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Klaus Holzkamp

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Reform der Reform?

15.10.2002: Zur Halbzeitbewertung der Agenda 2000

  
 

Forum Wissenschaft 4/2002

Im Rahmen der "Halbzeitbewertung" der Agrarreform 2000 wurden von der EU weitreichende Änderungsvorschläge unterbreitet, die die ökologische Landwirtschaft fördern und Arbeitsplätze sichern sollen. Tatsächlich unterblieb die Bewertung des bisherigen Verlaufs der Reform, dafür wurden Vorschläge auf den Tisch gelegt, die zwar einige vielversprechende Schlagworte beinhalten, tatsächlich aber kontraproduktiv zu den erklärten Zielen dieser Reform der Reform sind. Haupteffekt der neuen Vorschläge wird die Zerstörung der LPG-Nachfolgebetriebe im Osten Deutschlands sein, während die übrigen problematischen Entwicklungen in der Landwirtschaft eher noch verschärft werden, wie Sabine Voigt herausarbeitet.

Wettbewerbsfähig, verbraucherorientiert und umweltfreundlich - diese Markenzeichen sollen die europäische Landwirtschaft in Zukunft auszeichnen.

Seit den Anfängen des europäischen Einigungsprozesses zählt die Agrarpolitik zu den wichtigsten Gemeinschaftspolitiken der EU. Deshalb wurde die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) bereits 1957 im EWG-Vertrag festgeschrieben. Sie beruht bis heute auf drei Grundsätzen:

  • gemeinsamer Agrarmarkt: freier Warenverkehr in einem einheitlich agrarpolitisch rahmenrechtlich geregelten Markt,
  • Gemeinschaftspräferenz: keine Zölle innerhalb des EU-Binnenmarktes; Zölle gegenüber Drittstaaten, um EU-Produkten gegenüber anderen Produkten vom Weltmarkt den Vorrang einzuräumen,
  • gemeinschaftliche Finanzierung.

Wichtigstes Instrument der GAP war und ist im wesentlichen die Preispolitik. Garantierte Preise für den Erzeuger ohne Beschränkung der Produktion, die dabei meist über dem Weltmarktpreis lagen, waren anfangs die Devise. Damit katapultierte sich die GAP nicht nur in große Finanzschwierigkeiten und eine kostspielige Überproduktion. Während sich die Produktivität in unvorhersehbarem Maße steigerte, nahm gleichzeitig die Zahl der Landwirte rapide ab. Heute arbeiten nur noch halb so viele Menschen in der Landwirtschaft wie 1962. Es bildeten sich nicht nur größere Betriebe und effektivere Agrarstrukturen. Auch die Probleme, ausgelöst durch die Produktivkraftentwicklung bei gleichzeitiger nachfragebedingter Stagnation der Mengenabnahme auf den Lebensmittelmärkten, den immensen Liberalisierungsdruck der WTO (Öffnung der Märkte, Abbau der Zölle und der Direktzahlungen an den Landwirt) und dem zunehmenden Kosten- und Konkurrenzdruck seitens der Lebensmittel- und Futtermittelindustrie, der wiederum zu vermehrten Skandalen im Lebensmittel- und Umweltbereich führte, nahmen stetig zu und wurden für die Öffentlichkeit unerträglich.

Änderungsbedarf

Für die Landwirte bestand bis zur Agrarreform 1992 kein Grund, ihre Produktion zu drosseln oder umzustellen. Die Überschüsse, die sie produzierten und die vom Binnenmarkt nicht mehr aufgebraucht werden konnten, wurden auf Kosten der EG staatlich aufgekauft, eingelagert oder zu hoch subventionierten Preisen auf den Weltmärkten verkauft. Dieser Vorgang wird schön mit "Intervention" umschrieben, wofür seitens der EU festgelegte Interventionspreise an die LandwirtInnen gezahlt wurden, wenn der Markt landwirtschaftliche Rohstoffe nicht mehr abnahm.

Die Kritik an der GAP wurde zu Beginn der 1990er Jahre immer lauter, so dass der EU-Rat 1992 eine grundlegende Reform einleitete, die seitdem über mehrere Etappen weitergeführt wird. Zentraler Punkt der Reformen ist die erhebliche Senkung der Interventionspreise, d.h. die Zurückführung der EU-finanzierten staatlichen Aufkäufe aus der Überproduktion. Darüber hinaus wurde 1992, um dennoch das Einkommen der Landwirte zu sichern, verstärkt auf ein System von Direktzahlungen gesetzt, bekannt auch als Ausgleichszahlungen (Ausgleich zwischen Marktpreis in der EU und dem niedrigeren Weltmarktpreis). Die durch die Agrarreform eingetretenen Einkommensverluste der Betriebe werden seither durch direkte Einkommensbeihilfen ausgeglichen. Bis zu 50% des betrieblichen Einkommens kommen als Direktzahlungen aus Brüssel.

Ebenso wurde die Stilllegung von landwirtschaftlichen Nutzflächen zur Entlastung der Märkte besonders gefördert - mit Hilfe festgelegter Stilllegungsprämien, die als Obolus für den Verzicht der Produktion, aber für die Pflege der Fläche an die LandwirtInnen gehen. Milchseen, Butter- und Getreideberge sollen der Vergangenheit angehören, denn sie kosten die Mitgliedsländer der EU - sprich: die SteuerzahlerInnen - viel Geld. Was die meisten VerbraucherInnen nicht wissen: die Lebensmittel sind durch die EU-finanzierte Agrarpreispolitik viel teurer, als sie in den Lebensmittelregalen und auf Bauernmärkten zu finden sind. Noch heute zahlt jeder Verbraucher und jede Verbraucherin rund 10% vom Bruttogehalt an die Gemeinschaftskasse in Brüssel.

Die Agrarreform wurde in einem weiteren Schritt ab 2000 fortgeführt - ausgehandelt 1997 in der Agenda 2000. Diese basiert auf zwei wesentlichen Säulen, der Preis- und der Strukturpolitik. Letztere ließ in dem neuen Reformpaket weitere positive Veränderungen erwarten: zugunsten der ländlichen Räume zur Erhaltung der Kulturlandschaft und Entwicklung alternativer Beschäftigungsformen, zur Verbesserung der Agrar- und ländlichen Infrastrukturen (wie Dorferneuerung, Tourismus, Handwerk) in unterdurchschnittlich entwickelten Regionen, in deren Genuss in Deutschland auch alle Neuen Bundesländer (NBL) kommen. Eigens dafür wurde den Mitgliedsländern der EU mit der Agenda 2000 die Möglichkeit eingeräumt, im eigenen Ermessen ein Modell der "Modulation" einzuführen, um Mittel aus der Preispolitik in die Strukturpolitik umzuverteilen. Unter Anwendung der Modulation können die EU-Direktzahlungen an die Bauern um einen bestimmten Prozentsatz (bis zu 20%) gekürzt werden. Diese eingesparten Mittel stehen den Regionen, aus denen die Mittel stammen, für Umweltschutzprogramme und die Entwicklung ländlicher Räume zur Verfügung. Das kann, muss aber nicht heißen, dass an die Betriebe, von denen die Direktzahlungen abgezogen wurden, die "modulierten" Mittel für andere Zwecke zurückfließen.

Die Anforderungen der Gesellschaft sind indes weiter gewachsen. Es geht nicht mehr nur um die bloße Versorgung mit Nahrungsmitteln, sondern um die inneren und äußeren Werte bei der Nahrungsmittelproduktion - sprich Qualität, Lebensmittelsicherheit, Gesundheits- und Umweltaspekte, Tierschutz, Landschaftspflege bis hin zu Fragen des Erhalts kulturtraditioneller Werte oder des Aufhaltens einer zunehmenden Entvölkerung ländlicher Räume. Gleichzeitig stellen die weitere Liberalisierung der Weltagrarmärkte und die bevorstehende Osterweiterung der EU die GAP vor ihre bisher größte Herausforderung.

Deshalb wurde die Agenda 2000 (Laufzeit bis 2006) kürzlich einer Halbzeitbewertung unterzogen. Darin enthaltene Vorstellungen zur Abkopplung der Einkommensbeihilfen von der Produktion sind im Grundansatz richtig. Dennoch sind bei Lichte besehen die Ansätze der nun bevorstehenden neuerlichen Reform der GAP für viele Betriebe und Regionen kontraproduktiv.

Reform statt Bilanz?

Anfang Juli unterbreitete EU-Agrarkommissar Fischler Vorschläge zur Halbzeitbilanz der Agenda 2000 in der Absicht, das System der Direktbeihilfen drastisch zu vereinfachen, die Anforderungen an den Umwelt-, Tier- und Verbraucherschutz zu erhöhen, die EU-Agrarmittel zugunsten kleiner Betriebe umzuverteilen und die ländliche Entwicklungspolitik zu stärken.

Neben diesen Schutzklauseln geht es vor allem um eine weitere Änderung der Preispolitik: Senkung der Interventionspreise bei verschiedenen Getreidearten, vollständige Abschaffung der Intervention bei Roggen, Ziehen einer betrieblichen Obergrenze für Direktbeihilfen und die Einführung der obligatorischen Modulation. Denn die EU-Kommission braucht Geld - viel Geld - für die vielen VerbraucherInnenwünsche, die nicht über den Markt abgedeckt werden, und für die bevorstehende Osterweiterung.

Durch die EU-Osterweiterung würden die EU-Mitglieder einen um ca. 0,15% höheren Beitrag ihres Bruttosozialprodukts (BSP) zahlen. Trotz dieses kleinen Prozentsatzes handelt es sich um mehrstellige Millionenbeträge. Kein Wunder, dass von 15 Mitgliedsstaaten neben Dänemark nur die Nettobeitragszahler, darunter Deutschland, die vorgelegten Vorschläge begrüßen. 10 EU-Länder halten das Papier für zu weitreichend und lehnen es ab.

Hauptsächliches Ziel ist, Gelder aus dem EU-Budget, in das jedes Mitgliedsland 1,27% seines Bruttoinlandsproduktes (BIP) einzahlt, langfristig von der EU-geregelten Agrarpreispolitik abzukoppeln und in die ländliche Entwicklung umzuverteilen. Insgesamt entfallen jährlich allein auf die Direktzahlungen an die Landwirte 30 Milliarden EUR. Das ist fast ein Drittel des gesamten EU-Haushalts. Die EU-Agrarpolitik kostet die SteuerzahlerInnen jährlich rd. 44 Milliarden EUR und das wird sich trotz weiterer Reform nur marginal ändern. Insgesamt werden von der Reform Einsparungen in Höhe von 200 Millionen EUR erwartet - "Kleingeld" sozusagen, denn die Kosten der Gemeinsamen Agrarpolitik machen gerade mal ein halbes Prozent des BSP der EU aus.

Die Agrarreform 2000 erfährt nun weitreichende Änderungen ab 2004. Wie die Diskussionen auf EU-Ebene zeigen, ranken sich diese ausschließlich um Fischlers Vorgaben. Man verhandelt über die Vorschläge - nicht über das wirklich Notwendige und Machbare und nicht über die zeitliche Bestandswahrung der Agenda 2000 zur Planungssicherheit der LandwirtInnen. Und man verhandelt mit den PolitikerInnen - den AgrarministerInnen der EU-Länder, die alle Geld sparen wollen und auf einen "nationalen" Zugewinn für ihre Agrarwirtschaft setzen - nicht mit den Betroffenen und deren Organisationen. Quintessenz wird möglicherweise eine abgeschwächte Form von Fischlers Vorschlägen sein. Bauern werden mehr und mehr in einen auf Profit ausgerichteten Markt entlassen und die EU kann sich zunehmend ihrer seit Jahrzehnten übernommenen Verantwortung auf dem Agrarmarkt- und Lebensmittelsektor entziehen.

In einem Punkt gab es weder von den Bauernverbänden noch von den EU-ParlamentarierInnen oder aus den Mitgliedsstaaten überhaupt eine Bemerkung: Wo ist eigentlich die Bilanz? "Midterm review" - Halbzeitbewertung - nennt sich das Ganze, ein großes vorgezogenes Reformvorhaben. Wo aber sind die Analysen der bisherigen Wirkungen und Auswirkungen der Agenda 2000, der Entwicklung der Landwirtschaft in Europa, der Einkommensentwicklung der Bäuerinnen und Bauern, des Ressourcenverbrauchs, des technischen Entwicklungsstandes, der zukünftigen Energie- und Nachhaltigkeitspotenziale in der Landwirtschaft, wo die Marktanalysen, die Umweltbilanzen, die VerbraucherInnen- und Verbrauchsanalysen? Nur im Nachhinein haben einige deutsche WissenschaftlerInnen einige vorwiegend betriebs- und volkswirtschaftliche Thesen veröffentlicht.

Mehr Verbraucherwünsche erfüllt?

Die vorgesehene Entkopplung eines Teils der Direktzahlungen von der Produktion bedeutet nichts anderes, als dass ein Betrieb nicht mehr wie bisher mit einer Prämie je Tier oder je Dezitonne (produktgebundenes Prämiensystem) bezuschusst wird, sondern pauschal einen festen Betrag bezogen auf die Betriebsfläche erhält (flächenbezogenes System als Pauschalbeihilfe). Damit soll gewährleistet werden, dass die Bauern nicht mehr ausschließlich an ständig steigenden Tierbeständen und Erträgen zur Sicherung immer höherer Direktbeihilfen interessiert sind. Zudem könnte der bürokratische Aufwand bei den Antragsverfahren erheblich vereinfacht werden.

Dieses System hätte zumindest den Vorteil, dass in den Betrieben nicht nur nach den Möglichkeiten der Ertrags- und Leistungssteigerung und der Kostenminimierung zu Lasten von Arbeitskräften, Umwelt, Lebensmittelqualität, Boden- und Wasserressourcen gesucht wird. Schädliche Emissionen sowie überdimensionierte und nicht standortgerechte Leistungs- und Ertragssteigerungen könnten gedrosselt werden. Genau in diesen Punkten könnte aus einem Pauschalbeitrag mehr Arbeit und Aufwand, z.B. für artgerechte Tierhaltung, Heckenpflege oder mehr mechanischer Unkrautpflege statt chemischer Keule investiert werden.

Unter der Voraussetzung, dass das neue Beihilfesystems ausreichend einkommenswirksam wäre, wäre dieses Konzept positiv zu bewerten. Die Durchsetzung könnte jedoch schwierig werden, da bereits massive Kritik an den Vorschlägen geäußert wird. So ist z.B. von "Gleichmacherei" die Rede, da alle LandwirtInnen nach Fläche eine Art Sozialhilfe erhalten würden, die vom Leistungsprinzip wegführt. Selbst so genannte "Sofabauern" und durch Betriebsaufgabe ausscheidende LandwirtInnen würden aufgrund ihres Eigentums an Boden eine solche flächenbezogene finanzielle Beihilfe erhalten.

Berechnungen zeigen, dass durch Betriebsaufgabe aufgrund der Direktzahlungen nach Fläche und die neue obligatorische Flächenstilllegung (10-jährige Dauerbrache) in Deutschland der Umfang der nicht mehr genutzten Flächen in Deutschland um ca. eine Millionen Hektar bzw. 67% zunehmen würde, vor allem in Ostdeutschland und Nordostbayern.1

Zum anderen würde das neue Beihilfesystem zu einer starken Verringerung der Fleischproduktion und zur Stilllegung von Grünland führen, da für extensive Produktion die Kostendeckung nicht mehr gewährleistet ist. Und dies gerade in Ostdeutschland, wo nicht zu viele, sondern zu wenige Tiere pro Hektar Grünland gehalten werden. Auch Arbeitsplätze werden insbesondere bei Betrieben mit Fremdarbeitskräften zunehmend wegfallen, weil stillgelegt wird oder die arbeitsintensive Nutzung von alten Produktionsanlagen nicht mehr finanzierbar ist. Selbst wenn der Betrieb komplett stillgelegt wird, werden die Beihilfen weiter bezahlt. Arbeitsplätze bleiben aber künftig nur erhalten, wenn sie sich unabhängig von den Beihilfen rentieren.

Die pauschale Betriebsprämie würde zu einem eigentumsähnlichen Titel analog der früheren flächengebundenen Milchquote führen, was die erforderliche Strukturentwicklung eher behindert als erleichtert.

Die Kommission begründet ihre Vorschläge damit, dass die VerbraucherInnen mehr Umwelt- und Tierschutzbelange sowie Fragen der Lebensmittelsicherheit und -qualität berücksichtigt sehen wollen. Gleichzeitig soll aber mehr Marktorientierung durchgesetzt werden - ein Widerspruch in sich.

Gegenstück der "Entkopplung" (der Beihilfen vom Produktionsumfang) ist die Kopplung der Direktbeihilfen an Auflagen (z.B. Tierschutz-, Umwelt-, Sozialstandards). Jedoch soll die Landwirtschaft für die gesellschaftlich gewollten und zum Schutz der Ressourcen notwendigen zusätzlichen Leistungen nicht zusätzlich honoriert werden. Die erforderlichen Mittel sollen von den Beihilfen über das Hilfsmittel "obligatorische Modulation" abgezweigt werden. Aus den einbehaltenen Modulationsmitteln - progressiv steigend bis 2010 immerhin ein Fünftel der betrieblichen Direktbeihilfen - soll ein Teil dieser Belange finanziert werden. 500 bis 600 Millionen EUR könnten durch diese neue Maßnahme umverteilt werden. Nach dem Willen der EU-Kommission sollen diese Mittel auf der Grundlage "objektiver Kriterien" wie Flächenausstattung, Arbeitskräftebesatz oder einem nicht näher definierten "Wohlstandskriterium" unter den gesamten Mitgliedsländern umverteilt werden. Zum Schutz der kleinen Betriebe sind Freibeträge von der Modulation vorgesehen: 5000 EUR für jedes Unternehmen und 3000 EUR je Beschäftigtem ab der dritten Arbeitskraft. Damit wandern große Teile der einbehaltenen Beihilfen von den modulationskräftigen, intensiv produzierenden Betrieben in Deutschland zu extensiv wirtschaftenden Betrieben z.B. in Portugal oder Spanien ab.

Ob diese Mechanismen zugunsten eines Vorsorge- und Schutzgedankens sowie einer ökologischen Ausrichtung der gesamten Landwirtschaft funktionieren werden, bleibt zu bezweifeln. Denn was vom Markt nicht bezahlt oder kaum honoriert wird, sind Leistungen der LandwirtInnen, wie sie mit den so genannten freien Gütern umgehen: Bodenschutz, Umweltschutz, Tierschutz, Landschaftsschutz. Mehr Ressourcenschutz und Lebensmittelsicherheit bedeuten jedoch zusätzlichen Aufwand für die LandwirtInnen, und auch zusätzliche Kosten für mehr Kontrollen, mehr Bürokratie, höhere Standards, höhere Qualität, mehr Kennzeichnung, mehr Rückverfolgbarkeit usw. Angeblich soll zwar mit Modulation und Umverteilung sozio-ökonomischen und ökologischen Anforderungen entsprochen werden, aber eine Liberalisierung von EU-Agrarmarktordnungen, deren bisherige Grundlage mit dem Produktionsquotensystem ein eher planerischer nachfrageorientierter Ansatz ist, verursacht einen noch größeren Kostendruck und hat ökologisches und soziales Dumping zur Folge. Dagegen müsste gesichert werden, dass der Beitrag der Landwirtschaft zum Schutz und zum Erhalt freier, öffentlicher Güter wie einer gesunden Umwelt und Humangesundheit, aber auch einer zugänglichen gepflegten Kulturlandschaft, von der Gesellschaft entsprechend honoriert wird.

Aufwendungen dafür fließen jedoch mit Ausnahme einiger weniger geförderter Umweltschutz- und Kulturlandschaftsprogramme kaum in das Einkommen der LandwirtInnen ein. Solange die Gesellschaft diese Güter als Nebenprodukt von ohnehin produzierten Marktgütern betrachtet, besteht die Tendenz, dass keine Potenziale zur nachhaltigen Pflege und Reproduktion der Ressourcen für zukünftige Generationen in der Landwirtschaft selbst freigesetzt werden. LandwirtInnen müssen für ihre externen Kosten auch entlohnt werden, ohne dass ihnen auf dem Wege einer Kohäsionspolitik dieses Geld erst einmal entzogen wird.

Arbeitsplatzabbau in Ostdeutschland

Bereits in den Verhandlungen der Agenda 2000 wurde über eine degressive Gestaltung von Ausgleichszahlungen und Obergrenzen nachgedacht. Wenn man das gewünschte Ziel nur lange und oft genug wiederholt, wird es mit Sicherheit Eingang in die Politik finden. Die jetzige Festlegung auf eine Obergrenze von 300 000 EUR EU-Direktbeihilfen je Unternehmen bei Großbetrieben erfolgte willkürlich. Es gibt weder eine nachvollziehbare wissenschaftliche Begründung noch betriebswirtschaftlich relevante Berechnungen für solche Obergrenzen - warum könnten es nicht auch 400 000 oder 250 000 EUR sein? Eher wurden hier Berechnungen möglicher Einsparungen zur Finanzierung der EU-Osterweiterung zu Grunde gelegt. Nach Angaben des Bundeslandwirtschaftsministeriums gibt es in Deutschland mehr als 2000 Betriebe, die pro Jahr mehr als 300.000 EUR EU-Agrarbeihilfen erhalten, hauptsächlich ehemalige LPGs in Ostdeutschland, die nun mit veränderten Rechtsformen, aber den früheren Mitgliedern weiterproduzieren. In Großbritannien gibt es etwa 500 Unternehmen dieser Größenklasse und einige wenige auch in Frankreich.

Die Betriebsformen der ehemaligen LPGs sind inzwischen vielfältig: eingetragene Agrargenossenschaften (e.G.), GmbHs, Aktiengesellschaften. Sie entwickelten sich zu Mehrfamilienbetrieben, wobei in den Dörfern eine Arbeitskraft in der Landwirtschaft oftmals die ganze Familie ernähren muss. Solche Betriebe verlieren bis zu 50% ihrer Einkünfte und damit Einkommen für ihre Arbeitskräfte. Ein (real existierender) Betrieb mit 128 LandwirtInnen auf 3700 ha Betriebsfläche erhält 1.330.000 EUR Beihilfe im Jahr. Nach der Einführung der Obergrenze erhält dieser Betrieb die 300.000 EUR der Obergrenze plus 5.000 EUR Freibetrag für den Betrieb plus 378.000 EUR (3000 EUR für jede weitere Arbeitskraft ab der Dritten), insgesamt also 683.000 EUR. Das bedeutet eine Kürzung der Beihilfen um 647.000 EUR.

Freibeträge und Obergrenze wirken in den einzelnen EU-Ländern aufgrund der Betriebsstruktur und Ausrichtung der Produktion recht unterschiedlich. Die Kommission geht davon aus, dass durch den Freibetrag bei der Modulation ca. drei Viertel aller landwirtschaftlichen Betriebe in der EU von der Modulation freigestellt werden. Aber nur ein Fünftel des gesamten Prämienvolumens wird von Kürzungen ausgenommen, die verbleibenden vier Fünftel müssen bei Großbetrieben gekürzt werden.

Von den vorgeblichen Zielen der Reform her ist diese einseitige Belastung nicht zu rechtfertigen. Nachweislich können Großbetriebe mit einem guten Betriebs- und Umweltmanagement den Anforderungen z.B. an einen optimierten bedarfsgerechten Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und Dünger besser gerecht werden. Auch die artgerechte Tierhaltung - z.B. Laufstall statt Anbindehaltung bei Milchvieh - wird in großen Betrieben eher praktiziert. Umweltgerechte Produktion lässt sich nicht - wie große ökologisch wirtschaftende Betriebe in den NBL zeigen - an der Betriebsform oder -größe messen. Das Ziel einer Ökologisierung kann sich somit nicht nur auf eine bestimmte Betriebsgröße richten, sondern muss für die gesamte Landwirtschaft gelten und gefördert werden. Risiken der Umweltbelastung mit solchen Folgen wie Erosion, Beeinträchtigung der Wasserqualität, Verlust an Biodiversität usw. sind durch die Weiterentwicklung der rechtlichen Rahmenbedingungen - für alle Betriebe bindend - einzudämmen.

Die Beihilfeobergrenzen betreffen vorrangig die Großbetriebe, und die liegen zum größten Teil in den Neuen Bundesländern. Dort gibt es spezifische Probleme, die berücksichtigt werden müssen: die Betriebe im Osten erhielten durchschnittlich im Wirtschaftsjahr 2000/2001 unternehmensbezogene Direktzahlungen in Höhe von 351 EUR je Hektar (ha) landwirtschaftliche Nutzfläche. Damit sind sie keineswegs privilegiert, denn die Skala reicht von 238 EUR/ha in Niedersachsen bis 405 EUR/ha in Bayern. Die Obergrenze wird möglicherweise zu Betriebsteilungen und/oder Auslagerung von Betriebszweigen führen.

Für 90% der Agrarflächen im Osten müssen Pachtbeiträge an andere EigentümerInnen gezahlt werden. In den alten Bundesländern sind es nur 50%. Eine Nichtbindung von Leistungen in Form einer so genannten Pauschalbeihilfe dürfte zu einem weiteren Anstieg der Pachtzinsen führen. Auch die Modulation wird vor allem die Einkommen der InhaberInnen langfristiger Pachtverträge schmälern. Den Dörfern geht damit mehr Einkommen verloren, je mehr Land Auswärtigen gehört. Zudem werden die Wachstumsmöglichkeiten durch Betriebsvergrößerung drastisch beschnitten: Wachstum über Ackerflächenzupacht wäre nicht mehr wirtschaftlich, da die zusätzliche Prämie der Förderobergrenze anheim fallen würde.

Die künftige Förderobergrenze sowie der zukünftige Liquiditätsaufwand bei der Altschuldentilgung (für Kredite aus DDR-Zeiten) haben rein rechtlich nichts miteinander zu tun. Doch in der Praxis kommen die von beiden Regelungen betroffenen LPG-Nachfolgebetriebe durchaus in einen Konflikt. Während auf der einen Seite der Liquiditätszufluss durch die Obergrenze eingeschränkt wird, wird auf der anderen Seite der Liquiditätsabfluss größer. Ein weiterer Arbeitsplatzabbau im ländlichen Raum ist mit der Kombination von Kappung und Modulation vorprogrammiert. Hochrechnungen beziffern den Verlust auf bis zu 40.000 Arbeitsplätze - bei nur 90.000 vollbeschäftigten Arbeitskräften in der ostdeutschen Landwirtschaft.

Zerschlagung der ostdeutschen Betriebe

Die Behauptung der Kommission, die Freigrenze bei der Kappung und Modulation sei eine arbeitsplatzerhaltende Maßnahme, greift viel zu kurz. Arbeitskraftaufwändige Strukturen werden damit benachteiligt, denn von 3000 EUR pro Jahr lässt sich kein Lohnarbeiter beschäftigen. Insbesondere wird die im Osten ohnehin gebeutelte Tierproduktion betroffen sein, da hier die Abkoppelung der Prämie von der Produktion einen Rückgang der Tierproduktion auf Grünlandstandorten erwarten lässt. In den letzten 10 Jahren wurde jedoch der Tierbestand bereits soweit abgebaut, dass in einigen Regionen der Tierbestand unter die ökologisch erforderliche Besetzung von 2 Großvieheinheiten (GV) je Hektar rutschte und nur noch bei 0,5 bis 1,7 GV/ha liegt. Mit der Abschaffung der Roggenintervention muss für Regionen mit geringen Anbaualternativen (z.B. Sandbüchse in Brandenburg) eine Lösung gefunden werden, um die traditionellen Produktionszweige zu bewahren.

Im Unterschied zu den modulierten Mitteln sollen die Gelder, die durch die Einführung der beabsichtigten betrieblichen Beihilfeobergrenze eingespart werden, im jeweiligen Land für die Förderung der ländlichen Räume verbleiben. Der Knackpunkt ist jedoch, dass die Mittel durch die Bundesländer kofinanziert werden müssen. So ist zu befürchten, dass es in Deutschland zu einem Ost-West-Transfer dieser Gelder kommt, da die ostdeutschen Länder schon jetzt kaum alle erforderlichen Kofinanzierungsmittel für die Gemeinschaftsaufgabe und für den Einsatz im ländlichen Raum aufbringen können.

In Deutschland sind nur 0,05% der Betriebe wegen Überschreitung der Kappungsgrenze von Kürzungen durch Modulation und Kappung betroffen. Auf die Kappung entfallen in der EU nur 2,8% des Prämienvolumens, hingegen sind es 41% des Prämienvolumens in den Neuen Bundesländern (bei 3%iger Modulation). Bei 20%iger Modulation unterliegen 90% des Prämienvolumens der Kappung bei Unternehmen in den NBL. Absolut bedeutet dies, dass von insgesamt 100 Millionen EUR, die aus der Kappung in der ganzen EU eingenommen werden, 92 Millionen EUR aus Deutschland stammen, und zwar zu 90% von Betrieben aus dem Osten.2

Diese Entwicklung ist sicher kein Zufall, wenn man Fischlers Abqualifizierung der ostdeutschen Betriebe als "postkommunistische Strukturen" bedenkt (tatsächlich sind sie eher als "postpreußisch" einzustufen). War bereits bei Ende der DDR seitens der BRD viel Energie darauf verwandt worden, die genossenschaftlichen Strukturen im Osten zu zerstören, so soll dieses Werk nun von der EU-Politik vollendet werden.

Die Kappungsgrenze ist kontraproduktiv und nicht tatsächlich auf eine Ökologisierung der Gesellschaft und die gleichberechtigte Behandlung aller Landwirtschaftsbetriebe ausgerichtet. Es sind fast ausschließlich ostdeutsche Betriebe - selbst viele ostdeutsche Ökobauern3 - in ihrer Existenz bedroht. Unter Berücksichtigung der Erwerbs- und Eigentumsverhältnisse ist die verteilungspolitische Wirkung von Obergrenzen mehr als fraglich. Die Brüsseler Pläne tragen den strukturellen und organisatorischen Besonderheiten der Agrargenossenschaften und den Mehrfamilienbetrieben in keiner Weisung Rechnung. Unterm Strich kommen gerade im ostdeutschen Raum weniger Arbeitsplätze, mehr Stilllegung, massive Verluste der Produktion (insbesondere in der Tierproduktion) und weniger Einkommen heraus. Nicht nur die arbeitsmarktpolitischen Initiativen in den strukturschwachen Gebieten werden damit konterkariert - jahrelange mühsame Aufbauarbeit zum Erhalt der wenigen Arbeitsplätze in Ostdeutschland werden innerhalb kürzester Zeit wieder zunichte gemacht.

Es ist ohnehin nicht nachzuvollziehen, dass zwar im Rahmen der so genannten Multifunktionalität der europäischen Landwirtschaft wettbewerbs- und zukunftsfähige Betriebe gefordert werden, die nach Möglichkeit zu Weltmarktpreisen produzieren sollen, aber andererseits die ostdeutschen Agrarstrukturen mit ihren großen Betrieben, die am ehesten diese Anforderungen erfüllen können, durch die Reform zerschlagen werden sollen.

Die Entwicklung im letzten Jahrzehnt in allen EU-Ländern macht deutlich, dass die Vergrößerung der Betriebe, der Tierzahlen und der Schläge systemimmanent ist - und das nicht nur in der Landwirtschaft oder im Nahrungsmittelsektor, sondern in allen wirtschaftlichen Bereichen. Allerdings hätten damit nicht zwangsläufig negative Einflüsse auf standortgerechte Produktion, Umwelt und Verbraucherwünschen einhergehen müssen, diese sind vielmehr eine Folge der herrschenden bürgerlichen (Markt-) Ideologie.

Die für die Obergrenze benutzte Begründung der günstigeren Kostensituation größerer Betriebe wird völlig obsolet, wenn über die Kostendeckung hinaus geschröpft wird. Es wird nur so lange eine flächendeckende Landbewirtschaftung geben, wie es möglich ist, kostendeckend zu produzieren.

Die Vorstellungen aus Brüssel zur Abkopplung der Einkommensbeihilfen von der Produktion sind trotzdem im Grundansatz richtig. Die Umwandlung des derzeitigen produktgebundenen Prämiensystems in ein flächenbezogenes System nach dem Modell einer an die Produktionsmethoden gebundenen Flächengrundprämie sollte aber erst nach 2006 und unter politischer Teilnahme der Betroffenen langfristig vorbereitet erfolgen, um Risiken richtig abschätzen zu können und eine Vorbereitungszeit für die LandwirtInnen zu sichern.

Anmerkungen

1) Kleinhanß, Werner: Auswirkungen des Vorschlages der EU-Kommission zur Modulation von Direktzahlungen. In: Agra-Europe 32 vom 29.07.2002; Isermeyer, Folkhard: Alternativen zu den Reformvorschlägen der Europäischen Kommission, Dokumentation, in: Agra-Europe 35 vom 26.08.2002

2) Kleinhanß, a.a.O.

3) Vgl. Haarhoff, Heike: Erfolg, der zum Verhängnis wird, in: die tageszeitung vom 22.07.2002, S.5


Dr. Sabine Voigt ist Diplom-Agraringenieurin und war Agrarreferentin bei der Bundestagsfraktion der PDS

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