehin am besten klappt, wenn die ganze Familie mithilft. Außerdem könne schließlich die Frau - ebenso wie der Mann - Existenzgründerin und der Mann - ebenso wie die Frau - mithelfender Familienangehöriger sein. Das Modell wird durch Rollentausch nicht besser.

Das dritte Gesetz Hartz III ist am 1.Januar 2004 in Kraft getreten. Es regelt den Umbau der Bundesanstalt für Arbeit (BfA) in einen stärker kundenorientierten und leistungsfähigen Dienstleister. Damit soll das Leistungs- und Förderungsrecht der Arbeitslosenversicherung sowie der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente vereinfacht werden.

Mit Einführung des "Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" Hartz IV, das seit dem 1. Januar 2005 in Kraft ist, wurde die Anspruchsdauer auf Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung (ALG I) auf höchstens zwölf Monate gekürzt, für über 55jährige auf höchstens achtzehn Monate (ab 2006), unabhängig davon, wie lange sie in diese Versicherung einbezahlt haben. Die weitestgehende Veränderung ist die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu Arbeitslosengeld II. ALG II bedeutet nicht Lohnersatz- sondern Fürsorgeleistung und liegt auf dem Niveau von Sozialhilfe (345 Euro West/331 Euro Ost jeweils plus Wohngeld). Der Bezug zum vorherigen Nettoeinkommen entfällt. Das heißt, noch mehr Menschen wurden besonders in Regionen mit hoher Erwerbslosigkeit arm. Nach heftigem Protest beträgt das ALG II seit 1. Juli 2006 bundesweit 345 Euro; dagegen wird der Rentenbeitrag (für alle ALG II-BezieherInnen) von vorher 78 Euro auf 40 Euro abgesenkt. Im ALG II sind fast alle bisherigen einmaligen Beihilfen enthalten. Für die ALG II-BezieherInnen, die in einer Bedarfsgemeinschaft leben, wird der ALG-II- Anspruch gemeinsam ermittelt. Dem gesamten Anspruch aller Personen wird das vorhandene Einkommen und Vermögen aller Personen gegenübergestellt. Die Logik lautet: Leistungsanspruch der Bedarfsgemeinschaft minus Einkommen der Bedarfsgemeinschaft ergibt den ALG-II-Zahlbetrag. Zur Hartz IV-Bedarfsgemeinschaft gehören neben dem Antragsteller im Haushalt lebende (Ehe)Partner, "eheähnliche", auch gleichgeschlechtliche Partner, unverheiratete Kinder unter 25 Jahren (auch die des Partners). Die Regelsätze für Schulkinder und Jugendliche wurden gekürzt. Bei ihren Eltern wohnende erwerbslose Jugendliche erhalten ab 1. Juli 2006 nur noch 80% (276 Euro) ALG II.

Einblick

Wer vor zehn Jahren darauf verwies, dass ein individueller Einsatz durch die Vergrößerung der Suchbereitschaft der Betroffenen (mit Fordern bezeichnet) nicht ausreicht, da die Vermittlung in offene Stellen (Fördern) gar nicht möglich ist, weil diese Stellen nicht vorhanden sind, oder dass durch die Einführung von Minijobs "Sozialhilfebedürftigkeit und Altersarmut vorprogrammiert" sind und der Abstand zwischen den Altersrenten von Männern und Frauen weiter zu Lasten der Letztern vergrößert wird, musste damit rechnen als ewige Nörglerin bezeichnet zu werden. Denn: so schlimm könne es doch gar nicht werden, was sich Bundesregierung und Verbände ausgedacht hatten. Durch die aufgelegten Maßnahmen wurden die Lohnnebenkosten, sozial-, arbeits- und vor allem tarifrechtliche Regelungen immer weiter ausgehebelt, um die Nachfrage nach (billigen) Arbeitskräften zu fördern. Es kam also viel schlimmer. Das wurde im Laufe der letzten zehn Jahre vielen Menschen klar: Soziale und geschlechterspezifische Ungleichheit, Ausgrenzung und Verelendung nahmen zu.

Hartz I, II, III und IV sind Gesetze für Erwerbslose, für Herausgefallene, für die viel zitierten "bildungsfernen" Schichten, mögen manche denken, was hat das mit uns als AkademikerInnen zu tun? Schließlich sind im BdWi Natur-, Geistes- und SozialwissenschaftlerInnen zusammengeschlossen. Es ist ein Vorurteil, wenn immer wieder behauptet wird, die meisten Hartz-IV- BezieherInnen seien gering qualifiziert und könnten oder wollten auch gar nicht weiter qualifiziert werden. Denn in Ostdeutschland haben 78% der Erwerbslosen eine abgeschlossene Berufsausbildung und in Westdeutschland immerhin 54%. Besonders viele hochqualifizierte Frauen - vor allem aus anderen Ländern - müssen sich unfreiwillig mit nicht-existenzsichernden Teilzeitstellen, Mini-Jobs und anderen Niedriglohnarbeiten im Handel, im Dienstleistungssektor und im fremden Haushalt abfinden, weil ihnen nichts anderes übrig bleibt; weil der Arbeitsmarkt für sie keine anderen Stellen bereitstellt.

Zudem stellen auch Hochschulen Mini-JobberInnen ein und nicht nur im Büro und bei der StudentInnenbetreuung, sondern auch in der Bibliothek.2 Selbst promovierte und habilitierte WissenschaftlerInnen können oft von ihren Honoraren, die sie aus Lehraufträgen bekommen, nicht leben. Aus einer Studie des GEW-Landesverbandes Berlin geht hervor, dass zwei Drittel der 4000 Lehrbeauftragten in Berlin weniger als 1000 Euro Einkommen im Monat bekommen, das dürfte an anderen Universitäten nicht anders sein. Experten schätzen, dass ›Billiglehrkräfte‹ zwischen 10 und 50 Prozent des gesamten akademischen Betriebs ausmachen.3 Viele müssen davon leben und der ursprüngliche Sinn, der externen Lehraufträge als außeruniversitäre Ergänzung zum normalen Wissenschaftsbetrieb geht durch die Einsparungen im Hochschulbereich verloren. Selbstständige PrivatdozentInnen, die auf einen Lehrstuhl warten, arbeiten gar umsonst, weil sie, wenn sie ihren Lehrverpflichtungen nicht nachkommen, Status und Lehrbefähigung verlieren. Die vielen wissenschaftlich ausgebildeten PraktikantInnen, die oft nicht nur gratis arbeiten, sondern ihre Fahrtkosten selbst bestreiten, sollen in diesem Zusammenhang nur erwähnt werden.

Geschlechterspezifische Aspekte

Freilich gibt es auch unter den Erwerbslosen weder die Frauen noch die Männer als homogene Gruppe. Dennoch sind viele Frauen in doppelter Weise von den aktuellen Umstrukturierungen des Arbeitsmarktes betroffen, weil die bundesrepublikanische Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik nach wie vor vom "Ernährermodell" ausgeht, Frauen verstärkt in die Rolle der "Zuverdienerin" drängt und ihnen somit das Recht auf eigenständige Existenzsicherung abspricht.4 Das betrifft Frauen aller Bildungsschichten. Das Ergebnis ist die massive Ausweitung des Sektors ungeschützter Arbeitsverhältnisse. Dazu gehört auch die Leiharbeit. Leiharbeit ist nach der Umsetzung nicht - wie bei der Formulierung des Berichtes angegeben - gleichgestellt mit tariflich abgesicherter Arbeit, sondern 40 bis 50% niedriger bezahlt, als "normale Arbeit". LeiharbeiterInnen arbeiten nicht nur am Bau und in der Industrie, sondern auch in der Altenpflege. Die Mini-Jobs sind "geringfügige Beschäftigungsverhältnisse", die fast zu 70% Frauenarbeitsverhältnisse sind. Die Billigjobberin ist, wenn sie verheiratet ist, über den Ehemann versichert. In diesem Fall zahlen die anderen Beitragszahler ihre Beiträge, was den Druck auf die Kassenbeiträge weiter erhöhen wird. Hat sie keinen Ehemann, muss sie sich von ihrem geringen Gehalt freiwillig versichern, was bei einem Mini-Gehalt auch nicht einfach ist. Rollentausch ist möglich, führt aber zu keinem wünschenswerten Modell, weil die Struktur der Benachteiligung erhalten bliebe.

Bereits durch die verstärkte Partnereinkommensanrechnung (Hartz I) wurden mehr Frauen, die in einer Partnerschaft leben, aus dem SGB II-System ausgeschlossen, als das bei Männern der Fall war. Der Anteil der "Nicht-Leistungsempfängerinnen" liegt heute bei etwa drei Viertel Frauen zu ein Viertel Männer. Auf der anderen Seite wurden mehr alleinerziehende Frauen, die vorher im Sozialhilfebezug waren, in den Geltungsbereich des SGB II aufgenommen. In allen offiziellen Stellungnahmen wurde lediglich der neu erlangte Zugang von Alleinerziehenden zu arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen als Vorteil gerühmt. Durch den Ausschluss der Frauen in Partnerschaft wurde das Ernährermodell in bis dahin nicht gekanntem Umfang in der Arbeitsmarktpolitik verankert. Dies führte letztlich dazu, dass Alleinerziehende nun aufgrund fehlender Partnerschaft als armutsgefährdet bezeichnet wurden, nicht aufgrund fehlender Arbeitsmarkt-Chancen.

Mit der Einführung der "Grundsicherung" wird die geschlechterpolitisch ambivalente Seite der Reformen deutlich. Einerseits sollen alle erwerbsfähigen Frauen und Männer - auch innerhalb einer Bedarfsgemeinschaft - erwerbstätig sein. Andererseits werden familienspezifische Lebensverhältnisse berücksichtigt. Dazu gehören die Erziehung von Kindern oder die Pflege von Angehörigen. Untersuchungen zeigen, dass es Alleinerziehenden und Müttern mit kleinen Kindern in Bedarfsgemeinschaften zwar gelingt, eine Erwerbsarbeit zu bekommen. Eine wirtschaftliche Unabhängigkeit ist durch die Angebote an nicht existenzsichernder Teilzeitarbeit, auf die auch die Vermittlerinnen immer wieder verweisen, jedoch kaum möglich.5

(Fast) jede Arbeit ist besser als keine?

Durch Hartz IV wird nicht nur das Arbeitslosengeld II eingeführt. Wer einen "zumutbaren" Job ablehnt, sich nicht ausreichend um eine neue Stelle bemüht oder Meldetermine versäumt, dem wird die Leistung - für gestaffelte Zeiträume - gesperrt. Bei Sperrzeiten von mehr als 21 Wochen erlischt der Leistungsanspruch. Das gilt für alle ALG-II EmpfängerInnen, egal welchen Status und welche qualifikatorischen Voraussetzungen sie mitbringen. Nach Verabschiedung des "großen Reformkompromisses" ist für Erwerbslose jede legale Arbeit zumutbar, es sei denn, sie ist gesetzeswidrig oder verstößt gegen die guten Sitten. Der Zwang zur Annahme jeder Arbeit hält vor allem Frauen im Niedriglohn- und versicherungsfreien Segment fest. ExpertInnen verweisen zudem darauf, dass Zwang zur Arbeit immer als Strafe verstanden wird und Sanktionen kontraproduktiv sind, indem sie die Kooperationsbereitschaft der ›Kunden‹ reduzieren, die für ein Gelingen der Unterstützung unabdingbar ist. Sie stellen demnach keine geeignete Maßnahme dar, um eine berufliche Perspektive zu eröffnen. Zudem sind Pflichtdienste nach Artikel 12 des GG für die BRD generell verboten. Danach haben nicht nur alle BürgerInnen der Bundsrepublik "[...]das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen." (Abs. 1), sondern dort heißt es auch: "Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden[...] (Art. 2) und: "Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig." (Abs. 3). Es gibt keinen Grund, das zu verändern.

Die Tatsache, dass geringfügige Beschäftigung, 1-Euro-Jobs und Bürgerarbeit von Erwerbslosen gerne angenommen werden, zeigt, wie wichtig ihnen eine bezahlte Arbeit ist. Zudem tun sie es nicht aus freien Stücken, sondern sie sind direkt oder indirekt dazu gezwungen, da ihnen keine andren Möglichkeiten offen stehen. Die Vorgabe, dass die Qualität der Angebote nicht leiden darf, bleibt ein abstrakter Wunsch, solange niemand danach fragt, welche Qualifikationen jemand in die Jobs einbringt und welche zum Ausfüllen der Arbeitsgelegenheiten gebraucht werden. Das gilt besonders für den Bereich der Altenhilfe und hat fatale Auswirkungen auf diejenigen, die ihre erlernten Qualifikationen nicht einsetzen können, aber noch mehr auf die durch die Arbeit Betreuten, die die Über- bzw. Unterforderung im wahrsten Sinne "am eigenen Leib" erfahren. Das gilt auch für den Bundesfreiwilligendienst, der nach Abschaffung des Zivildienstes eingeführt wurde, dessen Ablehnung allerdings (noch) nicht mit Sanktionen verbunden ist.6

Die Nutzung dieser Maßnahmen durch die Wohlfahrtsverbände, die eigentlich die betroffenen Erwerbslosen unterstützen sollten, befördert deren Legitimierung und Etablierung und erschwert die Gegenwehr. Betroffen sind viele Frauen, weil der Arbeitsmarkt mit den "frauentypischen" Berufen am meisten beeinflusst wird. Durch die Ausbreitung von Niedrigstlöhnen und den Wegfall arbeitsrechtlicher Sicherungen kommt das gesamte Tariflohnniveau im Erziehungs- und Pflegebereich ins Rutschen.

Berechnungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) von 2005 zeigten auf, dass sich die meisten Erwerbslosen mit Hartz IV deutlich schlechter stellen als früher mit der Arbeitslosenhilfe: Danach hatten 838.715 Haushalte durch ALG II mehr Geld als vorher und 945.785 müssen mit weniger Geld auskommen.7 Nach einer weiteren Analyse, die sich ebenfalls auf das IAB bezieht, haben 53% der früheren Arbeitslosenhilfe-Bezieher durch Hartz IV im Schnitt 238 Euro weniger im Portemainnaie, 47%, vor allem jüngere, stehen besser da, sie haben durchschnittlich 107 Euro mehr.8

Ausblick

Die Einführung der staatlich organisierten Leiharbeit, die aktive Förderung von Minijobs oder der flächendeckende Ausbau der Pflichtarbeit sind in ihrem Kern keine neuen Entwicklungen. Seit Jahren ist der Bereich der öffentlichen Beschäftigung für SozialhilfeempfängerInnen und Erwerbslose zu einem einzigen Niedriglohnbereich umgewandelt worden. Weitere Ausgrenzungen und Existenzangst sind die Folge. Mit den neuen Gesetzen wird es ermöglicht, "Normalarbeit" in Leiharbeit, Mini-Jobs, kleine Selbstständige oder Schein-Selbständigkeit, Bürgerarbeit, 1-Euro-Jobs und "Freiwilligendienste" umzuwandeln. Das bedeutet, Frauen das Recht auf eigenständige Existenzsicherung und eigene soziale Absicherung abzusprechen. Es bedeutet auch, dass Frauen dem neoliberalen "Markt" und dem evtl. vorhandenen "Beziehungspartner" noch ungeschützter als bisher gegenüberstehen und dass Unternehmen verschiedene Beschäftigtengruppen - vor allem Männer und Frauen, Alte und Junge und Einheimische und MigrantInnen - noch besser gegeneinander ausspielen können.

Mit ALG II leben zu müssen, treibt viele Betroffene in soziale Isolation und Einsamkeit. Viele erleben, dass ihre erwerbstätigen Freunde und Bekannte das negative Bild teilen, das Politiker und vor allem die Medien von Erwerbslosen zeichnen.

"Aus der versprochenen Vereinfachung der Strukturen entstanden Behördenmonster und Verwaltungschaos, aus der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit wurde die Bekämpfung der Arbeitslosen. Für Betroffene, Erwerbsloseninitiativen und ›soziale Bewegung‹ ist Hartz IV Armut und Entgrenzung per Gesetz," so die Bilanz des Betroffenen-Verbandes Tacheles.

Angesichts der gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklung, verbunden mit Erwerbslosigkeit, Orientierungslosigkeit und Armut, aber auch angesichts der gewachsenen Bedürfnisse der Menschen an gesellschaftlicher Teilhabe und eigenständiger Existenzsicherung durch sinnvolle, gesellschaftlich nützliche und möglichst selbstbestimmte Arbeit, kommt es darauf an, Konzepte zu entwickeln, wie die begrenzt vorhandene bezahlte, sinnvolle und gesellschaftlich nützliche Arbeit auf mehr Menschen verteilt werden kann. Das bedingt aber auch Überlegungen für eine gleichmäßige Verteilung der massenhaft vorhandenen, jetzt unbezahlt geleisteten gesellschaftlich nützlichen Arbeit.

Anmerkungen

1) Peter Hartz u.a. 2002: Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Bericht der Kommission, Berlin.

2) Beispiel:www.hs-fresenius.de/die-hochschule/stellenangebote/idstein/mitarbeiterin-im-rahmen-einer-geringfuegigen-beschaeftigung-mini-job-201260/ (Zugriff: 20.2.2013).

3) "Lehren mit Hartz IV. Vom Superstudenten zum Betteldozenten", Spiegel online vom 31.7.2007.

4) Freilich werden auch Männer in alte Rollen gedrängt, doch behalten sie (meist) ihre bessere Position in der Geschlechterhierarchie.

5) Juliane Achatz / Torsten Lietzmann 2013: Erwerbsintegration in der Grundsicherung - eine Bilanz aus der Geschlechterperspektive. Referat anlässlich der SAMF-Jahrestagung Zehn Jahre "Hartz-Reformen" - was bleibt? 21./22. Februar 2013 in Berlin.

6) Zu diesen Maßnahmen siehe Gisela Notz 2012: "Freiwilligendienste für alle". Von der ehrenamtlichen Tätigkeit zur Prekarisierung der "freiwilligen" Arbeit, Neu-Ulm.

7) DIE ZEIT vom 27.10.2005.

8) Nach taz vom 29.12.2005.


Gisela Notz, Dr. phil., Sozialwissenschaftlerin, Redaktion LunaPark21. Bis 2007 Wissenschaftliche Referentin für Frauenforschung im Historischen Forschungszentrum der Friedrich-Ebert-Stiftung in Bonn. Lehrbeauftragte an verschiedenen Universitäten. Lebt und arbeitet freiberuflich in Berlin.

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