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Bildungsdemokratie wagen

17.11.2011: Soziale Zugänge zum Lebenslangen Lernen sichern und ausbauen

  
 

Forum Wissenschaft 3/2011

Ernst Dieter Rossmann beschreibt das BAföG als eine Erfolgsgeschichte von Aufstieg durch Leistung und Solidarität, skizziert das Auf und Ab des BAföG in seiner wechselvollen 40-jährigen Geschichte und formuliert Perspektiven für eine Harmonisierung der Studienförderung im Europäischen Hochschulraum.

Das BAföG ist unbestritten eine Erfolgsgeschichte. Trotz aller Wandlungen, Einbrüche und Wiedergeburten. Die umfassenden Dokumentationen zur Entwicklung des BAföG und seinen positiven Auswirkungen auf Studierbereitschaft, Studiermöglichkeiten und Studienerfolg sind Legion. Die Erfolgsgeschichte des BAföG erschließt sich aber auch im konkreten Einzelfall. Immer wieder treffen wir auch in Konzernzentralen, in Hochschulen, im Mittelstand, im Bildungsbürgertum auf Menschen, von denen man ein klares Bekenntnis zur Sozialstaatlichkeit und den Prinzipien von Solidarität und Chancengleichheit nicht auf den ersten Blick erwarten würde. Und wenn sich deren persönliches Verhältnis zur Sozialstaatlichkeit und zur öffentlichen Bildungsverantwortung dann erklärt, so ist das Schlüsselwort häufig genug das BAföG. Aufstieg durch Leistung und Solidarität - dieses Versprechen des vorsorgenden Sozialstaats ist durch das BAföG eingelöst worden. Auch Bundesbildungsministerin Schavan, die noch vor wenigen Jahren das BAföG als nicht mehr zeitgemäß abqualifiziert hat, gibt jetzt im BAföG-Jubiläumsheft des Deutschen Studentenwerks offen zu: "Die BAföG-Förderung hat mich zum Studium ermutigt und zur Finanzierung meines Studiums in den ersten Semestern beigetragen...".

Das BAföG ist für die SPD das wichtigste individuelle Bildungsleistungsgesetz der Nachkriegsdemokratie. Es ist im ersten Bildungsaufbruch der siebziger Jahre des vorherigen Jahrhunderts entstanden, und es war eine der größten bildungspolitischen Reformleistungen der sozial-liberalen Koalition von Willy Brandt und Walter Scheel. In den fortschrittsmächtigen Anfangsjahren der sozial-liberalen Koalition war das Leitmotiv "Mehr Demokratie wagen" eben nicht nur rechtsstaatlich und zivilgesellschaftlich, sondern auch sozialstaatlich und bildungsexpansiv zu verstehen. Dies sollte nicht immer so bleiben. Insbesondere die geistig-moralische Wende der langen Regierungszeit von Helmut Kohl trocknete das BAföG nicht nur finanziell, sondern auch vom politischen Anspruch her aus. Erst langsam bauen sich wieder Visionen einer neuen BAföG-Perspektive auf. Dabei wird nach dem bedauerlichen Ausfall der FDP als moderner sozialstaatlicher Partei und der "BAföG-Scheu" der CDU/CSU die SPD in Zukunft dafür sorgen müssen, das BAföG zu sichern und auszubauen als Teil eines nationalen Bildungsgesetzbuches des 21. Jahrhunderts, wie das Sozialgesetzbuch die große Leistung echter Reformpolitik in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts gewesen ist.

Auf und Ab und Auf in 40 Jahren

So viel Aufbruch war lange nicht wie in den 1970er Jahren, als sich die Bundesrepublik aus dem CDU-Staat der Nachkriegsjahre befreien konnte. Am Anfang des BAföG standen die Studierenden und Schüler/innen der so genannten 68er Bewegung und ihr Protest gegen Verkrustungen an Hochschulen und Schulen sowie das Gerechtigkeits- und Gleichheitsbewusstsein des linksliberalen Bürgertums und der Arbeiterschaft. Willy Brandt nahm diese Impulse auf. In seiner Regierungszeit wurde 1971 zum ersten Mal ein Rechtsanspruch auf Ausbildungsförderung in Form des BAföG eingeführt. Damit konnten es sich Arbeiterkinder leisten zu studieren. Die Chancengleichheit wurde greifbar. Die geförderten Studierenden - damals 44,6% aller Studierenden - mussten zunächst nichts zurückzahlen.

Schon 1974 vollführte die Regierung von Helmut Schmidt angesichts von Preisschock und Finanzkrise dann allerdings die erste BAföG-Wende: Trotz massiver Proteste wurde ein Darlehensanteil eingeführt. Dieser Einschnitt war allerdings noch verkraftbar im Vergleich zum ›BAföG-Kahlschlag‹, der 1982 durch die Regierung Kohl und Bundesbildungsministerin Dorothee Wilms (CDU) erfolgen sollte. Das Schüler-BAföG wurde stark eingeschränkt, die Anpassungen von Freibeträgen und Bedarfssätzen vernachlässigt, das BAföG wurde auf Volldarlehen umgestellt. Kurz, das BAföG wurde ins Abseits gestellt. Die Förderquote ging entsprechend bis 1989 auf 18,3% zurück. Trotz der leichten Verbesserungen durch den FDP-Bundesbildungsminister Jürgen Möllemann von 1990, nämlich die hälftige Umstellung der Fördersätze auf Zuschuss, erreichte die BAföG-Förderquote bis zum Ende der Kohl-Regierung 1998 ihren tiefsten Stand von 12,6%.

Nach dem Regierungswechsel zu Rot-Grün erlebte das BAföG mit Bundesbildungsministerin Edelgard Bulmahn eine Renaissance: Die Freibeträge und die Regelsätze wurden erhöht, die Obergrenze für das Darlehen auf 10.000Euro gekappt, das Kindergeld nicht mehr als Einkommen auf das BAföG angerechnet, die Familienförderung verbessert, das Europa-Studium erleichtert, der Bildungskredit eingeführt. Die Förderquote stieg bis 2003 auf 23%. Gleichwohl blieben die Finanzen knapp und die BAföG-Anpassungen zäh. Nachdem es sieben Jahre lang keine Erhöhungen mehr gegeben hatte, setzte die SPD in der Großen Koalition 2008 mit einer massiven Intervention ihres Fraktionsvorsitzenden Peter Struck und ihrer Bildungspolitiker zwei BAföG-Erhöhungen durch: plus 10% bei den Bedarfsätzen, plus 8% bei den Freibeträgen. Auch wurde der Kinderbetreuungszuschlag eingeführt. Das Europa-Studium wurde jetzt vom ersten Semester an förderfähig. Die letzte kleine BAföG-Novelle - die 23. - von CDU/CSU und FDP 2010 sollte dann wieder nur kleinere Verbesserungen bringen. Die Freibeträge wurden um 3% und die Bedarfssätze um 2% erhöht und die Altersgrenzen wurden angehoben.

Alles in allem konnte in den Jahren, in denen die SPD 1998 bis 2009 in der Regierung war, die Zahl der Geförderten von 532.000 auf 873.000 um 64% gesteigert werden. Nach dem Desaster von Kohl und den wechselnden CDU- und FDP-Bildungsminister/innen hat sich gezeigt, dass es nur mit einer starken Sozialdemokratie ein starkes und leistungsfähiges BAföG gibt und wirkliche Innovationen in dieses Bildungsgesetz eingebracht werden.

Grundsätze und Strukturen des BAföG

Das BAföG ist bestimmt kein einfaches Gesetz. Die BAföG-Ämter wissen hiervon ein Lied zu singen. Aber bei aller Differenziertheit von Leistungen und entsprechender Kompliziertheit von Berechnungen gibt es einige zentrale Grundsätze und Strukturen, die das BAföG durch 40 Jahre getragen haben und die den nachhaltigen Wert dieser Reform auch nach vier Jahrzehnten immer noch ausmachen.

  1. Das BAföG gibt klare und einklagbare Rechtsansprüche auf Förderung. Das unterscheidet das BAföG auch so massiv von Stipendien, die im schlimmsten Fall ein Akt von Gnade, ein Ergebnis von Zufälligkeit und eine Abhängigkeit von offenen Haushaltstiteln sein können. Das BAföG gibt Anrechte - transparent, kalkulierbar, planbar.
  2. Das BAföG ist ein Sozialgesetz mit einem klaren Ziel, nämlich die Entscheidung für ein Studium und die Durchführung eines Studiums für alle durch die materielle Absicherung zu ermöglichen. Es ist deshalb vom Prinzip her keine Grundförderung für alle, sondern an elterliches oder eigenes Einkommen in seiner Höhe gekoppelt.
  3. Das BAföG ist in seiner Höhe und seinen Leistungen auskömmlich. Der persönliche Bedarf wird dabei, so gut es objektiv geht, für eine selbstständige Lebensführung ausgelegt. Besondere Bedarfe schlagen sich auch in besonderen Leistungen wieder. Die Ausweitung der Freibeträge und die Steigerung der Bedarfssätze sind und bleiben hierbei die entscheidenden Stellgrößen. Im Übrigen gilt: Ein BAföG nur auf Darlehensbasis würde sein Ziel verfehlen, denn Darlehensschuld schreckt bildungsferne und hochschulunerfahrene Schichten ab. Gerade die Deckelung der Darlehenssumme in der letzten großen BAföG-Reform der SPD-GRÜNEN-Bundesregierung war mitverantwortlich dafür, dass die Studienbereitschaft bei einer sozial und materiell schlechter gestellten Herkunft wieder wachsen konnte. Bildungskredite können deshalb auch immer nur Ergänzung und nie Ersatz für eine ausreichende Zuschussförderung bei einem Studium sein.
  4. Das BAföG ist an die Leistungsbereitschaft und die Leistungsnachweise der Bezieherinnen und Bezieher gebunden. Ohne persönliche Leistung gibt es dauerhaft kein BAföG.
  5. Das BAföG hat seinen Kern in der Studienförderung, aber es ist anschlussfähig vom Schüler-BAföG für die Zeit vor dem Studium über das BAföG als ergänzende Leistung bei der Ausbildung bis zum Meister-BAföG, der Förderung von beruflichen Aufstiegsqualifikationen, die einer akademischen Ausbildung gleichwertig sind.
  6. Das BAföG ist eine Gemeinschaftsleistung von Bund und Ländern, die in der Gesetzgebung übereinstimmen müssen, und die sich die Finanzierung teilen. Diese wechselseitige Verantwortung sorgt auch für die notwendige Balance zwischen Ideal und Realität. Sie schließt ein, dass sich Länder und Hochschulen z.B. Studiengebühren nicht über den Umweg des BAföG vom Bund finanzieren lassen können. Aber das ist inzwischen auch eine abwegige Konstruktion: Die Studiengebühren sind wie eine Sternschnuppe verglüht, während das BAföG unbeirrt seine Bahn zieht.
  7. Grundsätze, die 40 Jahre alt sind, können im Jahr 2011, dem Jahr besonderer Wechselhaftigkeit der Kanzlerin, "Chamäleon" Angela Merkel, gewiss eine besondere Qualität entwickeln. Sie stehen durch und setzen Orientierung, wo anderswo Beliebigkeit Einzug hält. Die Popularität des BAföG hat jedenfalls gewiss auch damit zu tun, dass seine Grundprinzipien so einleuchtend sind: sozial gerecht, nachhaltig fördernd, plausibel finanziert. Es lohnt sich unbestreitbar, hieran auch für die Zukunft festzuhalten.

    Konkrete Aufträge und offene Visionen

    Was 1971 als Reformgesetz begann, hat seitdem 23 Novellierungen erfahren. Die regelmäßigen BAföG-Berichte geben hierzu Empfehlungen zur Verbesserung von Regelsätzen und Freibeträgen. In den gesellschaftlichen, hochschulpolitischen und letztlich auch parlamentarischen Diskussionen wurden Ideen entwickelt und Forderungen eingebracht, die Fülle der Stellschrauben immer wieder neu zu justieren und das BAföG mit der Lebenswirklichkeit zu verbinden.

    Beispiele hierfür geben konkrete Forderungen, die von der SPD auch zur letzten BAföG-Novellierung im Jahr 2010 ins Parlament eingebracht worden sind. Als das BAföG eingeführt wurde, gab es noch keine Bologna-Reform mit der Bachelor-Master-Struktur und ihren Ansprüchen an Studierverhalten. Die SPD fordert deshalb, bei einem Übergang von einem Bachelor- in einen Masterstudiengang eine durchgehende Förderung sicherzustellen und die Förderhöchstdauer auf bis zu zwei Semester über der Regelstudienzeit anzuheben. Bei Überschreitung der Förderhöchstdauer soll Studierenden bis zu zwei Semester ein verzinsliches Darlehen gewährt werden.

    Die Vereinbarkeit von Beruf und Familie, die vor 40 Jahren erst in Ansätzen politischer Konsens war, schließt die Vereinbarkeit von Studium und Familienverantwortung ein. Hier gibt es immer noch akuten Handlungsbedarf. Daher soll nach Auffassung der SPD die Pflege naher Angehöriger bei der Bestimmung der Förderungshöchstdauer stärker berücksichtigt werden. Die Pflege von Angehörigen ist künftig als Grund für die Verlängerung der Bezugsdauer von BAföG bis zu drei Jahren, und Schwangerschaft sowie die Erziehung von Kindern bis zum 14. Lebensjahr der Kinder und ohne Nachweispflicht studienzeitverlängernd anzuerkennen.

    Gleichgeschlechtliche Lebenspartnerschaften waren während der ersten 30 Jahre des BAföG gesellschaftlich schwer vorstellbar und politisch nicht umsetzbar. Das hat sich im BAföG nun geändert, ohne dass schon alle Gesetze davon durchdrungen sind. Die SPD fordert deshalb, die durchgängige Gleichbehandlung von Ehegatten mit Partnern einer eingetragenen Lebenspartnerschaft sowohl in Bezug auf die Geförderten als auch auf deren Eltern im Ausbildungsförderungsrecht und in der Förderung von Aufstiegsfortbildungen zu gewährleisten.

    Diese drei Beispiele stehen für das BAföG im Wandel und konkrete Anträge zum BAföG im Wandel. Nur das kann angesichts großer bildungspolitischer Anforderungen für die Zukunft noch nicht alles sein, stellen sich doch zwei Kernfragen an das BAföG als staatliche Ausbildungsförderung:

    1. Führt das BAföG noch angemessen über Zugangshürden für weiterführende Bildungsschritte hinweg, die überwunden werden müssen, damit alle Bevölkerungsgruppen ihre Bildungschancen entwickeln und alle gesellschaftlichen Bildungspotentiale genutzt werden? Wo zu Willy Brandts Zeiten das katholische Bauernmädchen aus Fulda-Land über das Schüler-BAföG zum Abitur und danach zum Studium zu motivieren war, muss in der Gegenwart wohl eher die Bildungslaufbahn des muslimischen Jungen aus Nordafrika in Duisburg im BAföG-System aufgebaut werden. Die SPD ist deshalb für eine Revitalisierung und Ausweitung des Schüler-BAföG als neuerliche Einstiegsförderung in den Bildungsaufstieg durch Leistung und Solidarität.
    2. Findet das BAföG noch die richtigen Antworten auf den Trend, ein Studium auch berufsbegleitend zu absolvieren und in Teilzeitform zu studieren? Fördert das BAföG-System ausreichend die modernen Lebensbiographien, in denen ein Wechsel von der beruflichen Qualifikation in das akademische Studium und im akademischen Studium ein Wechsel zwischen Studien- und Berufsphasen möglich wird? Und wie verhält es sich hier mit der Stringenz der Systeme des BAföG für die akademische Aufstiegsfortbildung und des "Meister-BAföG" für die berufliche Aufstiegsfortbildung? Die Öffnung der Altersgrenzen für den BAföG-Bezug liegt hier als Antwort genauso nahe, wie die Definition von Aufstockungsbeiträgen beim berufsbegleitenden Studium in Teilzeitform, damit Studierende mit geringen Berufseinkommen nicht ins Prekariat fallen. Und wenn es im Meister-BAföG die anteilige Übernahme von Maßnahmekosten gibt, wird dieses für die Master-Studierenden auch mit Blick auf die anteilige Übernahme von Master-Kosten zu prüfen sein.
    3. In der Philosophie des Lebenslangen Lernens, was auch heißt des lebenslangen Studierens, und nach dem Prinzip der Gleichwertigkeit der akademischen und der beruflichen Bildung wird es darum gehen müssen, für die Zukunft das BAföG zusammen mit dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz (Meister-BAföG) als zweitem Bund-Länder-Leistungsgesetz und weiteren Förderinstrumenten zu einem modernen Erwachsenenbildungsförderungsgesetz weiterzuentwickeln, welches endlich die Verzahnung von Aus- und Fortbildung intelligent und zeitgemäß herbeiführt. Der Schlussbericht der unabhängigen Timmermann-Kommission zur Finanzierung Lebenslangen Lernens vom Jahr 2005 zeigt hier weitreichende Perspektiven auf. Tatsächlich beobachten wir gegenwärtig noch historisch gewachsene Verwerfungen in der Struktur und dem Umfang der Förderung zwischen diesen verschiedenen Bildungsbereichen. Wir müssen jetzt die Voraussetzungen dafür schaffen, dass sich vormals klar getrennte Bildungsbereiche annähern, verzahnen und in einer neuen klarer strukturierten und stärker harmonisierten Förderstruktur zusammen gebracht werden.

      Europäischer Ausblick

      Der viel zu früh verstorbene Peter Glotz, in den Gründerzeiten des BAföG ein sozialdemokratischer Vordenker der Bildungspolitik, hat uns ins Stammbuch geschrieben, dass die Bildung der Zukunft humanistisch, ökologisch und europäisch sein muss. Im europäischen Hochschulraum sind wir mit 47 Staaten, über 2,2 Mio. Hochschullehrer/innen und mehr als 32 Mio. Studierenden schon weit gekommen. Die Studienfinanzierung in Europa kennt dabei eine große Vielfalt.

      "Modellhaft lassen sich in Europa vier Typen von Studienfinanzierungssystemen identifizieren. Sie unterscheiden sich jeweils im Grad der Unabhängigkeit der Studierenden und in Bezug auf das finanzielle Engagement des Staates. Unterscheiden lassen sich die vier Typen auch im Bezug auf die gesellschaftliche Sicht auf die Studierenden. Sie werden entweder als ›eigenverantwortliche Bürger/innen‹, ›heranwachsende Auszubildende‹, ›Kinder im Haus ihrer Eltern‹ oder ›Investor/innen‹ gesehen. Kein System entspricht exakt einem der Idealtypen, in der Regel lässt sich aber eine deutliche Präferenz ausmachen", so führt Jochen Dahm in seinem Artikel in diesem Heft aus.

      Aber mit wachsender Mobilität, mit den Zielen eines einheitlichen europäischen Hochschulraumes im Sinne des Bologna-Prozesses, mit der faktischen Entwicklung, dass mehr europäische Hochschulverbünde auch mehr europäische Hochschulbiografien hervorbringen werden und mit der Forderung, dass im zusammenwachsenden Europa die Erfahrung eines Studiums im europäischen Ausland, das heißt anderssprachigem Inland faktisch zum Muss werden wird, wächst der Bedarf, die unterschiedlichen nationalen Fördersysteme für Studierende einander anzunähern und in eine gemeinsame Grundstruktur zu bringen. Gegenwärtig stehen sich hier je nach den politisch-kulturellen Philosophien der emanzipationsbezogene Ansatz Skandinaviens, nach dem der einzelne Studierende direkt und elternunabhängig gefördert wird, dem eher angelsächsischen Modell der Finanzierung der Bildungsinvestition durch die Studierenden selbst als Pole gegenüber. Das deutsche Konzept der sozialstaatlich von der Bedürftigkeit her begründeten Förderung über Zuschüsse und Darlehen und über die Finanzzuweisung an die Eltern markiert hier einen Mittelweg.

      Zentrale Aufgabe des nächsten Jahrzehnts bis zum 50. Jubiläum des BAföG wird es deshalb auf europäischer Ebene sein, Grundstrukturen für eine gemeinsame Studienfinanzierung im europäischen Hochschulraum zu entwickeln. Die rechtlichen Bedingungen verweisen hier durch den EU-Vertrag von Maastricht von 1992 mit seinen Artikeln 149 und 150 auf die Methode der offenen Koordinierung. Damit wird es nicht zu einem einheitlichen, gar zentral beschlossenen Bildungs- und Sozialgesetz kommen können. Aber die Ziele für eine solche europäische Konvergenz müssen klar herausgearbeitet werden, nämlich die soziale Zugänglichkeit für alle Einkommensschichten zum Lebenslangen Lernen und insbesondere auch zur Hochschule als Rechtsanspruch zu sichern und mit entsprechenden Ausbildungsförderungen materiell auskömmlich und differenziert nach Lebenslage und Lebensbedürfnissen zu untermauern.

      Wünsche für die Zukunft

      Für die deutsche Diskussion und letztlich auch Gesetzgebung sollte dabei die emanzipatorische Komponente bei dieser Harmonisierung für die europäische Hochschule der Zukunft allerdings schon vorzeitig realisiert werden, indem wir die jungen Erwachsenen über 18 Jahre und nicht ihre Eltern zu Empfänger/innen staatlicher Fördermittel wie des Kindergeldes bzw. der Kinderfreibeträge machen. Ein solches Bildungsgeld für alle Schüler/innen, Auszubildenden und Studierenden über 18 Jahren wäre ein zeitgemäßes und zugleich zukunftsgerichtetes Fundament auch für die Weiterentwicklung des BAföG. 40 Jahre nach seiner Einführung, als große Leistung für Bildungspartizipation und soziale Emanzipation, sollte diese Aufwertung der jungen Erwachsenen als eigenverantwortliche Bildungsbürger/innen möglich sein. Mehr Emanzipation wäre kein schlechtes Geburtstagsgeschenk für das BAföG!


      Ernst Dieter Rossmann ist Mitglied des Deutschen Bundestages und dort Sprecher der AG Bildung und Forschung der SPD-Fraktion

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