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Klaus Holzkamp

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Immer mehr Menschen ohne politische Vertretung

15.04.2013: Der ungelöste Konflikt um das Wahlrecht für MigrantInnen

  
 

Forum Wissenschaft 1/2013

›Integration‹ von Menschen mit sogenanntem Migrationshintergrund steht mittlerweile auch auf der wohlmeinenden offiziellen politischen Agenda - und ist Gegenstand vieler Sonntagsreden. Dabei wird gerne übersehen, dass durch das gültige Wahlrecht ein - zudem größer werdender - Teil der Bevölkerung faktisch von politischer Repräsentation ausgeschlossen ist. Emilija Mitrovic erläutert den Konflikt um das kommunale AusländerInnenwahlrecht.

Bei der Bundestagswahl 2013 haben nicht alle Einwohner Deutschlands ein Wahlrecht: Migrantinnen und Migranten ohne deutschen Pass bleibt der Weg zur Wahlurne versperrt. Bei Kommunal- und Europaparlaments-Wahlen haben zwar EU-Bürger die Möglichkeit, hier in Deutschland ihre Stimme abzugeben. Aber Nicht-EU-Ausländer, die sogenannten Drittstaat-Angehörigen, auch wenn sie bereits seit vielen Jahren in Deutschland leben, haben nach derzeit geltendem Recht nicht einmal für die Kommunalparlamente aktives und passives Wahlrecht. Das sind ca. 5 Millionen gezwungene Nichtwähler. Nachdem die Initiativen der Grünen und der Linken für die Einführung eines kommunalen Wahlrechts im Jahr 2007 im Bundestag gescheitert waren, lag das Thema auf Eis. Auf dem Bundeskongress 2011 hat nun die Gewerkschaft ver.di Aktivitäten beschlossen, die das Ziel verfolgen eine Bundesratsinitiative für ein Allgemeines Wahlrecht für alle rechtmäßig in der Bundesrepublik Deutschland lebenden MigrantInnen zu erwirken. Der Bundesmigrationsausschuss von ver.di hat eine Kampagne beschlossen, die von März bis September 2013 durchgeführt werden soll. Der Beirat des BdWi befürwortet diese Initiative.

Fast 20 Prozent der deutschen Bevölkerung haben laut Mikrozensus inzwischen einen sogenannten Migrationshintergrund. Etwa 7,2 Millionen Einwanderer in Deutschland besitzen einen ausländischen Pass. Ein großer Teil dieser Einwanderer ist deshalb nicht wahlberechtigt.

In Deutschland ist das aktive und passive Wahlrecht auf der Ebene des Bundes und der Länder ausnahmslos an die deutsche Staatsbürgerschaft gebunden. Bei Wahlen auf kommunaler Ebene dürfen auch Einwohner und Einwohnerinnen aus anderen EU-Ländern ohne deutschen Pass wählen bzw. sich zur Wahl stellen. 1992 hatten Bundestag und Bundesrat dafür eine entsprechende Änderung des Artikel 28 Absatz 1 GG beschlossen. Anders als in vielen anderen europäischen Ländern ist dieses kommunale Wahlrecht in Deutschland nur den Angehörigen von EU-Staaten (ca. 2,1 Millionen Personen) vorbehalten. Der größere - und zudem wachsende - Teil der ausländischen Bevölkerung (ca. 5 Millionen BürgerInnen), die Angehörigen sogenannter Drittstaaten, ist von diesem demokratischen Recht und somit von der politischen Teilhabe und der politischen Willensbildung durch Wahlen selbst auf kommunaler Ebene ausgeschlossen.

O-Ton Bundesverfassungsgericht

Der Landtag von Schleswig-Holstein hat bereits 1989 ein Gesetz verabschiedet, dass auf der Grundlage der Gegenseitigkeit dänischen, irländischen, niederländischen, norwegischen, schwedischen und schweizerischen Staatsbürgern das kommunale Wahlrecht einräumte. Dieses Gesetz wurde mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 31. Oktober 1990 als nichtig erklärt, weil es mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei. Das höchste Gericht argumentierte mit Artikel 20 Absatz 1 GG, wonach das "Staatsvolk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, von den deutschen Staatsangehörigen [...]" gebildet wird. Für eine faktische Einwanderungsgesellschaft eine nicht mehr zu akzeptierende Definition.

Eine gleichberechtigte gesellschaftliche und politische Teilhabe von MigrantInnen ist eine der wichtigsten Zukunftsaufgaben. Trotz zahlreicher Bemühungen einzelner Organisationen fehlt es an durchgreifenden Konzepten und Maßnahmen zur Ermöglichung von Partizipation. Die Forderungen der Gewerkschaften und einiger Parteien nach dem kommunalen Wahlrecht für Nicht-EU-Staatsangehörige blieben bislang folgenlos. Doch eine Gesellschaft, die einen erheblichen Teil der Bevölkerung von politischen Entscheidungen, die diesen selbst betreffen, ausschließt, verliert ihre demokratische Legitimation. Dieses Legitimationsproblem wird noch gravierender werden, wenn die wahlberechtigte Bevölkerung und die tatsächliche Bevölkerung immer weniger übereinstimmen. In einigen Kommunen sind schon heute über 30 Prozent der volljährigen Einwohnerschaft nicht wahlberechtigt. Das wirkt sich negativ auf die demokratische Legitimation der Entscheidungen aus, die Abgeordnete in den Parlamenten fällen. Wie kann man also staatliche Herrschaft, Gesetze, Politik legitimieren, ohne dass sie das Selbstbestimmungsrecht des Menschen begrenzen? Der Philosoph Rousseau formulierte die Idee des politischen Zusammenschlusses der Menschen zu einer demokratischen Republik und seine bis heute wegweisende Lösung lautet: Politische Herrschaft beschneidet unsere Freiheit nur dann nicht, wenn wir sie selbst ausüben.

Durch eine Änderung des Artikel 28 Absatz 3 Grundgesetz könnte der Weg zum Wahlrecht für alle ausländischen Staatsangehörigen freigemacht werden, die ihren Lebensmittelpunkt in Deutschland haben. Das wäre - auch angesichts der seit vielen Jahren dramatisch sinkenden Wahlbeteiligung - ein längst überfälliger, richtiger und wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer Demokratisierung des Wahlrechts und auf dem Weg zur Einsicht, dass Deutschland längst eine Einwanderungsgesellschaft ist. Solange dies nicht anerkannt und gesetzlich zugunsten der Einwanderer und Einwanderinnen geregelt wird, wird ständig über deren Köpfe hinweg entschieden. Konkret heißt das, dass sie nicht an Beschlüssen und Gesetzen mitwirken können, von denen sie selbst betroffen sind. Auf kommunaler Ebene entspricht dies essentiellen Belangen des täglichen Lebens: etwa öffentliche Kinderbetreuung, schulische Belange, Gesundheitsversorgung.

Positionierung der Bundestagsparteien

Die Bundesregierung räumt dieser längst überfälligen Verfassungsänderung jedoch keine Chance ein. "Eine Grundgesetzänderung erfordert nach Artikel 79 Absatz 2 GG die Zustimmung von zwei Dritteln des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates. Angesichts dieser qualifizierten Mehrheitsanforderung könnte eine entsprechende Gesetzesinitiative nur im parteiübergreifenden Konsens beschlossen werden, der gegenwärtig in dieser Frage aus Sicht der Bundesregierung nicht absehbar ist." (Bundestagsdrucksache 16/4666 vom 13. März 2007)

Anlässlich der Bundestagsdebatte über ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Kommunales Ausländerwahlrecht) am 24. Oktober 2007 erklärte der CSU Abgeordnete Stephan Mayer für die CDU/CSU-Bundestagsfraktion:

"Der entscheidende Unterschied zwischen Ausländern und deutschen Staatsangehörigen [ist] nun einmal, dass sich die deutschen Staatsangehörigen dadurch, dass sie entweder qua Geburt oder im Laufe ihres Lebens das Staatangehörigkeitsrecht erworben haben, ganz klar zum deutschen Staat, zur deutschen Gesellschaft bekennen." Eine Änderung des Grundgesetzes zur Einführung des kommunalen Wahlrechts komme für die CDU/CSU daher nicht in Frage.

In der gleichen Bundestagsdebatte erklärte der Abgeordnete Hartfried Wolff für die FDP-Fraktion, seine Partei könne sich durchaus vorstellen, über ein Ausländerwahlrecht zu diskutieren, das an bestimmte Bedingungen geknüpft sei. "Wenn sich ein Dritt-Staaten-Ausländer gut integriert hat und sich wenigstens fünf Jahre rechtmäßig in Deutschland aufhält, könnte man darüber nachdenken, ihm das kommunale Wahlrecht zu geben."

Die SPD hat in ihrem Hamburger Grundsatzprogramm am 28. Oktober 2007 auf dem Bundesparteitag beschlossen:

"Wir streben die Einbürgerung der zu uns kommenden Menschen an. Sie ist nicht das Ende der Integration, aber sie ermöglicht die volle politische Teilhabe. Dabei schließen wir Mehrstaatlichkeit nicht aus. Denen, die noch nicht die deutsche Staatsbürgerschaft haben, aber schon längere Zeit hier leben, wollen wir das kommunale Wahlrecht geben, auch wenn sie nicht aus EU-Staaten kommen."

Im Grundsatzprogramm von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, beschlossen auf der Bundesdelegiertenkonferenz vom 15. bis 17. März 2002 in Berlin wird nicht nur das kommunale, sondern das allgemeine Wahlrecht befürwortet:

"Integrationspolitik ist ein Querschnittsthema, das alle politischen Felder und Ebenen angeht - von den Kommunen bis zur Europäischen Union. [...] Zusätzlich ist Integrationspolitik durch eine aktive Anti-Diskriminierungsgesetzgebung zu flankieren. Dies bedeutet auch das Wahlrecht in den Kommunen, Ländern und auf nationaler und europäischer Ebene."

Die Partei DIE LINKE geht in ihrem programmatischen Gründungsdokument vom 24. und 25. März 2007 in Dortmund weit über die Vorstellungen von SPD und GRÜNEN hinaus:

"Allen in Deutschland und der Europäischen Union lebenden und arbeitenden Menschen stehen gleiche Rechte einschließlich des Wahlrechts zu."

Der Rechtswissenschaftler Edzard Schmidt-Jorzig von der Universität Kiel kommt in seiner schriftlichen Stellungnahme zu zwei parlamentarischen Anträgen (BT-Drs. 16/5904 und 6628) anlässlich der öffentlichen Anhörung "Kommunales Ausländerwahlrecht" durch den Innenausschuss des Deutschen Bundestages am 22. September 2008 zum Ergebnis:

"Es bleibt also bei dem prinzipiellen Dilemma, dass von hier aus nicht definitiv zu bestimmen ist, ob von der intendierten Änderung des Art. 28 Abs. 1 GG der Demokratiegrundsatz von Art. 20 GG ›berührt‹ wird oder nicht. Nach hiesiger Auffassung wäre das der Fall, nach Andeutungen aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedoch nicht. Verfassungspolitisch müsste mithin entschieden werden, ob man im Interesse der Zielsetzung der beiden parlamentarischen Initiativen BT-Drs. 16/5904 und 6628 das Risiko eines verfassungsgerichtlichen Vetos eingehen will. Hinter dieser Frage müssen alle weiteren verfassungspolitischen Erwägungen, ob an der formellen Homogenität des Staatsvolkes über die Staatsangehörigkeit festgehalten werden soll oder das Wahlrecht nun Voraussetzung oder Ergebnis einer bürgerlichen Integration im Staate sein müsse, zurücktreten. Als Alternative käme immerhin auch in Betracht, auf den Integrationsbedarf der ausländischen Wohnbevölkerung ›mit entsprechenden staatsangehörigkeitsrechtlichen Regelungen zu reagieren‹, d.h. die Voraussetzungen für den Erwerb der demokratische Mitwirkung ermöglichenden Staatsangehörigkeit (weiter) zu erleichtern."

Betriebsverfassungsgesetz als Vorbild

In der Arbeitswelt sind die migrantischen Kolleginnen und Kollegen arbeits- und sozialrechtlich gleichgestellt. Im Rahmen des Betriebsverfassungsgesetzes können auch Drittstaatsangehörige seit 1972 in den Betrieben sowohl das aktive wie das passive Wahlrecht ausüben. Diese gleichberechtigte Beteiligung der migrantischen ArbeitnehmerInnen sollte als Vorbild für die politische Partizipation von MigrantInnen bei den regionalen und Bundestagswahlen dienen.

Der Migrationsforscher Dietrich Thränhardt erinnerte an diese Regelung anlässlich einer Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 22. September 2008:

"1972 hat die Bundesrepublik ein gigantisches Experiment mit demokratischer Beteiligung begonnen: Einerseits beschloss der Bundestag einstimmig, allen Arbeitnehmern ohne Unterschied ihrer Staatsangehörigkeit das volle aktive und passive Wahlrecht bei den Betriebsratswahlen zu verleihen. Diese großzügige Erweiterung der Partizipationsrechte wurde ein voller Integrationserfolg, sowohl von der Beteiligung wie von den Ergebnissen her. Etwa achthundert Menschen ausländischer Herkunft sind in den letzten Jahren allein im Bereich der Metallindustrie zu Vorsitzenden oder stellvertretenden Vorsitzenden von Betriebsräten gewählt worden, genießen also das Vertrauen der gesamten Belegschaft."

40 Jahre später ist es unvorstellbar geworden, dass ausländische Kolleginnen und Kollegen beispielsweise von der Wahl des Betriebsrates ausgeschlossen sind. Das Prinzip ist äußerst simpel, denn das BetrVG unterscheidet nicht nach Herkunft oder Nationalität, sondern setzt lediglich die Volljährigkeit und Betriebszugehörigkeit voraus.

Die europäischen Nachbarn

Andere Länder wie beispielsweise Irland oder Finnland sind bei der Thematik der politischen Teilhabe der ausländischen Einwohner wesentlich fortschrittlicher. So können sich in Irland bei den Kommunalwahlen alle Menschen beteiligen, die über 18 Jahre alt sind und sich seit mindestens 6 Monaten im Land aufhalten. In Finnland ist die politische Teilhabe von MigrantInnen so geregelt, dass nach einem mindestens zweijährigen Aufenthalt jeder, auch jeder Nicht-EU-Staatsbürger die Kommunal- und Regionalparlamente wählen darf. Die Niederlande gewähren seit 1986 allen Ausländerinnen und Ausländern, die seit fünf Jahren im Land leben, das aktive und passive Wahlrecht in kommunalen Angelegenheiten. Um sie über ihr Wahlrecht zu informieren, startete die Regierung 1985 eine großangelegte Informationskampagne unter dem Motto "Zusammen leben, zusammen wählen". Die Kampagne sollte die Öffentlichkeitsarbeit der Gemeinden und der Organisationen der Minderheiten unterstützen und ergänzen. Material stand in 13 Sprachen zur Verfügung, Fernseh- und Radioprogramme wurden produziert, Plakate gedruckt, Anzeigen veröffentlicht und Broschüren herausgegeben.

In Frankreich hat sich in der Präsidentschaftswahl 2012 mit François Hollande ein ausdrücklicher Befürworter des kommunalen Wahlrechts durchgesetzt. Der französische Senat hat bereits 2011 ein entsprechendes Gesetzgebungsverfahren eingeleitet.

Die parlamentarische Versammlung des Europarates hat in einer Empfehlung aus dem Jahre 2001 die Mitgliedstaaten dazu aufgerufen, allen Ausländerinnen und Ausländern mit legalem Aufenthaltsstatus nach drei Jahren unabhängig von der Nationalität das uneingeschränkte aktive und passive Wahlrecht auf kommunaler Ebene zuzugestehen. Ohne eine volle Mitbestimmung, so der Europarat, werde es keine gleichberechtigte Teilhabe aller Bürger auf dem Kontinent geben und somit auch keine richtige Integration. Für den Europarat leitet sich die Forderung nach einem kommunalen Wahlrecht für alle Ausländerinnen und Ausländer auch aus der Arbeitsleistung ab, die diese für die europäische Ökonomie erbringen. (Vgl. Werner T. Bauer, 2012: Wahlsysteme in den Mitgliedsstaaten der EU)

Kommunale Initiativen

Deutschland als Einwanderungsland kann mit der Einführung des allgemeinen Wahlrechts für Migrantinnen und Migranten, die hier ihren Lebensmittelpunkt haben, ein glaubwürdiges Zeichen für eine Weiterentwicklung der Demokratie und der politischen Teilhabe aller Bürgerinnen und Bürger unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit setzen. Inzwischen haben bundesweit über 100 Städte und Gemeinden Resolutionen verabschiedet, in denen sie Bundestag und Bundesrat auffordern die gesetzlichen Rahmenbedingungen so zu ändern, dass auch Einwohner und Einwohnerinnen ohne EU-Staatsangehörigkeit das kommunale Wahlrecht erlangen können, wenn sie dauerhaft und rechtmäßig in Deutschland leben. Beispielhaft dafür steht die Erklärung der Rostocker Bürgerschaft zur Einführung des kommunalen Wahlrechts für Migrantinnen und Migranten vom April 2009, die von den Ratsfraktionen der LINKEN, der FDP, der SPD, von BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN und der CDU sowie zwei fraktionslosen Ratsmitgliedern unterzeichnet wurde.

Die Rostocker Resolution

"Die Unterzeichner dieser Erklärung sprechen sich dafür aus, dass alle Migrantinnen und Migranten, unabhängig von ihrer Staatsbürgerschaft, das kommunale Wahlrecht erhalten. Der Oberbürgermeister wird gebeten, sich mit der Landesregierung über eine Novellierung des Kommunalwahlgesetzes in Verbindung zu setzen.

Da in der Hansestadt Rostock viele Migrantinnen und Migranten ein neues Zuhause gefunden haben, setzten sich die Unterzeichner dafür ein, auch dieser Bevölkerungsgruppe die Möglichkeit einzuräumen, das Leben in ihrem Umfeld in vollem Umfang mit gestalten zu können. Jeder ist dazu angehalten, von dieser Chance Gebrauch zu machen und auf diese Weise Demokratie zu leben. Derzeit haben Nicht-EU-Ausländer keine Möglichkeit, ihre politischen Interessen auf der kommunalen Ebene wahrzunehmen.

Da zu den Aufgaben einer Kommune in erster Linie die Regelung der Grundbedürfnisse vor Ort gehört, ist die Verwehrung des kommunalen Wahlrechts für einen Teil der Bevölkerung nicht zu akzeptieren. Aus diesem Grunde setzen wir uns für ein kommunales Wahlrecht für alle Migrantinnen und Migranten, unabhängig von der Staatsbürgerschaft, ein. Ziel einer entsprechenden Initiative ist eine diesbezügliche Novellierung des Kommunalwahlgesetzes, die eine Änderung des Grundgesetzes einschließt."

Weiterführende Literatur zum Thema

Bauer, Werner T.: Das kommunale Ausländerwahlrecht im europäischen Vergleich. Erarbeitet im Auftrag der Österreichischen Gesellschaft für Politikberatung. Februar 2008

Hanschmann, Dr. Felix: Rechtliche Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Kommunales Ausländerwahlrecht) im Rahmen der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 22. September 2008

Pfaff, Victor: Kommunalwahlrecht für Drittstaater? Gutachterliche Stellungnahme im Auftrag der Stadt Frankfurt am Main - Dezernat XI. Mai 2007

Pechstein, Prof. Dr. Matthias: Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Kommunales Ausländerwahlrecht) für die öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags zum Kommunalen Ausländerwahlrecht am 22.9.2008

Rennert, Prof. Dr. Klaus: Gutachtliche Stellungnahme im Rahmen der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Kommunalen Ausländerwahlrecht am 22. September 2008

Schmidt-Jortzig, Prof. Dr. Edzard: Schriftliche Stellungnahme zu zwei parlamentarischen Anträgen (BT-Drs. 16/5904 und 6628) anlässlich der öffentlichen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Kommunalen Ausländerwahlrecht am 22. September 2008

Sieveking, Prof. Dr. Klaus: "Kommunalwahlrecht für Drittstaatsangehörige - Kosmopolitische Phantasterei oder Integrationsrecht für Einwanderer?", in: ZAR Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik. 4/2008: 121-126

Sieveking, Prof. Dr. Klaus: Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Kommunalen Ausländerwahlrecht am 22. September 2008.

Thränhardt, Prof. Dr. Dietrich: Kommunales Wahlrecht für Ausländer. Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages zum Kommunalen Ausländerwahlrecht am 22. September 2008

www.kommunales-wahlrecht.de


Emilija Mitrovic ist Sozialwissenschaftlerin und im BdWi-Beirat. Sie hat in verschiedenen Projekten für ver.di gearbeitet und ist Mitglied des ver.di-Bundesmigrationsausschusses.

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