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Klaus Holzkamp

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Mangel im Überfluss

15.10.2002: Der Weltagrarhandel - ein Spiel mit fairen Regeln?

  
 

Forum Wissenschaft 4/2002

Die Getreideproduktion hat sich in den vergangenen 40 Jahren verdreifacht. Statistisch gesehen stehen heute weltweit 15% mehr Nahrung pro Kopf zur Verfügung als vor 20 Jahren. Trotzdem hungern derzeit mehr als 800 Mio. Menschen. Daran hat auch die starke Ausweitung des Welthandels nichts geändert. Im Gegenteil: gerade die ungerechte Handelsordnung bedroht die Ernährungssicherheit in den Entwicklungsländern. Hans-Christoph Bill beschreibt ein Spiel mit tödlichen Folgen.

Die Menge an weltweit umgeschlagenen Waren wird immer größer. Im Jahr 2000 wurden Waren im Wert von mehr als 6.000 Mrd. US-$ über Ländergrenzen hinweg gehandelt. Ehemalige Luxusartikel aus entfernten Winkeln der Welt werden alltäglich, und ehemals regional hergestellte Produkte kommen nun aus fernen Ländern, weil dort billiger produziert werden kann. Durch die Abnahme der Transportkosten und den Ausbau eines weltweiten Telekommunikationsnetzes sind es nicht mehr nur exotische Gewürze oder Luxusgetränke wie Kaffee, die auf dem Weltagrarmarkt eine Rolle spielen. Mit dem Siegeszug der industriellen Landwirtschaft im Norden und Teilen des Südens nach dem zweiten Weltkrieg nahm auch der Handel mit Agrarprodukten schnell zu. So ist mittlerweile der europäische Frühstückstisch ohne Waren aus Entwicklungsländern nicht mehr denkbar: Kaffee aus Lateinamerika, Orangensaft aus Brasilien, Kakao(creme) aus Ghana. Vieles von dem, was mittlerweile in Entwicklungsländern angebaut wird, landet aber auch in europäischen oder US-amerikanischen Rinder- und Schweinemägen, so dass die Industrieländer auch beim Mittag- oder Abendessen vom (günstigen) Weltagrarhandel profitieren.

Die Bedeutung des Agrarhandels hat im Vergleich zum gesamten Welthandel abgenommen: lag der Anteil Anfang der 1960er Jahre noch bei 25%, so ist er inzwischen auf ca. 9% gesunken. Absolut betrachtet wächst der Agrarhandel jedoch: von ca. 50 Mrd. US-$ Anfang der 1960er Jahre auf ca. 560 Mrd. US-$ heute. Mit anderen Worten: noch mehr als der Handel mit Agrarprodukten wächst der Handel mit anderen Waren (und Dienstleistungen). Die Weltproduktion an Nahrungsmitteln steigt nach wie vor, noch schneller wächst der Handel mit diesen Waren. Doch die Versprechungen, mit denen gerade Entwicklungsländer dazu gebracht wurden, für den Weltmarkt und nicht in erster Linie für die Versorgung der eigenen Bevölkerung zu produzieren, haben sich nicht erfüllt. Ihr Anteil ist von über 40% Anfang der 1960er Jahre auf unter 25% gesunken. Der Anteil der Europäischen Union dagegen stieg von 20% Anfang der 1960er Jahre auf über 40%. Wird der Anteil des Handels innerhalb der EU herausgerechnet, ist es immer noch eine Steigerung von 8% auf 15%. Die größten Importeure sind damit auch zu den größten Exporteuren geworden. Bei den Importen finden sich ebenso wie bei den Exporten die USA, Deutschland, Frankreich, Italien, Niederlande, Großbritannien unter den "Top-15", die ca. 2/3 des Handels bestreiten.

Mehr und mehr Agrarprodukte werden nicht im eigenen Land verzehrt, sondern weltweit gehandelt. Insbesondere die Industrienationen "drücken" mit immer mehr Produkten auf den Weltmarkt. Und dies, obwohl in Industrieländern oft nur 5% der Bevölkerung in der Landwirtschaft arbeiten. Agrarprodukte machen auch für Deutschland nur ca. 5% des gesamten Exports aus, für Länder wie Uruguay, Kenia, Zimbabwe oder Nicaragua liegt der Anteil zwischen 60% und 85%.

Für Entwicklungsländer bringt diese Entwicklung zwei handfeste Probleme: Bei einigen Produkten wie z.B. Zucker hat sich die EU von einem Netto-Importeur zu einem Netto-Exporteur gewandelt und schützt die heimische Produktion mit hohen Zöllen. Der erlaubte Zollsatz für Zuckereinfuhren in die EU betrug 1995 309%, im Jahr 2000 immer noch 256%. Das macht es für Länder wie z.B. Cuba, dessen Exporterlöse zu fast 70% von den Zuckerexporten abhängen, unmöglich, zu konkurrenzfähigen Preisen auf dem europäischen Markt zu verkaufen.

Zum anderen versuchen die Industrienationen, ihre Überproduktion subventioniert auf dem Weltmarkt loszuwerden, so dass z.B. agrarindustriell erzeugter billiger US-Weizen mit kleinbäuerlich erzeugter einheimischer Hirse in Konkurrenz tritt. Die Exportsubventionen haben riesige Dimensionen angenommen: die EU zahlte 1998 etwa 6 Mrd. US-$ an Exportsubventionen, 1999 sogar 8,7 Mrd. US-$. Kleinbauern und -bäuerinnen in Entwicklungsländern, die in einem hohen Maße zur Ernährungssicherheit der Bevölkerung beitragen, werden so in den Ruin getrieben und müssen ihr Land verlassen, um in den Slums der Städte ihr Glück zu suchen. Städtische Eliten hingegen freuen sich über billige Nahrungsmittel aus dem Norden, die zudem ein weitaus besseres Image haben als einheimische Produkte.

Handschrift von EU und USA

Bis 1995 wurde der Handel mit landwirtschaftlichen Produkten weltweit nicht einheitlich geregelt. Zwischen verschiedenen Ländern wurden unterschiedliche Verträge ausgehandelt, Zollsätze für Einfuhren konnten je nach Herkunftsland variieren, es gab Quoten für Importe aus bevorzugten Ländern usw. Dies war möglich, weil Agrarprodukte faktisch aus dem Geltungsbereich des GATT (General Agreement on Tarifs and Trade, Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) ausgenommen waren, das seit 1947 den weltweiten Handel mit Waren regelt. Das GATT ist ein internationales Vertragswerk, das insbesondere den Abbau der Zölle beinhaltet, um den Welthandel insgesamt zu erleichtern. Mit der letzten großen Verhandlungsrunde, die 1986 in Uruguay begann ("Uruguay-Runde") und 1994 mit der Unterschrift unter das Vertragswerk in Marrakesh (Marokko) endete, wird nun auch der Weltagrarhandel durch das GATT bzw. das Agrarabkommen (Agreement on Agriculture, AoA) geregelt. Gleichzeitig wurde als Ergebnis der Uruguay-Runde die Welthandelsorganisation WTO1 gegründet, die seit 1995 die Verträge und Handelspraktiken der mittlerweile 144 Mitgliedsstaaten überwacht.

Damit gilt das Credo der WTO auch für den Handel mit Nahrungsmitteln: je mehr weltweit gehandelt wird, umso besser sei es für alle.

Der weltweite Handel mit Agrarprodukten soll laut AoA gefördert werden durch:

  • einen verbesserten und verlässlicheren Marktzugang (mengenmäßige Beschränkungen, variable Zölle und andere Handelshemmnisse mussten in feste ("gebundene") Zölle umgewandelt werden),
  • die Reduzierung dieser Zölle,
  • einen Mindestmarktzugang zu Vorzugszöllen in Höhe von 5% des inländischen Verbrauchs,
  • einen Abbau von Subventionen (sowohl inländische Unterstützungsmaßnahmen als auch Exportsubventionen).

Entsprechend des im GATT üblichen "special and differential treatment" gelten für Entwicklungsländer andere Konditionen. So sind die Fristen zur Umsetzung des Abkommens länger (bis 2004 statt bis 2000 für Industrieländer), die Zollsätze müssen nur um 24% (statt 36%) gesenkt werden, die Subventionen um 12% (statt 21%). Trotzdem haben die jetzt gültigen Regeln große negative Auswirkungen für Entwicklungsländer. Vielen dieser Länder ist es z.B. nicht gelungen, rechtzeitig für alle wichtigen Produkte Zölle in der notwendigen Höhe zu "binden", d.h. einen Zollsatz festzulegen, der dem bisherigen Maß an Schutz der einheimischen Bäuerinnen und Bauern vor (Billig-) Importen entsprach. Dies lag zum einen am immensen (zeitlichen) Druck am Ende der Verhandlungen, zum anderen gab es nicht genügend AgrarexpertInnen in den Entwicklungsländern. Die Industrieländer legten dagegen oft Zölle fest, die ihren Außenschutz sogar eher noch erhöhten.

Die Reduzierung dieser Zölle stört die Industrieländer dann wenig: eine Senkung des Zollsatzes für Zucker von über 300% auf 256% macht es ZuckerproduzentInnen auf den Philippinen immer noch unmöglich, ihren Zucker konkurrenzfähig in die EU zu importieren.

Einseitig wirkt sich auch der Abbau von Subventionen aus. So gelten Durchschnittswerte für ganze Warengruppen, so dass eine 100%ige Reduktion des Zollsatzes auf für Industrieländer uninteressante Produkte es immer noch erlaubt, die Zölle für andere, z.B. auch im Inland produzierte Waren, nur geringfügig zu reduzieren. Entwicklungsländer, die kein so ausgefeiltes, umfassendes Zollregelwerk hatten, werden dagegen sofort an ihrer empfindlichen Stelle getroffen.

Die EU wendet mit ihrer Neuordnung der gemeinsamen Agrarpolitik unter dem Namen "Agenda 2000" noch einen anderen Trick an: Wenn die Garantiepreise (z.B. für Weizen) für die einheimische Landwirtschaft gesenkt werden, dann muss auch nicht mehr so viel Geld aufgewendet werden, um diesen Weizen unterhalb des Weltmarktpreises zu verkaufen. Das Abkommen ist erfüllt, VerliererInnen sind die Bäuerinnen und Bauern in der EU und in den Entwicklungsländern gleichermaßen.

Eine weitere Schieflage resultiert aus der Einteilung der Subventionen in solche, die weiterhin erlaubt sind ("green box"), solche, die reduziert werden sollen ("amber box") und schließlich die, die nicht mehr erlaubt sind ("red box"). Vereinfachend gesagt: erlaubt ist, was Geld kostet (direkte Zahlungen an die ProduzentInnen, Regional- und Naturschutzprogramme etc.), verboten ist, was kaum oder kein Geld kostet (Einfuhrquoten, Zölle auf Billigimporte etc.).

Diese Regeln sind offensichtlich auf die Problemlage und Interessen der großen Industrienationen zugeschnitten, wo die Landwirtschaft nur einen geringen Anteil der gesamten wirtschaftlichen Aktivität ausmacht. Diese Staaten haben dann auch das Geld, die im Agrarabkommen der WTO erlaubten Unterstützungsmaßnahmen für die Landwirtschaft zu bezahlen. In den meisten Entwicklungsländern bestehen aber völlig andere Probleme in der Landwirtschaft. Im Gegensatz zu den Industrieländern herrscht dort oft Nahrungsmittelmangel. Viele Länder sind auf Nahrungsmittelimporte angewiesen, um zumindest ihre städtische Bevölkerung zu ernähren. Das Agrarabkommen trägt deutlich die Handschrift von EU und USA, die ihre Überschussproduktion "loswerden" müssen.

In vielen Entwicklungsländern wird die Landwirtschaft zudem besteuert und nicht subventioniert. Auf diese Weise soll die Landwirtschaft dazu beitragen, den industriellen Sektor aufzubauen. Die kleinbäuerliche Landwirtschaft ist zugleich einer der wichtigsten Wirtschaftszweige, in dem z.T. über 80% der Bevölkerung arbeiten. Auch Industriestaaten könnten es sich nicht erlauben, die Mehrheit der Bevölkerung zu subventionieren.

Globalisiertes "Schlechtessen"

Aus Gründen der Ernährungssicherheit und Beschäftigungssicherung wäre es in den meisten Entwicklungsländern daher notwendig, die Landwirtschaft stärker zu unterstützen und Produktionsanreize vor allem für Grundnahrungsmittel zu geben, statt wie im Agrarabkommen der WTO vorgesehen, die Unterstützung zu reduzieren oder zu begrenzen. Die dort noch zulässigen Stützungsmaßnahmen, insbesondere die Direktzahlungen an Bäuerinnen und Bauern, erfordern erstens hohe Staatsausgaben und zweitens eine effiziente Verwaltung zu deren Verteilung. Beides fehlt in den meisten Entwicklungsländern. Dagegen müssen laut Abkommen genau diejenigen Unterstützungsmaßnahmen reduziert werden, die weniger Verwaltungsaufwand und geringere Staatsausgaben erfordern: vor allem garantierte Mindestpreise für die ProduzentInnen und der zu deren Beibehaltung notwendige Schutz der Inlandsmärkte (z.B. durch Mengenbegrenzung der Importe o.ä.) vor der immer noch subventionierten Konkurrenz aus dem Norden sind im Agrarabkommen verboten.

Wegen des wesentlichen höheren Anteils der Landwirtschaft an der Produktion müssen die Entwicklungsländer stärker in Dienstleistungen wie ländliche Infrastruktur und Beratung investieren. Bei Abschluss des Agrarabkommens sicherten die Industrieländer hierfür Entwicklungshilfe zu ("Marrakesh-Erklärung"). Bisher erwies sich dies allerdings als leeres Versprechen.

Es ist aber nicht nur so, dass die Regelungen im Agrarabkommen den Entwicklungsländern eine ihren Gegebenheiten angemessene Unterstützung der kleinbäuerlichen Landwirtschaft und damit der Ernährungssicherheit verwehren. Viele Regelungen schaden auch direkt. Die Exportsubventionen für die Erzeugnisse der Industriestaaten führen dazu, dass diese unter Weltmarktpreis verkauft werden können und den Markt in den Entwicklungsländern kaputt machen, ebenso der Zwang zur weiteren Öffnung ihrer Märkte. So müssen z.B. Milchbäuerinnen und -bauern in Jamaika ihre Landwirtschaft aufgeben, weil subventioniertes Milchpulver aus EU-Überschüssen für die heimischen Molkereien billiger ist. Weniger als ein Fünftel des Verbrauchs wird noch von heimischen BäuerInnen produziert. Haiti wird von billigen Reis-Importen aus den USA überschwemmt. Die Familien der ReisbäuerInnen auf Haiti, etwa 20% der Bevölkerung, haben keine Chance gegen die Billigpreise. Viele Kinder können nicht mehr zur Schule gehen und sind unterernährt. Die Beispiele sind fast endlos: billiger US-Mais in Mexiko, subventioniertes EU-Rindfleisch in West- und Südafrika usw.

Zum GATT-Abkommen gehören auch die Übereinkommen über die Anwendung sanitärer und phytosanitärer Maßnahmen (SPS2) und über technische Handelshemmnisse (TBT3).

Im SPS geht es um Anforderungen an die Anwendung gesundheits- und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen. So wird festgehalten, dass Maßnahmen nur mit einer ausreichenden wissenschaftlichen Begründung eingeführt und aufrechterhalten werden dürfen. Das bekannteste Beispiel war der WTO-Schiedsspruch gegen das EU-Importverbot für Rindfleisch, bei dessen Produktion Masthormone verwendet wurden. Aufgrund einer Klage der USA und Kanadas hat das Berufungsgericht der WTO das Importverbot als im Widerspruch zu den WTO-Verträgen (insbesondere des SPS) stehend beurteilt und seine Aufhebung verlangt. Für eine gegenteilige Entscheidung hätte die EU innerhalb von fünfzehn Monaten wissenschaftlich nachweisen müssen, dass von Masthormonen eine Gefahr für die VerbraucherInnen ausgeht. Die EU konnte damit keinen vorsorgenden Verbraucherschutz betreiben, sondern war in der Beweislast. Der EU gelang die Beweisführung in der Kürze der Zeit nicht, so dass die USA und Kanada von der WTO die Erlaubnis bekamen, Strafzölle auf Produkte aus der EU zu erheben. Die Höhe dieser Strafzölle entsprach dem Wert des Rindfleisches, dem der Weg in die EU verwehrt wurde. Die USA und Kanada durften frei wählen, auf welche Produkte sie diese Strafzölle erheben. Als sie u.a. für französischen Käse, der in erheblichen Mengen nach Nordamerika exportiert wird, Srafzölle erhoben und der Absatz daraufhin drastisch zurück ging, gingen französische Roquefort-ProduzentInnen und SchafzüchterInnen auf die Barrikaden. Als Symbol für die US-amerikanische Agrarpolitik und das globalisierte "Schlechtessen" wurde 1999 ein McDonalds-Restaurant "demontiert". Ein Anführer der Proteste war José Bové - seitdem eine Symbolfigur für den Kampf gegen den globalisierten Agrarhandel zu Lasten der Kleinbauern und -bäuerinnen und nicht zuletzt des guten Geschmacks.

Im TBT, dem zweiten Spezialabkommen, das sich mit Nahrungsmitteln befasst, wird geregelt, wie die Ausarbeitung, Annahme und Anwendung technischer Vorschriften und Normen zu geschehen hat. Auch Fragen der Zertifizierung und der Kennzeichnung (z.B. für Bio-Produkte) werden geregelt. Ein schwelender Konflikt zwischen der EU und den USA dreht sich um die Kennzeichnung von gentechnisch veränderten Lebensmitteln (Novel Food-Verordnung der EU). Innerhalb der EU gibt es starke BefürworterInnen einer Kennzeichnungspflicht für Gentechnik-Produkte. Die USA halten dies für ein nicht begründbares Handelshemmnis und damit für eine "technische Handelsbarriere".

Einschneidendere Auswirkungen gerade für Kleinbauern und -bäuerinnen in Entwicklungsländern hat das TRIPS4-Abkommen, das vor allem den Patentschutz von Erfindungen regelt (Copyright etc.). Was für Software noch sinnvoll klingt, wird beim Patentschutz von Saatgut oder Züchtungen zum ernsten Problem für die Ernährungssicherheit.5 Sorten, die seit Jahrhunderten angebaut werden, werden nun z.B. von Saatgut- und Pflanzenschutzfirmen aus dem Norden "patentiert". Mittlerweile reicht dafür eine exakte Beschreibung der Sorte und ihrer (technischen) Verwendung aus, um Patentschutz beantragen zu können. Oft werden nur minimale genetische Veränderungen eingefügt, um eine Pflanzensorte als "Erfindung" zu beschreiben und patentieren zu lassen. Wollen Bauern und Bäuerinnen dann dieses Sorte weiter anbauen, so müssen sie Lizenzgebühren zahlen. Immer mehr Fälle dieser "Biopiraterie" werden bekannt - die Aneignung traditionellen Wissens durch die Industrie des Nordens schreitet voran. Damit verlieren Kleinbauern und -bäuerinnen immer mehr das Recht und die Möglichkeit, selbst über den Anbau ihrer Agrarprodukte und deren Vermarktung zu entscheiden.

Sind schon die Regelungen des WTO-Agrarabkommens eindeutig zu Lasten der Kleinbauern und -bäuerinnen in Entwicklungsländern ausgelegt, so gibt es darüber hinaus noch einen großen Bereich an Agrarprodukten, die von den Regelungen des der WTO-Abkommen kaum berührt werden, die aber für die Entwicklungsländer von existenzieller Bedeutung sind. Zum Beispiel Kaffee, immerhin nach Erdöl der zweitwichtigste Rohstoff im Welthandel. Hier wie auch z.B. bei Kakao besteht das Problem in den geringen, durch Börsenspekulationen stark schwankenden Rohstoffpreisen. Dafür gibt es jedoch keinerlei Regelungen in den WTO-Verträgen. Der Grund ist einfach: diese Produkte befinden sich nicht in Konkurrenz mit Produkten aus den Industrieländern.

Kein Spiel mit fairen Regeln

Die Regeln des Welthandels mit Nahrungsmitteln sind eindeutig im Sinne der Industrieländer und ihrer (Subventions-)Landwirtschaft verfasst, sie verschlechtern die Ernährungssicherheit und -souveränität der AgrarproduzentInnen und der Landbevölkerung der Entwicklungsländer. VerliererInnen sind kleinbäuerliche ProduzentInnen in den Industrie- und den Entwicklungsländern, die von den gleichen Regeln getroffen werden.

Viele Nichtregierungsorganisationen und Regierungen von Entwicklungsländern fordern deshalb Änderungen im WTO-Agrarabkommen. Diese Vorschläge werden unter dem Stichwort "development box" diskutiert. Kurz gesagt, sollen diese Änderungen das Agrarabkommen vom Kopf auf die Füße stellen: Schutz für die, die ihn nötig haben - nämlich für die Kleinbauern und -bäuerinnen, die für die Ernährungssicherung der Bevölkerung unersetzlich sind.

Diese "development box" soll spezielle Regeln und Ausnahmen für Entwicklungsländer enthalten. Damit könnten die Spielräume geschaffen werden, um Entwicklungsländern die notwendige Unterstützung ihrer kleinbäuerlichen Landwirtschaft zu ermöglichen. Eine "development box" soll auf drei Prinzipien basieren:

  • als Teil der besonderen und bevorzugten Behandlung ("special and differential treatment") soll sie nur für Entwicklungsländer gelten,
  • die Maßnahmen sollen gezielt Kleinbauern und -bäuerinnen sowie benachteiligten ProduzentInnen zu Gute kommen,
  • Entwicklungsländer sollen die Möglichkeit erhalten, eine Liste von Produkten zu definieren, die für die Sicherung der Ernährung von hoher Bedeutung sind. Sie umfasst Grundnahrungsmittel und andere Produkte, die überwiegend von Kleinbauern und -bäuerinnen angebaut werden. Produkte auf dieser Liste sollen von den Bestimmungen der WTO weitgehend ausgenommen sein.

Insbesondere muss es Entwicklungsländern ermöglicht werden, die Außenzölle für diese Produkte vorübergehend anzuheben, um die Landwirte vor subventionierten und billigen Importen aus Industrieländern zu schützen.

Um diesen Spielraum der Agrarpolitik zu schaffen und zu nutzen, bedarf es eines starken politischen Drucks der Bevölkerung - im Norden wie im Süden. Diese Forderungen wären allerdings die logische Fortsetzung der Politik, die vor zwei Jahren mit der "Agrarwende" ausgerufen wurde: Schutz und Förderung der bäuerlichen Landwirtschaft sowie die Bindung der Subventionen an soziale und ökologische Kriterien. Sollte es tatsächlich gelingen, auch in Europa den Blick wieder stärker auf die Förderung und den Erhalt regionaler, bäuerlicher Strukturen zu richten, statt mit Blick auf die Unterbietung des Weltmarktpreises die agrarindustrielle Produktion weiter zu fördern, wäre dies an sich schon ein Gewinn - auch für die Entwicklungsländer, die dann mit weniger Dumping auf den Weltmärkten konfrontiert wären.

Doch auch mit der weiteren Öffnung der Märkte für Produkte der Entwicklungsländer, wie es vielerorts (mit Recht) gefordert wird, wird man den Hunger in diesen Ländern nicht bekämpfen können. Erst mit dem Gegenstück der Marktöffnung, der Einführung einer oben beschriebenen "development box", wäre der Einstieg in eine "globale Agrarwende" getan.

Anmerkungen

1) Weiterführende Informationen über die WTO, die laufenden Agrarverhandlungen und die letzte WTO-Ministerkonferenz 2001 in Doha (Katar): www.wto.org; www.fao.org; www.forumue.de (AG Landwirtschaft und AG Handel); www.germanwatch.de; www.fian.de

2) Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures

3) Agreement on Technical Barriers to Trade

4) Trade related aspects of intellectual property rights, Handelsbezogene Aspekte von Rechten auf geistiges Eigentum

5) vgl. dazu den Beitrag von Sandra Blessin in diesem Heft


Dr. Hans-Christoph Bill ist Mitarbeiter beim Weltladen-Dachverband

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