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Klaus Holzkamp

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Forum Wissenschaft

Im Namen der Wissenschaftsfreiheit

18.06.2012: Schwarz-Gelb dereguliert die außeruniversitäre Forschungslandschaft

  
 

Forum Wissenschaft 2/2012

Seit Jahren strebt die Bundesregierung nach einer Erweiterung der Bundeskompetenzen im Bereich Wissenschaft und Forschung. Verschiedene Schritte, mit denen der Bund Einfluss auch auf die Hochschullandschaft gewinnen kann, sind derzeit in der Diskussion. Doch über die wichtigsten Steuerungsmittel - die außeruniversitären Forschungsinstitute - wird dabei kaum gesprochen. Tobias Schulze untersucht die Deregulierung der außeruniversitären Forschung.

Die außeruniversitäre Forschung bekommt noch stärker als bisher eine Schlüsselrolle für die gesamte Wissenschaftslandschaft in der Bundesrepublik. Der jüngste Vorschlag des Kabinetts, dem Bund Kompetenzen nicht nur für die Förderung von "Vorhaben", sondern auch von "Einrichtungen an Hochschulen" einzuräumen, weist bereits in diese Richtung. Wer sich die Ideen und Modellprojekte für die Förderung dieser "Einrichtungen" ansieht, stellt schnell fest: das Instrumentarium des Bundes für Einfluss auf die Forschungspolitik sind seine außeruniversitären Institute - Helmholtz- und Leibniz-Gemeinschaft, Max-Planck- und Fraunhofer-Gesellschaft. Dazu der größte Drittmittelförderer, die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) sowie mehrere Akademien und Institute. Das Karlsruher Technologieinstitut (KIT) als Fusion der TU und des ansässigen Helmholtz-Zentrums oder auch die Kooperation des Forschungszentrums Jülich mit der RWTH Aachen sowie die angedachte Fusion des Berliner Max-Delbrück-Zentrums mit der Charité oder auch die neu gegründeten Deutschen Zentren für Gesundheitsforschung: all diese Projekte sehen außeruniversitäre Institute in einer zentralen Steuerungsfunktion. Umso problematischer erscheint vor diesem Hintergrund die Ideenlosigkeit der Bundesregierung, aktiv eine Profilierung, Gestaltung und Steuerung dieser Forschungseinrichtungen anzugehen. Eine progressive Wissenschaftspolitik sollte sich daher stärker der Debatte um Ziele, Formen und den Umfang institutioneller Forschungsförderung des Bundes zuwenden.

Forschungsförderung und "Wissenschaftsfreiheit"

Die durch den Bund (mit-)geförderte Forschung1 ist auch finanziell kein Leichtgewicht: allein die Großforschungseinrichtungen der Helmholtz-Gemeinschaft bekamen 2010 etwa 2,1 Milliarden Euro von Bund und Ländern zugewiesen. Dazu addieren sich die Drittmittel in erheblichem Umfang. Auch die gemeinsame Förderung für die grundlagenorientierte Max-Planck-Gesellschaft (etwa 1,23 Milliarden Euro), die regional vernetzte Leibniz-Gemeinschaft (etwa 923 Millionen Euro) und die auf angewandte und Auftragsforschung spezialisierte Fraunhofer-Gesellschaft (etwa 413 Millionen Euro) übersteigt allein die Etats großer deutscher Universitäten. Diese Einrichtungen werden in unterschiedlichen Finanzierungsschlüsseln von Bund und Ländern getragen und erwirtschaften ebenfalls erhebliche Drittmittel. Weniger ins Gewicht fallen hingegen die Deutschen Geisteswissenschaftlichen Institute im Ausland (DGIA, 38 Millionen Euro) sowie die Akademien (27 Millionen Euro). Insgesamt verausgabte die außeruniversitäre Forschungslandschaft im Bezugsjahr 10,4 Milliarden Euro und beschäftigte 90.500 Personen. 14,8 Prozent der deutschen Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) werden dort verausgabt, 18 Prozent durch die Hochschulen. Der Rest der FuE-Tätigkeit entfällt auf die Privatwirtschaft.

Im Rahmen des "Paktes für Forschung und Innovation", den Bundesregierung und Länder vereinbart haben, steht den Einrichtungen ein jährlicher Aufwuchs von fünf Prozent zu. Von dieser Ausstattung können die meisten Hochschulen nur träumen. Grundsätzliche Entscheidungen über die Gestaltung und Steuerung der außeruniversitären Einrichtungen fällen Bund und Länder im Rahmen der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK) und in den Ausschüssen der Zuwendungsgeber. Je höher der Finanzierungsanteil des Bundes, desto höher auch sein politischer Einfluss. Im Rahmen der vierseitigen Fortschreibung des "Paktes für Forschung und Innovation"2 vereinbarte die GWK im Jahr 2011 mit den Präsidenten der Forschungsorganisationen Großziele zu ihrer weiteren Entwicklung. Diese Ziele lesen sich wie ein Handbuch für den Weg zum "globalen Forschungsunternehmen" (MPG-Präsident Peter Gruss).

Man strebe eine "dynamische Entwicklung des Wissenschaftssystems" an - insbesondere durch risikoreiche Vorhaben. Organisationsintern solle die Finanzierung auf wettbewerbliche Vergabemodalitäten umgestellt werden.

Es gehe um eine bessere Vernetzung untereinander, aber auch mit der Wirtschaft sowie mehr Internationalisierung und Anstrengungen beim Gewinnen der "besten Köpfe". Die Nachwuchsförderung solle ebenso wie die Frauenförderung verstärkt werden. Diese Vorhaben wurden als Absichtserklärung formuliert. Es ist lediglich eine Berichtspflicht, aber keine Sanktionen vorgesehen. Im Gegenzug sagten Bund und Länder den erwähnten Mittelaufwuchs sowie weitere Deregulierungsschritte bei den rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen zu.3 Bislang wurde die Detailsteuerung sowie die Aufsicht der Forschungsinstitute auf Bundesseite durch vier Ressorts koordiniert: Bildung und Forschung, Inneres, Bauen und Finanzen. Auch im Bundestag befasst sich neben dem Ausschuss für Bildung und Forschung regelmäßig auch der Haushaltsausschuss mit den Ausgaben für die institutionelle Forschungsförderung.

Weil dieser Rückzug aus der behördlichen Detailsteuerung nur wenig Euphorie erzeugt, dekoriert ihn die Koalition mit dem grundgesetzlich geschützten Gut der Freiheit von Forschung und Lehre. Bereits die vorherige Regierung wollte auf Wunsch von Bundesforschungsministerin Schavan ein "Wissenschaftsfreiheitsgesetz" nach dem Vorbild des ähnlich bezeichneten nordrhein-westfälischen Hochschulgesetzes schaffen. Sie scheiterte damit am damals von Peer Steinbrück geleiteten Finanzministerium. Schließlich stellte Schavan 2008 kleinlaut eine "Initiative Wissenschaftsfreiheitsgesetz" vor, die auf dem Verordnungsweg bereits die Deregulierungsschritte vorsah, die nun im aktuell vorgestellten gleichnamigen Gesetzentwurf4 verstetigt werden. Besonders die FDP drängte auf die Gesetzesform und die symbolträchtige Kurzbezeichnung. Eigentlich benennt der Titel präzise das Ziel des Entwurfs: "Gesetz zur Flexibilisierung haushaltsrechtlicher Rahmenbedingungen außeruniversitärer Wissenschaftseinrichtungen."

Betrachtet man den Regelungsgehalt, kommt schnell die Frage auf, was dieser dünne Text mit dem Grundrecht auf freie Forschung zu tun hat. Zunächst sollen Globalhaushalte ermöglicht, Ausgabemittel zur Selbstbewirtschaftung vorgesehen und Stellenpläne weitgehend abgeschafft werden. Ausgabemittel sollen übertragbar und gegenseitig deckungsfähig sein. Damit gelten Teile der Bundeshaushaltsordnung nicht mehr für die bundesgeförderte Forschung. Problematisch erscheint dies wie auch die folgenden Deregulierungsschritte, weil ein solches Institut noch weniger als eine Hochschule demokratisch verfasst ist. Die Institute unterscheiden sich stark in ihrer inneren Struktur, eine Mitsprache aller am Wissenschaftsprozess Beteiligten ist jedoch in keiner der existierenden Strukturen gegeben. Zumeist herrscht eine starke Hierarchie zugunsten der wissenschaftlichen Leitungen im Verbund mit den Geschäftsführungen vor, die durch Betriebsräte sowie Aufsichtsräte oder Kuratorien und wissenschaftliche Beiräte ergänzt werden.

Globalhaushalte kommen somit unmittelbar der Steuerungskompetenz der Leitungen zugute. Im Verbund mit den angesprochenen wettbewerblichen Vergabeverfahren innerhalb der Organisationen sowie dem Kampf um Drittmittel wird damit die Verbetriebswirtschaftlichung solcher Institute stark forciert. Die Folgen lassen sich etwa an den Bedingungen für Nachwuchswissenschaftlerinnen und -wissenschaftler analysieren. Der Trend geht zu immer kürzeren Vertragslaufzeiten oder gleich ganz zu prekären Stipendien für Promovierende oder gar Post-Docs. Auf diese Weise lassen sich hohe Anzahlen von betreuten Promotionen mit einem geringeren Kostenaufwand bewältigen. Durch die kurzen Laufzeiten hingegen schafft sich die Verwaltung Flexibilität im Haushalt, eine Art Verschiebebahnhof, falls Geld für Drittmittelanträge notwendig ist oder solche Mittel auch mal ausbleiben. Die Leidtragenden dieser Entwicklung sind die jungen Forscherinnen und Forscher, denen in vielen anderen Wissenschaftsregionen auf Grund der dortigen, moderneren Personalstrukturen bessere Bedingungen geboten werden.

Sind sie einmal ins Ausland gegangen, bleiben viele eben auch dort. Es erscheint absurd, dass gerade für diesen Fall das "Wissenschaftsfreiheitsgesetz" die Bedingungen für ein Anwerben verbessern will.

Nicht für den Mittelbau, sondern nur für die "exzellenten" Spitzenkräfte soll laut §4 des Entwurfes das so genannte Besserstellungsverbot eingeschränkt werden. Damit dürfen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler besser bezahlt werden als vergleichbare Beschäftigte im öffentlichen Dienst des Bundes. Dies ist wegen der Budgethoheit des Parlaments zwar nur für nichtöffentliche Drittmittel umsetzbar, aber selbst aus diesen lassen sich ordentliche Zuzahlungen generieren. Mit dieser Regelung wird eine zusätzliche Motivation zur Anwerbung privater Drittmittel ausgelöst, wenn das individuelle Gehalt des Direktors oder seltener der Direktorin nicht ohnehin bereits durch gewerbliche Nebentätigkeiten aufgebessert wird.

Forschung als Geschäft

Gewerbliche Tätigkeiten der Institute sollen durch einen weiteren Liberalisierungsschritt erleichtert werden. Musste bisher für Ausgründungen und Beteiligungen der Wissenschaftseinrichtungen an Unternehmen eine Genehmigung des Finanzministeriums eingeholt werden, soll diese jetzt als erteilt gelten, wenn nicht innerhalb einer Vierwochenfrist widersprochen wird. An dieser Stelle dürfte sich das BMBF weiter gehende Regelungen vorgestellt haben, die Erfahrungen mit öffentlich-privaten Partnerschaften haben das Finanzministerium doch zurückschrecken lassen. In der Tat nimmt die Geschäftstätigkeit der Forschungseinrichtungen zu. Gegründet werden etwa Unternehmen zur kommerziellen Verwertung von Forschungsergebnissen, privatrechtliche Gesellschaften zum Aufbau von Infrastruktur oder auch Unternehmen einzelner Personen mit Unterstützung von Instituten.

Zuletzt soll zumindest den großen Forschungseinrichtungen mit entsprechender baufachlicher Expertise die Verantwortung für die Baumaßnahmen übertragen werden. Näheres soll erst eine Verwaltungsvorschrift regeln.

Diese vier Regelungen haben wenig mit Wissenschaftsfreiheit, aber viel mit dem Geltungsanspruch des Bundesforschungsministeriums in der Regierungsarithmetik zu tun. Für die Forschungsinstitute bringen sie kleine Erleichterungen wie im Fall der Bauaufsicht oder der Beteiligungen, für eine progressive Wissenschaftspolitik bergen sie auch die skizzierten Probleme.

Zukünftige Probleme ergeben sich jedoch vor allem, weil diese Symbolpolitik alles ist, was der Koalition zum Thema der Gestaltung von Forschung einfällt. Zwar forciert die Ministerin die oben angesprochenen Kooperationen zwischen Universitäten und Forschungsinstituten. Dies geschah bisher aber eher nach Tages- oder Kassenlage als nach einem überlegten und transparenten Plan. Auch für die weitere Einbindung der Institute in die Hochschulforschung nach dem Ende der Exzellenzinitiative 2017 gibt es über vereinzelte Interviews der Ministerin hinaus keine öffentlichen Äußerungen der Bundesregierung.

Am gravierendsten stellt sich jedoch die Frage, wie die Zukunft der außeruniversitären Forschungslandschaft überhaupt aussehen soll. Die Profile der Organisationen gleichen sich immer mehr an. Die Helmholtz-Gemeinschaft, ehemals spezialisiert auf Forschung zur Kernenergie, sucht in der Gesundheits-, der physikalischen Grundlagen- und der Energieforschung nach einem neuen Profil. Sie forciert ebenso wie die Max-Planck-Gesellschaft den Wissenstransfer in die Wirtschaft und bricht damit in eine Domäne der Fraunhofer-Institute ein. Die Leibniz-Institute, entstanden aus der ehemaligen Blauen Liste, zeigen ebenfalls Überschneidungen mit den Profilen der anderen drei Organisationen. Dies verdeutlicht etwa die Tatsache, dass der Bund dem finanzschwachen Bundesland Schleswig-Holstein unter die Arme griff, indem er das GEOMAR-Zentrum für Ozeanforschung von der Leibniz- in die überwiegend bundesfinanzierte Helmholtz-Gemeinschaft holte. In anderen Fällen wäre ein jahrelanger Evaluierungsprozess vorausgegangen. Hier reichte die Androhung der CDU-geführten Landesregierung aus, zur finanziellen Absicherung einer Bewerbung bei der Exzellenzinitiative das Uniklinikum Lübeck zu schließen. Überhaupt zeichnet sich eine harte Debatte um die zukünftige Finanzierung, besonders die vereinbarten Aufwüchse von fünf Prozent ab. Finanzschwache Länder haben in der GWK bereits deutlich gemacht, dass sie es in Zeiten der Schuldenbremse für nicht tragbar halten, an Hochschulen zu sparen, um die außeruniversitären Institute ausstatten zu können. Der Entscheidungsdruck kommt, die Zeiten der Füllhörner werden auch im außeruniversitären Bereich zu Ende gehen.

Debatte über Bundesforschungsgesetz

Anstatt die außeruniversitäre Forschung vollständig dem freien Spiel aus Drittmittelboom, internationalem Reputationswettbewerb und Kommodifizierungszwang zu überlassen, muss endlich eine Debatte über die Rolle und den Zweck der außeruniversitären Forschung erfolgen. Der Anlass könnte ein Bundesforschungsgesetz5 sein. Ein solches Regelwerk könnte die unterschiedlichen Missionen der Organisationen herausarbeiten, Standards für die Partizipation und demokratische Gestaltung von Entscheidungsprozessen formulieren und einen Rahmen für die politische Steuerung setzen. Es sollten die Finanzierungsinstrumente beschrieben werden, um den Einrichtungen eine Planungssicherheit über die jeweilige Vertragslaufzeit hinaus zu gewährleisten. Ein solches Bundesforschungsgesetz könnte bei entsprechender Verfassungsänderung auch eine schrittweise Überwindung der Versäulung hin zu einem kooperativen Wissenschaftsföderalismus beschreiben. Nach Hochschulpakt 2020 und Exzellenzinitiative muss die Frage beantwortet werden, wie ein Finanzierungssystem für die Wissenschaft aussehen kann, das deren Leistungsfähigkeit in der Breite auch und gerade in strukturschwachen Regionen angepasst an die jeweiligen Bedarfe sichert.

Ein solches Bundesforschungsgesetz sollte mit einem transparenten Finanzierungssystem für die außeruniversitäre Forschung verknüpft werden. Der Rückzug aus der behördlichen Detailsteuerung ist nur dann zu rechtfertigen, wenn das entstandene Vakuum durch eine Demokratisierung von innen durch mehr Partizipation und auch von außen durch klare Zielvereinbarungen mit der öffentlichen Hand gefüllt wird. Wir brauchen mehr Forschung für die vielfältige sozial-ökologische Transformation unserer Gesellschaft. Dafür sind ebenso wirksame (Finanz-)Anreize zu setzen wie für die Erhöhung der vielerorts dramatisch niedrigen Frauenanteile sowie für die Verbesserung der Beschäftigungsbedingungen und Karriereperspektiven des wissenschaftlichen Mittelbaus. In einen solchen Prozess der Vereinbarung von Ziel- und Leistungsvereinbarungen sollten Bundestag und auch die Länderparlamente intensiv eingebunden werden. Mehr Autonomie für die Einrichtungen kann es nicht ohne einen Einfluss der Gesellschaft auf die langfristige Entwicklung der Forschung geben. Wissenschaftsfreiheit ist kein Selbstzweck, sondern eine Ermöglichung im Dienste des Gemeinwohls.

Anmerkungen

1) Vgl. zur Übersicht: Groß / Arnold 2007: Regelungsstrukturen der außeruniversitären Forschung. Organisation und Finanzierung der Forschungseinrichtungen in Deutschland, Baden-Baden.

2) Informationen, Monitoringberichte und den Vertragstext selbst unter www.pakt-fuer-forschung.de (Zugriff am 30.4.2012).

3) Zur Analyse der Steuerungsmodelle insgesamt: Andrea Jansen 2010: "Von der Steuerung zur Governance. Wandel der Staatlichkeit?", in: Simon / Knie / Hornbostel 2010: Handbuch Wissenschaftspolitik, Wiesbaden: 39-50.

4) "Entwurf eines Gesetzes zur Flexibilisierung haushaltsrechtlicher Rahmenbedingungen außeruniversitärer Forschungseinrichtungen (Wissenschaftsfreiheitsgesetz)." Online unter www.bmbf.de/de/12268.php (Zugriff am 2.5.2012).

5) Vgl. dazu auch: Anke Wilden 2009: Die Erforderlichkeit gesetzlicher Regelungen für die außeruniversitäre Forschung und die Forschungsförderung, Frankfurt.


Tobias Schulze studierte Literatur- und Politikwissenschaft und arbeitet als Referent für Forschungs- und Technologiepolitik bei der Linksfraktion im Bundestag.

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