Reformchance oder Abwicklung?

15.03.2007: Zur Zukunft des Akkreditierungssystems

	Forum Wissenschaft 1/2007; Foto: Hermine Oberück

Sieben Jahre nach seiner Einführung kommt die Debatte zum System der Akkreditierung an den Hochschulen wieder in Fahrt. Zu bürokratisch und zu teuer finden es die einen, undemokratisch und reformhemmend die anderen; sein Verhältnis zu internen und externen Evaluationsverfahren ist so ungeklärt wie zu seiner Einführung. Ulf Banscherus und Sonja Staack verorten deutsche Erfahrungen im internationalen Vergleich.

Bis zum Herbst dieses Jahres soll der Akkreditierungsrat Vorschläge für die Weiterentwicklung des deutschen Systems der externen Qualitätssicherung von Studium und Lehre machen – so haben ihn die KultusministerInnen beauftragt. Der Rat hat hierzu eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die voraussichtlich zur Jahresmitte einen Zwischenbericht an die KultusministerInnenkonferenz (KMK) richten wird. Damit wollen Akkreditierungsrat und KMK auf die seit einiger Zeit geäußerte heftige Kritik am bestehenden System der Akkreditierung von Studiengängen, auch als Programmakkreditierung bezeichnet, reagieren und unter anderem prüfen, ob und inwieweit Formen der Begutachtung von Hochschulen dieses System flankieren oder sogar ersetzen können.

Das System in der Kritik

Das bestehende Akkreditierungssystem wird von verschiedenen Seiten teils heftig kritisiert. Studierende und Gewerkschaften bemängelten in der Vergangenheit vor allem die mangelnde Transparenz der Verfahren und Entscheidungen, die fehlende demokratische Legitimation der EntscheidungsträgerInnen insbesondere auf der Ebene der Akkreditierungsagenturen sowie den beobachtbaren Trend zur Standardisierung der Studienprogramme. Zu den erklärten Zielen der Akkreditierung gehörte es, den Hochschulen durch die Abschaffung der Rahmenprüfungsordnungen einen größeren Spielraum zur Entwicklung innovativer Studienkonzepte einzuräumen. De facto haben sich allerdings in den einzelnen Agenturen sehr unterschiedliche Vorstellungen von einem guten Studium und damit voneinander abweichende, aber teilweise sehr konkrete Bewertungskriterien herausgebildet. Diese Kriterien sind im hiesigen System der peer review eigentlich explizit nicht vorgesehen. Dieser Mangel an Bewertungsmaßstäben führt in der Praxis tatsächlich zu mangelnder Transparenz und Vergleichbarkeit. Die Lösung für dieses Dilemma kann aber nicht die Herausbildung von informellen Standards sein, denn auf diese kann sich eine Hochschule nicht nur nicht einstellen, sie kann sie auch nicht in Frage stellen oder kritisieren. Wenn eine Hochschule nun den möglichen Bewertungsmaßstab der GutachterInnen antizipieren muss, ist es für sie naheliegend, sich am fachlichen Mainstream zu orientieren, um die Akkreditierung nicht zu gefährden. Innovative Studiengestaltung wird so gehemmt statt gefördert und kann häufig nur noch in fachlichen Nischen entstehen.

Daneben wird die mangelnde Einheitlichkeit der Ergebnisse der Akkreditierungsverfahren aufgrund unterschiedlicher Arbeitspraxen der Agenturen zunehmend als Problem wahrgenommen. Die mangelnde Vergleichbarkeit gefährdet das Ziel der Akkreditierung, einen Beitrag zu leisten zur Vergleichbarkeit und Übertragbarkeit der Studienabschlüsse und -leistungen sowie zur Mobilität der Studierenden. Teilweise liegt diese Schwäche in der mangelhaften Pflicht der Agenturen zur Rechenschaftslegung begründet, teilweise auch in der strukturellen Unterausstattung des Akkreditierungsrates, der seiner Aufsichtspflicht über die Agenturen schon aufgrund fehlenden Personals kaum gerecht werden kann.

Problematisch ist außerdem das Zusammenspiel von mangelnder Qualifikation, einem hohen Ermessensspielraum und einer häufig eher oberflächlichen Vorbereitung der GutachterInnen in Akkreditierungsverfahren. Diese Situation verschärft sich durch die Verfolgung von konkreten hochschulpolitischen Zielen durch die Agenturen sowie den teilweise erheblichen Einfluss von Wirtschaftsverbänden, Fachgesellschaften und Landesregierungen weiter. Die Diskussionen innerhalb des Akkreditierungssystems erscheinen insgesamt relativ weit abgehoben von der realen Situation an den Hochschulen; gleichzeitig ist eine Integration der auf europäischer Ebene geführten Diskussionen in die Alltagspraxis der Qualitätssicherung an deutschen Hochschulen nach wie vor nur in Ansätzen gelungen. Auch hierin liegt ein Grund für das Fehlen von Studienreformimpulsen aus dem Akkreditierungssystem heraus.

Ein Teil der VertreterInnen der Länderministerien und der Hochschulen, aber auch einzelne Agenturen zielen in ihrer Kritik am Akkreditierungssystem in erster Linie auf eine deutliche Reduzierung des Aufwandes und der Kosten der externen Qualitätssicherung und wollen dazu dem internen Qualitäts-‚Management‘ der Hochschulen ein deutlich höheres Gewicht zubilligen. Die externe Qualitätssicherung soll sich demnach auf eine Gesamtbewertung eben dieses Qualitätsmanagementsystems beschränken oder zumindest ihren Schwerpunkt hierauf legen. Entsprechende Modelle sind das von der Akkreditierungsagentur ACQUIN entwickelte Konzept der „Prozessakkreditierung“, die an der Uni Mainz entwickelte „Systemakkreditierung“ sowie die von der Agentur ZEvA geplante „institutionelle Evaluation“. Insbesondere das Pilotprojekt Prozessakkreditierung hat Forderungen nach einer deutlichen Verfahrensvereinfachung im Bereich der Qualitätssicherung von Studium und Lehre neuen Auftrieb gegeben.

Obwohl die Projektverantwortlichen bei ACQUIN nicht davon ausgehen, dass ein Übergang von der Programm- zur Prozessakkreditierung zu einer Reduktion von Aufwand und Kosten führen würde, wird die Prozessakkreditierung von anderer Seite als günstigere Variante der Akkreditierung propagiert. Den Anfang machte bereits im Februar 2005 der bayrische Wissenschaftsminister Thomas Goppel, als er ein Verfahren der „Prozessakkreditierung“ als „effektivere und bessere“ Form der Qualitätskontrolle vorschlug. Mit der Prozessakkreditierung sei es nicht nur möglich, den institutionellen Kontext der Studiengänge in die Beurteilung einzubeziehen, so Goppel – es könnten auch bis zu 100 Millionen Euro an Kosten eingespart werden, wenn nicht mehr jeder einzelne Studiengang bewertet werde. „Dieses Verfahren setzt das Vertrauen in die Selbstüberprüfung der Hochschule an die Stelle permanenter Kontrolle von außen“, lobte auch Bernhard Kempen, Präsident des Deutschen Hochschulverbandes, das vorgeschlagene Verfahren.

Hier ist die wesentliche Motivation vieler BefürworterInnen der Prozessakkreditierung zu suchen, denen die Überprüfung ihrer Studiengänge durch externe GutachterInnen schon lange ein Dorn im Auge ist. Dagegen halten die VertreterInnen der Berufspraxis und der Studierenden – übrigens in keinesfalls selbstverständlicher Übereinstimmung mit einigen Bundesländern – am Prinzip einer studiengangbezogenen Qualitätssicherung fest. Auf einer Anhörung des Akkreditierungsrates im November 2006 betonte auch der freie zusammenschluss von studentInnenschaften (fzs), dass nur so ein Mindestmaß an Vergleichbarkeit und Anerkennungsfähigkeit der Studieninhalte und -abschlüsse zu gewährleisten sei.

Qualitätssicherung – Grundformen

Die aktuellen Diskussionen um das deutsche Akkreditierungssystem bieten Anlass, einen Blick auf verschiedene Konzepte der Qualitätssicherung sowie auf die Systeme anderer Länder zu werfen. Drei idealisierte Grundtypen externer Qualitätssicherung lassen sich unterscheiden: Evaluation, Akkreditierung und Audit. Alle drei Grundtypen differenzieren sich wiederum in verschiedene Unterformen aus. In der Praxis wird in den meisten Ländern allerdings kein Verfahren in der Reinform, sondern eine jeweils spezifische Kombination mehrerer Qualitätssicherungsinstrumente angewandt.

Unter einer internen Evaluation wird in der Regel eine über die Lehrveranstaltungskritik hinausgehende umfassende Ermittlung der Stärken und Schwächen eines Faches, eines Institutes oder einer Hochschule verstanden, an die sich ein langfristig angelegter Prozess der Qualitätsverbesserung anschließt, häufig als Follow Up bezeichnet. Auf Grundlage einer Selbstdokumentation der Institute oder Hochschulen, die auch die Ergebnisse einer internen Evaluation umfassen kann, praktizieren viele europäische Länder eine externe Evaluation, durch die die Selbsteinschätzung überprüft und weitere Impulse zur Qualitätsentwicklung geleistet werden sollen. Bei Evaluationsverfahren werden zumeist keine festgelegten Standards angelegt, sondern das Fach, das Institut oder die Hochschule in ihrer Gesamtheit gewürdigt. Auch führt das Evaluationsergebnis selbst nicht unmittelbar zu Konsequenzen (wie etwa finanziellen Sanktionen), sondern dient dazu, Stärken und Schwächen sowie Entwicklungsmöglichkeiten aufzuzeigen.

Akkreditierung bedeutet demgegenüber die Überprüfung eines Studiengangs (Programm) oder einer Hochschule (Institution) auf die Erfüllung festgelegter Qualitätsstandards im Sinne einer Ja-/Nein-Entscheidung. Sind die Standards erfüllt, so ist mit der Akkreditierung meist mittelbar oder unmittelbar eine Zulassung des Studiengangs oder der Hochschule verbunden. Entscheidend bei der Ausgestaltung eines Akkreditierungssystems ist somit die Festlegung der Qualitätsstandards – und damit die Frage, wer die Kompetenz hat, diese verbindlich zu definieren.

Gegenstand eines Audits ist in den meisten Fällen eine ganze Hochschule und hier insbesondere das Qualitätsmanagement. Ein Audit fragt danach, ob Ausstattung und Organisation einer Hochschule geeignet sind, ein festgelegtes Ziel zu erreichen, sowie nach der Effizienz der zur Zielerreichung notwendigen Strukturen und Prozesse. Dabei werden ähnlich wie in einer externen Evaluation keine festgelegten Standards auf ihre Einhaltung hin überprüft, sondern die Stimmigkeit der Gesamtkonzeption ist das entscheidende Prüfkriterium. Voraussetzung eines Audits ist eine weitgehende Autonomie der zu bewertenden Institution, die eine Entwicklung eigener Instrumente zur Erreichung selbst definierter Ziele überhaupt erst zulässt. Am Ende eines Qualitätsaudits erfolgt wie bei der Akkreditierung eine Entscheidung, ob das Qualitätsmanagementsystem geeignet ist oder nicht.

Qualitätssicherung anderswo

Das vom BildungsministerInnengipfel 2003 im Berlin-Kommuniqué erklärte Ziel der flächendeckenden Schaffung von Systemen der Qualitätssicherung hat sich in den verschiedenen am Bologna-Prozess teilnehmenden Staaten in sehr unterschiedlicher Weise niedergeschlagen. So wurde in Schweden 2002 das System von institutionellen Audits auf Programmakkreditierungen umgestellt. Nachdem alle Hochschulen zwischen 1995 und 2002 einem Audit unterzogen worden waren, galt das Konzept der Qualitätsorientierung an den Hochschulen als verankert; die Programmakkreditierung soll nun dem Informationsbedarf von Studierenden, Regierung und Öffentlichkeit hinsichtlich konkreter Studiengänge entgegenkommen. Die Qualitätssicherung an Hochschulen ist in Schweden die alleinige Aufgabe einer staatlichen Agentur, dem Högskoleverket.

In Großbritannien dagegen wurde das zuvor praktizierte Konzept der Evaluation von Studiengängen 2002 durch ein Konzept des institutionellen Audits ersetzt. Die regelmäßige Veröffentlichung von ausführlichen Informationen über ihre Studienprogramme legt, so die Überzeugung der EntscheidungsträgerInnen, hinreichend Rechenschaft über die Qualität der Hochschulen ab. Die externe Begutachtung erfolgt für das gesamte Vereinigte Königreich durch die Quality Assurance Agency (QAA). Ein erfolgreiches Audit ist die Voraussetzung für die Zuweisung öffentlicher Mittel durch die Higher Education Funding Councils (HEFCs). Das Audit selbst wird in erster Linie durch ExpertInnen aus der Wissenschaft durchgeführt, die auch selbst eine abschließende Entscheidung über das Audit treffen. Zwar findet keine verpflichtende ergänzende Begutachtung aller Studienprogramme statt; allerdings ist für eine Reihe von Studiengängen, die zu spezifischen Berufstätigkeiten führen (Ingenieurwissenschaften, Medizin, Jura, Lehramtsstudiengänge), eine Anerkennung durch eine zuständige Stelle notwendig, um ein Mindestmaß der Programmqualität in diesen Studiengängen zu sichern. Darüber hinaus bestehen mit den Subject Benchmark Statements und dem bereits in den 1990er Jahren eingeführten nationalen Qualifikationsrahmen für die Hochschulen verbindliche fachliche Standards.

In den USA hat die Akkreditierung von Institutionen und Programmen eine lange Tradition, die bis in die 1880er Jahre zurückreicht. Sie wurde eingeführt, um in dem sehr heterogenen System weitgehend autonomer Hochschulen qualitative Mindeststandards zu sichern. Alle Agenturen müssen sich einer regelmäßigen Überprüfung durch das Council for Higher Education Accreditation (CHEA) unterziehen. Die Programmakkreditierung hat in erster Linie die Aufgabe, durch die Überprüfung der Einhaltung festgelegter inhaltlicher Mindeststandards das Vertrauen von AbsolventInnen und ArbeitgeberInnen in das Studienprogramm und den damit verbundenen Abschluss zu sichern. Parallel zu diesem System der Programmakkreditierung ist die institutionelle Akkreditierung durch insgesamt elf regionale Agenturen die Voraussetzung für öffentliche Mittelzuweisungen an die Hochschulen sowie für die Bewilligung von öffentlichen Zuschüssen und Darlehen an die Studierenden. Solche finanzwirksamen Akkreditierungen dürfen allerdings nur von Agenturen durchgeführt werden, die durch das United States Department of Education (USDE) anerkannt wurden. Mit der hochschul- und der studiengangbezogenen Akkreditierung bestehen zwei grundsätzlich getrennte Systeme der Qualitätssicherung mit unterschiedlichen Aufgaben nebeneinander, auch wenn sich die regionalen Agenturen zur Verbesserung der Anerkennung durch die akademische Gemeinschaft einer Begutachtung durch das CHEA unterziehen und sich die Systeme damit überlappen.

Systeme im Vergleich

Ein Charakteristikum des deutschen Systems der externen Qualitätssicherung ist die Parallelität unterschiedlicher Qualitätssicherungsinstrumente, die sich weder institutionell noch prozedural überschneiden. So besteht die auf Privathochschulen beschränkte institutionelle Akkreditierung durch den Wissenschaftsrat parallel zum System der Programmakkreditierung für die Bachelor- und Masterstudiengänge unter dem Dach des Akkreditierungsrates. Nicht vergessen werden darf in diesem Kontext, dass sich seit Anfang der 1990er Jahre ein System der externen Evaluation etabliert hat, das vielen Hochschulen fachbezogene Studienreformimpulse bietet.

International unüblich ist das deutsche System der Metaakkreditierung, das heißt die Akkreditierung der Agenturen durch den Akkreditierungsrat. Dies gilt auch im Vergleich mit den USA, wo die durch das CHEA akkreditierten Fachagenturen Aufgaben erfüllen, die mit dem deutschen System nicht ohne weiteres vergleichbar sind. Die hiesigen fachorientierten Agenturen ASIIN, FIBAA und AHPGS haben dagegen grundsätzlich die gleichen Aufgaben und Kompetenzen wie die ‚regionalen‘ Agenturen ZEvA, AQAS und ACQUIN.

Zur institutionellen Ausgestaltung des deutschen Akkreditierungssystems ist weiter festzustellen, dass das System vergleichsweise ‚staatsfern‘ angelegt ist, wobei der staatliche Einfluss mit einer Rahmenregelungskompetenz durch die KMK auf der Systemebene sicher höher zu bewerten ist als auf der Durchführungs- oder Prozessebene, wo ein großer Handlungsspielraum der einzelnen Agenturen besteht.

Im Bereich der fachlich-inhaltlichen Kriterien sticht das deutsche System, das sich ausschließlich auf die Strukturvorgaben der KMK als verbindliche Standards stützt, durch ein auffällig geringes Maß an Detailliertheit und Verbindlichkeit hervor. Es scheint vor diesem Hintergrund durchaus begründbar, das System nicht als Akkreditierung, sondern als fachbezogenes Audit zu begreifen. In der Konsequenz wäre in Frage zu stellen, inwieweit das deutsche System die Kernaufgabe von Akkreditierungssystemen, nämlich die Sicherung einer ‚Mindestqualität‘ im Interesse der Anerkennung und Vergleichbarkeit von Studienleistungen und -abschlüssen, überhaupt erfüllen kann.

Eine Weiterentwicklung in Richtung der Prozessakkreditierung würde das deutsche System der Qualitätssicherung weiter von übergreifend definierten und verbindlichen Qualitätsstandards entfernen. Das BMBF hat das Pilotprojekt, das ACQUIN und die Hochschulrektorenkonferenz (HRK) in den letzten zwei Jahren an den Universitäten Bayreuth und Bremen sowie den Fachhochschulen Erfurt und Münster durchführten, mit rund 1,2 Millionen Euro gefördert. Zur Sicherung der ‚Prozessqualität‘ sollten die beteiligten Hochschulen in einem ersten Schritt ihre internen Prozesse im Bereich Studium und Lehre analysieren, Ansatzpunkte zur (weiteren) Optimierung dieser Prozesse entwickeln und sie abschließend in so genannten Prozessqualitätshandbüchern definieren.

Auf dieser Grundlage wurden Zeit- und Aktionspläne erstellt, Prozessabläufe erprobt und auf die einzelnen Studiengänge angewendet. Schließlich wurden stichprobenartig einzelne Studiengänge einer Programmakkreditierung unterzogen, um die Belastbarkeit der internen Qualitätssicherungsverfahren zu überprüfen. Dem zugrunde liegt die zentrale Hypothese der Prozessakkreditierung, die bei vorhandener Prozessqualität das Vorhandensein und die Nachweisbarkeit einer umfassenden Programmqualität vermutet. Zur Überprüfung der Prozessqualität sollen bis zu zehn Prozent der Programme einer Hochschule im Rahmen einer Programmakkreditierung überprüft werden. Während der Akkreditierungsdauer von bis zu zehn Jahren könnten weitere bis zu zehn Prozent der Studiengänge einer Stichproben-Programmakkreditierung unterzogen werden. Somit unterlägen mindestens 80% der Studienprogramme einer Hochschule keiner Qualitätsprüfung mehr.

Weiterentwicklungen – wohin?

Kritische Fragen an das Konzept der Prozessakkreditierung formulierte im Rahmen des Vernetzungstreffens des Studentischen Akkreditierungspools im Juni 2006 Berit Sandberg, die Public Management an der FHTW Berlin und der Uni Potsdam lehrt. Sandberg hielt es zunächst für problematisch, dass die Perspektive der Studierenden als Zielgruppe des Studienangebots sowie die Perspektive des Staates als wesentlichem Mittelgeber der Hochschulen bei der Bestimmung des hochschulspezifischen Qualitätsbegriffs zugunsten der Hochschulautonomie in den Hintergrund gedrängt werden sollen. Eine erhebliche Schwäche des Konzeptes sei weiter die fehlende begriffliche Schärfe der ‚Prozessqualität‘, die eine Überprüfung deutlich erschwere. Insgesamt führe der Fokus der Prozessakkreditierung auf die Hochschule als Organisation zu einer Vernachlässigung der inhaltlichen Dimension der Qualität von Studium und Lehre. Wenn alle für den Bereich von Studium und Lehre relevanten Prozesse auf der Ebene der Hochschulleitung im Prozessqualitätshandbuch definiert würden, werde dies außerdem zu einer deutlichen Verringerung der Steuerungsautonomie auf den Ebenen der Fachbereiche und Institute führen.

Die Gleichwertigkeit von Studienleistungen und -abschlüssen sowie die Mobilität der Studierenden zu gewährleisten ist eine wichtige Aufgabe von Hochschulen und Politik. Um dieser Verantwortung gerecht zu werden, kann die Qualitätssicherung nicht in die Autonomie der einzelnen Hochschule gestellt werden. Sinnvoller wäre ein übergreifendes System, das in demokratischer Auseinandersetzung verbindliche Standards definiert – und gleichzeitig Spielraum für die Entwicklung innovativer Studienkonzepte vor Ort lässt.

An ein reformiertes System der Qualitätssicherung ist außerdem die Anforderung zu formulieren, dass es Impulse für eine qualitative Studienreform liefert. Hierfür bildet die Beteiligung von Lehrenden, Lernenden und Berufspraxis auf allen Ebenen des Akkreditierungssystems eine zentrale Grundlage. Im Konzept der Prozessakkreditierung, das von einer Begutachtung der Hochschulen durch ‚ExpertInnen für Qualitätsmanagement‘ wie etwa ehemalige HochschulpräsidentInnen bzw. RektorInnen, ausgeht, ist eine Beteiligung der genannten Gruppen auf der Ebene der externen Begutachtung nicht vorgesehen. In der Folge würden mit den Themen Studierbarkeit und Praxisorientierung zwei zentrale Ziele der Studienreform stark in den Hintergrund treten. Hinzu kommt, dass eine an den Konzepten des New Public Management orientierte ‚Optimierung‘ hochschulinterner Prozesse das Konzept eines unter Beteiligung aller Statusgruppen weitgehend selbstverwalteten Hochschulsystems in hohem Maße in Frage stellen würde.

Die Programmakkreditierung war bereits vor ihrer Einführung umstritten und hat viele Erwartungen enttäuscht. Dies sollte allerdings nicht dazu führen, aktionistisch ein mangelhaftes System durch ein neues zu ersetzen, welches das Ziel einer flächendeckend guten Hochschulbildung noch weniger erreichen kann als das alte. Vielmehr sollte nach einer ehrlichen Bestandsaufnahme ihrer Stärken und Schwächen eine Weiterentwicklung der Programmakkreditierung erfolgen. Im Vordergrund sollte hierbei stehen, dass Verfahren und Entscheidungen transparenter und die Strukturen demokratischer ausgestaltet werden. Auch und gerade nach dem Wegfall des Hochschulrahmengesetzes als Folge der Föderalismusreform müssen Hochschulen und Länder für die Vergleichbarkeit von Studiengängen und Studienabschlüssen Verantwortung übernehmen. Dies wird ganz wesentlich von der Formulierung und Durchsetzung einheitlicher Mindeststandards abhängen, die gleichzeitig auch Freiräume für eine eigenständige Studiengestaltung vor Ort garantieren. Nur so können sich ‚Qualitätsprüfung‘ und ‚Qualitätsentwicklung‘ produktiv ergänzen. Den Rahmen dafür könnte der Akkreditierungsrat schaffen, sofern er eine hierfür angemessene Ausstattung erhält und politisch gestärkt wird.

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Ulf Banscherus ist seit Februar 2005 studentischer Vertreter im Akkreditierungsrat und arbeitet mit in dessen Arbeitsgruppe ‚Weiterentwicklung‘.
Sonja Staack war von Januar 2003 bis November 2006 studentische Vertreterin im Akkreditierungsrat und ist Mitglied im Vorstand des BdWi.