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Klaus Holzkamp

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Risiko Zukunft. Armut.

15.03.2007: Geschlechterverhältnisse und Sozialpolitik

  
 

Forum Wissenschaft 1/2007

Die Armut vieler folgte der Beseitigung der staatlichen Sozialismusversuche; das ist mittlerweile nicht mehr ganz unbekannt. Dass und wie die allgemein „Reform“ genannte Rückkehr zum Kapitalismus Frauen und Geschlechterverhältnisse betraf und mit welchen Perspektiven der EU-Neoliberalismus in diese Verhältnisse noch eingreifen wird, schätzt Silke Steinhilber ein.1

Die wirtschaftlichen und politischen Reformen im Übergang der realsozialistischen Länder Mittel- und Osteuropas hin zu kapitalistischen Wirtschaftssystemen und liberalen Demokratien haben eine vorher so nicht gekannte soziale Ungleichheit und Armut verursacht. Auf der Grundlage von EU-Daten beschäftigt sich dieser Beitrag mit den geschlechtsspezifischen Dimensionen von Armut in den „erfolgreichen“ post-sozialistischen Reformländern Mittel- und Osteuropas, die seit 2004 Mitglieder der Europäischen Union sind (Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, Slowakei, Slowenien und Ungarn – hier fortan „EU-8“ genannt). Dabei wird deutlich, dass die Ursachen für geschlechtsspezifische Armutsrisiken und Armut zum großen Teil im Arbeitsmarkt sowie den sozialen Sicherungssystemen liegen. Außerdem liegen die größten Armutsrisiken von Frauen erst in der Zukunft, vor allem als Konsequenzen ihrer prekären Arbeitsmarktsituation und der noch nicht abgeschlossenen Sozialreformen.

Einkommensarmut allgemein

Als Konsequenz der Reformen hin zur Marktwirtschaft ist in allen osteuropäischen Ländern Einkommensarmut in vorher ungekanntem Ausmaß entstanden. Die Wirtschaftsreformen seit 1990 haben insgesamt zu einem teilweise dramatischen Einkommensrückgang geführt, von dem große Bevölkerungsgruppen betroffen waren. Deshalb finden sich heute in allen neuen EU-Mitgliedsländern vergleichsweise viele Haushalte mit niedrigen Einkommen, die oft nicht einmal ihren Grundbedarf an Gütern und Dienstleistungen decken.

Jedoch sind nicht alle BürgerInnen gleichermaßen von den negativen Folgen der wirtschaftlichen Reformen betroffen. Neben dramatischen Einkommensverlusten gab es auch einen klaren Trend zu größerer Ungleichheit der Einkommen seit Beginn des Transformationsprozesses, sowohl insgesamt als auch zwischen Männern und Frauen.2 Einige Haushalte und Einzelpersonen konnten ihre Einkommen seit 1989 ganz erheblich steigern, und der Trend zu größerer Ungleichverteilung von Einkommen und Vermögen ist auch fünfzehn Jahre nach Beginn der Transformation ungebrochen.3

Jedoch gibt es erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen MOE-Ländern in Bezug auf die Einkommensverteilung sowie das Ausmaß von Armut. Nach der EU-Definition waren 2003 die EU-8-Länder mit dem höchsten Armutsrisiko insgesamt (das heißt, bezogen auf Männer und Frauen) Estland, Lettland und Litauen, gefolgt von Polen.4 Auf der anderen Seite lag das Armutsrisiko in Tschechien, Ungarn und Slowenien erheblich unter dem EU-15-Durchschnitt.

Die verfügbaren Daten zeigen keine sehr großen Unterschiede im Armutsrisiko von Männern und Frauen. Nur in Tschechien, Estland und Slowenien ist das Armutsrisiko für Frauen deutlich höher als das für Männer. Im Gegensatz dazu ist im Durchschnitt der „alten“ EU-15 das Armutsrisiko von Frauen signifikant höher als das von Männern. Einiges deutet in den neuen Mitgliedsländern darauf hin, dass sie bisher noch von den guten Voraussetzungen der Vergangenheit profitieren, insbesondere von der hohen Erwerbsbeteiligung von Frauen und der daraus noch folgenden relativ gleichen Einkommensverteilung.

Unabhängig von der Statistik haben Studien auch gezeigt, dass Männer und Frauen Armut unterschiedlich erleben, besonders dort, wo der gesellschaftliche Geschlechterdiskurs sowieso traditioneller geworden ist:5 Während Männer in von Armut betroffenen Haushalten eine Krise in ihrer Geschlechtsidentität als Familienernährer erfahren, sehen Frauen sich auf ihre typische Geschlechterrolle zurückgeworfen. Doch sind weder die Krise der Männer noch die Verfestigung traditioneller Frauenbilder bisher in eine Veränderung der Geschlechterverhältnisse gemündet.

Besser oder schlimmer?

Drei Probleme kennzeichnen die Messung und Analyse von Armut, insbesondere geschlechtspezifischer Armutsrisiken, in Osteuropa: Erstens die Praxis der relativen Armutsmessung, zweitens die einkommenszentrierte Armutsmessung und drittens die haushaltsbezogene Armutsmessung. Die relative Armutsmessung, die den EU-Daten zum Armutsrisiko zu Grunde liegt, bezieht sich auf eine angenommene Armutsschwelle von 60 Prozent des national verfügbaren mittleren Äquivalenzeinkommens. Armut wird also relativ zum materiellen Wohlstand des jeweiligen Landes gemessen. Doch die Unterschiede zwischen den Ländern sind bei diesem Maßstab sehr groß, insbesondere im Vergleich zwischen alten und neuen EU-Mitgliedsländern: Beispielsweise liegt die 60-Prozent-Armutsschwelle in Deutschland bei einem Einkommen von 26 Euro pro Tag; in Lettland dagegen bei 6 Euro pro Tag (dabei ist die Kaufkraftparität zwischen beiden Ländern vorausgesetzt, das heißt, jeder Euro kauft dieselbe Menge an Gütern und Dienstleistungen). Relative Armutsdaten sagen also im internationalen Vergleich meist sehr wenig über die Situation einzelner Menschen aus. Die hohe Zahl von Haushalten mit niedrigen Einkommen in MOE schwächt die Aussagekraft relativer Armutsdaten erheblich und verdeutlicht die Notwendigkeit, andere Indikatoren heranzuziehen sowie die Bedeutung von Armut und den Umgang damit breiter zu beleuchten.

Da Armut als Einkommensarmut gemessen wird, werden wichtige andere Faktoren, insbesondere solche, die oft Frauenarmut begründen, nur unvollständig oder gar nicht gespiegelt. Die feministische Forschung hat deshalb die Verwendung des Haushaltseinkommens als (alleinigem) Indikator in Frage gestellt und stattdessen Indikatoren über Gesundheit, Bildung und Beschäftigung zur realistischeren Abbildung von Armut gefordert.6

Auch die ungleiche Verteilung der Kontrolle über Ressourcen haben Feministinnen thematisiert. Haushaltsbezogener Armutsmessung unterstellt nämlich eine Gleichverteilung der vorhandenen Ressourcen, so dass alle Mitglieder eines Haushalts entweder armutsgefährdet sind oder nicht. Doch der Teil des Einkommens, der zum Führen des Haushalts zur Verfügung gestellt wird oder über den Frauen allein verfügen, reflektiert immer auch die Machtkonstellation innerhalb des Haushalts. Für die EU-8-Länder sind Daten zum Individualeinkommen sowie Transfers zwischen Eltern und Kindern aber bisher nicht verfügbar.

Auch andere Armutsdaten wurden in EU-8 bisher nicht erhoben. Zum Beispiel sind keine gesicherten Aussagen über das Ausmaß dauerhafter Armut möglich. Daten sind teilweise veraltet und es ist schwierig, oftmals sogar unmöglich, auf der Grundlage der verfügbaren Daten Trends genau zu beschreiben.

Risiken und Teufelskreise

Trotz der Schwäche der vorhandenen Daten lässt sich aber sagen, dass drei Gruppen in den mittel- und osteuropäischen EU-Mitgliedsländern besonders armutsgefährdet sind: Arbeitslose, insbesondere Langzeitarbeitslose, Haushalte, in denen drei oder mehr Kinder leben, und Alleinerziehende/ Alleinlebende. Ethnische Minderheiten sind besonders von Armut betroffen. Kinder sind in allen MOE-Ländern weitaus häufiger Armut ausgesetzt als Erwachsene; hier unterscheiden sich die neuen kaum von den alten EU-Mitgliedsländern. Alte Menschen insgesamt hingegen sind in den EU-8-Ländern weniger stark von Armut betroffen als alle vorgenannten Gruppen und weniger als in den alten EU-Mitgliedsländern – eine Konsequenz der hohen Erwerbsbeteiligung und umverteilender Rentensysteme.

Geschlechterunterschiede im Armutsrisiko entstehen, weil die Verteilung von Frauen und Männern in den betroffenen Gruppen ungleich ist. Besonders in der Gruppe der Alleinerziehenden und Alleinlebenden (in der Mehrzahl alte Menschen) finden sich in allen EU-Ländern weitaus mehr Frauen als Männer. Auch sind in vielen Fällen Frauen stärker von Arbeitslosigkeit, insbesondere Langzeitarbeitslosigkeit, betroffen als Männer. Die verfügbaren Daten zeigen aber bisher keine großen geschlechtsspezifischen Unterschiede im Armutsrisiko. Doch unterscheiden sich die Gründe für das Armutsrisiko von Männern und Frauen. Als „typisch männliche“ Armutsrisiken gelten Schulabbruch, Alkohol und Drogen, Obdachlosigkeit und eine insgesamt höhere Krankheitsrate und Sterblichkeit. Im Vergleich dazu werden (lange) Arbeitslosigkeit, die häufiger als bei Männern im Ausschluss vom Arbeitsmarkt endet, der Status als alleinerziehende Mutter, sowie im Alter allein zu leben als besondere Armutsrisiken von Frauen genannt.

Insbesondere bei der Armut im Alter gibt es schon jetzt einen deutlichen Geschlechterunterschied: Weitaus mehr Frauen leben im Alter in Armut als Männer. Der Unterschied beträgt neun Prozentpunkte in Estland, acht in Litauen und sieben in Slowenien – im Vergleich zu drei Prozentpunkten in der EU-15. Hauptgrund für die Altersarmut von Frauen ist, wie in der alten EU, der Einkommens- und Vermögensunterschied zwischen Frauen und Männern, der sich in der Rentenhöhe widerspiegelt. Ein weiterer wichtiger Grund ist auch das oft frühere Renteneintrittsalter von Frauen.7

Zusammenfassend lässt sich sagen: Die Ursachen für geschlechtsspezifische Armutsrisiken und Armut liegen zu einem großen Teil im Arbeitsmarkt sowie in der Ausgestaltung der sozialen Sicherungssysteme. Trotz der offiziellen Geschlechtergleichheitsrhetorik waren Frauen in MOE vor 1989 nicht so dauerhaft in den Arbeitsmarkt integriert wie Männer und galten als weniger belastbar und verlässlich. Die Tendenz zur geschlechtsspezifischen Diskriminierung und Segregation des Arbeitsmarktes verstärkt sich in der Marktwirtschaft und durch die Arbeitsmarktreformen seit 1989 noch.

Für die soziale Absicherung von Frauen ist außerdem zentral, ob und in welchem Ausmaß unbezahlte Sorgearbeit Ansprüche auf Sozialleistungen sichert, denn unbezahlte und Sorgearbeit ist ungleich verteilt zwischen Männern und Frauen. Besonders niedrig qualifizierte Frauen riskieren, in Teufelskreise der Abhängigkeit von Sozialleistungen zu geraten, die eine Integration in den Arbeitsmarkt erschweren. Ein wichtiger Grund hierfür sind das niedrige Lohnniveau und sehr niedrige Mindestlöhne. Der Zugang von Frauen zum Arbeitsmarkt ist erschwert, wenn soziale Dienstleistungen wie Kinderbetreuung oder Pflegedienste nicht im gewünschten Maße und in gewünschter Qualität zur Verfügung stehen. Außerdem werden beide in sozialen Sicherungssystemen ungleich behandelt, zum Beispiel durch ungleiche Renteneintrittsalter, welche die Erwerbsbiographie von Frauen verkürzen.

Die Daten zeigen, dass Sozialleistungen in den EU-8-Ländern eine große Umverteilungswirkung haben und entscheidend dazu beitragen, größere Armut zu verhindern. Insbesondere Renten verhindern das Entstehen von Altersarmut; ohne sie wären weitaus mehr alte Menschen arm.8 Neben den Sozialleistungen sind aber auch funktionierende soziale Netzwerke, beispielsweise die Familie oder Netzwerke in der Nachbarschaft, wichtige Faktoren, die Armut verhindern.

Sozialleistungen in MOE wirken derzeit stärker armutsverhindernd als im Rest der EU. Das verdeutlicht ein Vergleich des Armutsrisikos vor und nach Sozialleistungen: In Polen zum Beispiel reduziert sich die Risk-of-poverty-rate von 48 Prozent auf 15 Prozent durch die Sozialleistungen. Im Vergleich dazu reduzieren EU-weit (EU-15) Sozialleistungen das Armutsrisiko von 39 Prozent auf 15 Prozent.

Politische Antworten

Sowohl auf nationaler wie auch auf internationaler Ebene gibt es Programme der Armutsreduzierung. Insbesondere der Lissabon-Prozess auf EU-Ebene und auf der Ebene der Vereinten Nationen der Kopenhagen-Gipfel 1995 sowie der Millenniums-Prozess haben das Bewusstsein für Armut geschärft. Doch die heute übliche Begrifflichkeit der social inclusion trägt auch zur Verschleierung des Problemausmaßes bei. In Mittel- und Osteuropa richtet sich spezifische Armutspolitik bisher in erster Linie auf Menschen mit Behinderungen und ethnische Minderheiten, insbesondere Roma.

Geschlechtsspezifische Armutsrisiken hingegen sowie besondere Maßnahmen zur Vermeidung von geschlechtsspezifischer Armut sind bisher noch nicht zum Thema sozialpolitischer Diskussionen in den EU-8-Ländern geworden. Kein Land hat spezifische Ziele oder Indikatoren zur Messung geschlechtsspezifischer Armut und zum geschlechtersensiblen Monitoring von Armutspolitik formuliert. Auch die Datenlage verbessert sich nur sehr langsam. Die für Frauen/Geschlechtergerechtigkeit zuständigen Regierungsstellen sind oftmals, ebenso wie betroffene Frauen selbst, nicht am Prozess der Politikgestaltung beteiligt.9 Wenn mangelnde Geschlechtergerechtigkeit in sozialpolitischen Debatten auftaucht, dann in Bezug auf Fragen des Arbeitsmarktes und der Arbeitsmarktpolitik. Dabei herrscht weiterhin der Glaube vor, Arbeitsmarktbeteiligung sei schon eine hinreichende Absicherung gegen Armut – für Männer und Frauen. In Anbetracht des Ausmaßes informeller Beschäftigung, aber auch der fortschreitenden Flexibilisierung auf dem Arbeitsmarkt, der Zunahme nicht oder nur eingeschränkt sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse und der Zunahme von niedrig entlohnter Arbeit ist aber fraglich, ob dies berechtigt ist, wie die Zunahme der Gruppe der working poor zeigt. Da Frauen in vielen Ländern in größerem Maße als Männer von der Flexibilisierung betroffen sind, bewirken die Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt ein wachsendes Risiko geschlechtsspezifischer Armut.

Dass Sozialleistungen und soziale Netze für die Linderung und Verhinderung von Armut eine so große Rolle spielen, deutet gleichzeitig auf ein Risiko größerer Armut in der Zukunft. Im Rahmen des Lissabon-Prozesses haben sich alle EU-Mitgliedsländer zu Sozial„reformen“ verpflichtet, und die EU-Währungs- und Finanzpolitik erfordert Kürzungen der Staatsausgaben. Welche Auswirkungen diese Veränderungen auf die Umverteilungswirkung von Sozialleistungen haben und wie effektiv Sozialleistungen danach noch Armut verhindern werden, ist bisher nicht abzusehen. Skepsis scheint aber angebracht.

Die derzeitigen Reformen der sozialen Sicherungssysteme, zum Beispiel der Familienleistungen und Renten, verschlechtern die Situation von Frauen eher als sie zu verbessern und tragen so zu einem höheren Armutsrisiko für Frauen bei.10 Der klare Trend weg von umverteilenden Rentensystemen hin zu individuellem Rentensparen zum Beispiel bedeutet, dass die Höhe der Rentenzahlung in Zukunft weitaus stärker als bisher vom eigenen „Markterfolg“ beziehungsweise „Marktversagen“ abhängt. Der Einkommensunterschied zwischen Männern und Frauen wird sich in individualisierten Renten-Spar-Systemen sehr viel stärker auswirken, ganz zu schweigen von den Konsequenzen der hohen Arbeitslosigkeit.

Auch Familienstrukturen haben sich in den MOE-Ländern (wie auch in den westeuropäischen EU-Ländern) innerhalb der letzten zwei Jahrzehnte tiefgreifend verändert: Zum Beispiel sinkt in allen EU-Ländern (Ost und West) die Zahl der Mehr-Generationen-Haushalte, während die Zahl der Alleinerziehenden steigt. Dadurch werden gerade die innerfamiliären Unterstützungsstrukturen geschwächt, die für die Verhinderung von Armut sehr wichtig sind. Da sich gleichzeitig aber die Verteilung von unbezahlter Arbeit und Sorgearbeit zwischen Männern und Frauen nicht entscheidend verändert, sind Frauen vom Wegfallen familiärer Unterstützung meist stärker betroffen als Männer.

Während sich Familien radikal verändern, steigen gleichzeitig die Anforderungen des Arbeitsmarktes in Bezug auf räumliche Mobilität. Wenn aber lange Anfahrtswege oder Wochenendheimfahrten zur Regel werden, dann leiden wiederum familiäre und andere soziale Netze. Es ist bisher nicht abzusehen, welche Auswirkungen zunehmende räumliche Mobilität – also idealerweise die Chance, ein größeres Einkommen zu erzielen – für die Verhinderung von Armut durch soziale Netzwerke haben wird. Bekannt ist aber, dass Männer arbeitsmarktbedingt weitaus mobiler sind als Frauen, die wegen der ungleichen Aufteilung der Verantwortung für die Kinderbetreuung sehr viel „immobiler“ sein müssen. Im Zweifelsfall wird ihnen diese Immobilität von potenziellen Arbeitgebern aber vielleicht auch nur unterstellt.

Frauen-Mobilisierung?

Obwohl Armut allgegenwärtig ist, ist Armutsforschung bisher ein marginales Forschungsfeld in Mittel- und Osteuropa geblieben. Das gilt umso mehr für geschlechtsspezifische Fragen. Auch politische Mobilisierung zum Thema Armut, und speziell die Mobilisierung zum Thema Geschlecht und Armut, gab es bisher kaum. Dies hat sicher mit dem Rückgang der politischen Repräsentation von Frauen seit 1990 und mangelnden Beteiligungsmöglichkeiten von Frauen und ihren Organisationen zu tun.11 Jede Art von Mobilisierung zum Thema Frauenarmut wird jedoch derzeit auch durch die Schwäche der Daten erschwert. Außerdem ist für Frauen in Osteuropa Armut, oder drohende Frauenarmut, nur ein Thema neben anderen Fragen, beispielsweise reproduktive Rechte.

Aus der Bewegungsforschung wissen wir einiges über Hindernisse für eine Interessenvertretung und (Selbst-)Organisation Betroffener. In den schwachen Zivilgesellschaften Mittel- und Osteuropas ist es für alle BürgerInnen, nicht nur für Frauen, schwierig, selbst Einfluss auf die Gestaltung von Sozialpolitik zu nehmen. Es fehlen bisher zivilgesellschaftliche Kräfte, die stark genug sind, Armut verursachende geschlechtsspezifische wirtschaftliche und gesellschaftliche Strukturen zu verändern oder wenigstens die politische Diskussion für diese Themen zu öffnen.

Anmerkungen

1) Der Text basiert auf einem Vortrag bei der Tagung „Wohlfahrtsstaaten in Mittelosteuropa: Sozialpolitik und Geschlechterverhältnisse im Transformationsprozess“ des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts der Hans-Böckler-Stiftung in Hattingen, 4.-6. Oktober 2006. – Eine frühere Fassung ist im Bulletin „Armut und Geschlecht“ des Zentrums für transdisziplinäre Geschlechterstudien der HU Berlin erschienen (2005).

2) Vgl. Barr, N. 2005. Poverty during the early transition. Development & Transition. Issue 1, pp. 13-15, sowie Dennis, I. & Guio, A.-C. 2004. Monetary Poverty in New Member States and Candidate Countries. Population and Social Conditions. Eurostat.

3) Dies dokumentiert das Entwicklungsprogramm der UN, z.B. im Human Development Report 2004 sowie im Report über die Millennium Development Goals. Reducing Poverty and Social Exclusion. Hungary, Slovenia, Slovak Republic, Czech Republic. Vgl. europeandcis.undp.org .

4) Hiernach werden Haushalte dann als armutsgefährdet bezeichnet, wenn ihr Einkommen weniger als 60% des mittleren Äquivalenzeinkommens des Landes beträgt (der mittlere Wert dabei als Median, nicht als arithmetisches Mittel berechnet). Das Äquivalenzeinkommen beschreibt das unter Berücksichtigung der Haushaltsgröße berichtigte Haushaltseinkommen. Nach der OECD- Äquivalenzskala wird der erste Erwachsene im Haushalt mit einem Wert von 1, jeder weitere Erwachsene mit 0,5 und jedes Kind mit 0,3 gewichtet. Der Median beschreibt den Wert in einer (Einkommens-)Verteilung, der die Verteilung in zwei gleich große Teile teilt. Genau 50% der EinkommensbezieherInnen haben also ein Einkommen, das unterhalb des Einkommensbetrags liegt, die anderen 50% oberhalb dieses Wertes.

5) Vgl. Fodor, E. 2006. A Different Type of Gender Gap: How Women and Men Experience Poverty. In: East European Politics and Societies. Vol. 20, No.1, S.14-39.

6) Vgl. Heitzmann, K.; Schmidt, A. (Hg.) 2001. Frauenarmut. Hintergründe, Facetten, Perspektiven. Frauen, Forschung und Wirtschaft. Bd. 11. Frankfurt/M., Berlin; European Anti Poverty Network (EAPN). 2005. Gender and Poverty. Network News Nr 111, March, April; Social Watch 2005. Unkept Promises. Advance Social Watch Report 2005. Montevideo: Social Watch.

7) Das liegt auch an der unzureichenden Anpassung der Renten an Inflation und Reallohnsteigerung. Wegen ihres früheren Renteneintritts und ihrer längeren Lebenserwartung gibt es weitaus mehr Frauen, die „alte“ Renten beziehen.

8) Korrekterweise dürften Rentenzahlungen als beitragsbasierte Leistungen nicht automatisch den Sozialtransfers zugerechnet werden.

9) Hier unterscheiden sich die neuen nicht von den alten EU-Mitgliedern. Gender mainstreaming ist in den EU-Aktivitäten zu Armut insgesamt schwach institutionalisiert, wie auch die EU-Kommission im Report on Social Inclusion 2005 zugibt (ec.europa.eu/employment_social/social_inclusion/docs/sec256printed_en.pdf ; Zugriff am 15.1.2007).

10) Für Tschechien, Ungarn und Polen zeigen das Fultz, Ruck und Steinhilber (Hg.). 2003. The Gender Dimensions of Social Security Reforms in Central and Eastern Europe. Case Studies of the Czech Republic, Hungary and Poland. Budapest: ILO. Subregional Office for Central and Eastern Europe.

11) Vgl. Matland, R. und K. Montgomery (Hg.) 2003. Women’s Access to Political Power in Post-Communist Europe. Oxford: Oxford University Press.


Silke Steinhilber promoviert in Politikwissenschaften an der New School for Social Research in New York zu Reformen der Familienpolitik in Polen und Tschechien seit 1990. Sie ist freie Gutachterin, Beraterin und Trainerin zu Themen der Gleichstellungs-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik in Mittel- und Osteuropa.

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