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Klaus Holzkamp

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Mit der "Hartz-Kommission" in den formierten Kapitalismus?

15.01.2003: Kritische Anmerkungen zu einem "Masterplan"

  
 

Forum Wissenschaft 1/2003

An der Zahl der Arbeitslosen wollte sich der Bundeskanzler messen lassen. Doch die vermochte die rot-grüne Regierung in den vergangenen vier Jahren nicht zu senken. Zurück auf Null und ab auf die harten Bänke der Opposition? Zum Glück gibt es da noch Peter Hartz, mit dessen Vorschlägen nun der Karren aus dem Dreck gezogen werden soll. Hans-Jürgen Urban beschreibt die Vorschläge der Kommission, den Verlauf der politischen Verhandlungen und verweist auf einen neuen, höchst prekären Politiktypus.

Kein Zweifel, die Beteiligten meinen es ernst: Mit dem Bericht Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt,1 den der Personalchef des Volkswagen-Konzerns Dr. Peter Hartz am 16. August des Jahres 2002 Bundeskanzler Gerhard Schröder vorgelegte, wurde ein "Masterplan", ein "Königsweg zur Halbierung der Massenarbeitslosigkeit", ja eine "Bibel für den Arbeitsmarkt" vorgelegt - ein Werk von ganz besonderer Qualität. Die gewünschte Assoziation ist eindeutig: Wie Jesus Christus mit sieben Laiben Brot und sieben Fischen tausende von Hungernden speiste, so wird Peter Hartz mit "13 Modulen" zwei Millionen Arbeitslosen neue Chancen auf dem Arbeitsmarkt verschaffen.2

Die gewählten Eingangszitate sind authentisch und entspringen nicht dem naheliegenden Bedürfnis nach Ironie. Mit den "Vorschlägen der Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit" wurde ein Maßnahmepaket vorgelegt, dass die Halbierung der registrierten Arbeitslosigkeit von knapp vier Millionen bis zum Jahr 2005 verspricht. Kein Wunder, dass ein solcher "Masterplan" auf der rot-grünen Politikagenda ganz oben angesiedelt wurde, gilt doch die andauernde Massenarbeitslosigkeit als Achillesferse der rot-grünen Bundesregierung. Zur Umsetzung wurde ein Steuerungskreis gegründet, dem neben dem Bundeskanzler höchst persönlich der Chef des Kanzleramtes Frank-Walter Steinmeier und "Superminister" Wolfgang Clement angehören. Dieser Steuerungskreis soll ein gesellschaftliches Bündnis formieren, - eine "Projektkoalition aus den Profis der Nation" - die alle relevanten Organisationen und Gruppen der Gesellschaft umfasst. Zu diesen "Profis" zählen BerufspolitikerInnen ebenso wie Beschäftigte der Bundesanstalt für Arbeit, UnternehmerInnen und ManagerInnen ebenso wie FunktionsträgerInnen in den Gewerkschaften, sowie WissenschaftlerInnen, JournalistInnen, Geistliche, KünstlerInnen u.a. Am 13. November 2002 erfolgte in einem spektakulären Auftakttreffen in Wolfsburg der Startschuss.

Inzwischen ist die religiöse Aura des Projektes verflogen, die Mühlen des politisch-parlamentarischen Entscheidungsprozesses haben einen rasanten Prozess der Säkularisierung eingeleitet. Selbst Peter Hartz hat seine Teilnahme an der angedachten Promotion-Tour abgesagt und sich mehr oder weniger aus der Umsetzung seines Masterplanes verabschiedet. Die Metallicglasur des Hartz-Projektes weist erste Kratzer auf. Ursache dafür seien, so die gängige Interpretation, die "Nachbesserungen", die auf Drängen der übermächtigen parlamentarischen Opposition sowie gesellschaftlicher Lobby-Verbänden erfolgt seien. Das ursprünglich so innovative und erfolgversprechende Projekt sei durch Zugeständnisse der Regierung gegenüber Gewerkschaften und durch Kompromisse mit der Opposition erheblich verwässert worden und in der jetzigen Form nicht mehr zu seiner ursprünglichen Leistung fähig.

Die Essentials Hartz-Vorschläge

Wie wollte nun die Hartz-Kommission die Halbierung der registrierten Arbeitslosigkeit bis 2005 erreichen? Ein Ziel, das unter den ÖkonomInnen kaum jemand für realisierbar hält.

  • Durch eine intensivere Betreuung und effektivierte Vermittlung von Arbeitslosen sowie durch neue Zumutbarkeitsregelungen im Leistungsrecht der Arbeitslosenversicherung sollte die Zahl der Arbeitslosen um ca. 450000 reduziert werden.
  • Weitere 780000 Arbeitslose sollten mithilfe der neu zu gründende "vermittlungsorientierte Leiharbeitsunternehmen" - sog. Personal-Service-Agenturen (PSAen) - bzw. durch die Ausweitung der bereits praktizierten "kommerziellen Leiharbeit" in das Erwerbssystem (re)integriert werden.
  • Etwa 500000 neue Arbeitsplätze versprach die Kommission durch die Förderung sogenannter "Ich-AG`s" bzw. "Familien-AG`s" und die Ausweitung der haushaltsnahen "Minijobs" bis zu einer Verdienstgrenze von 500 Euro im Monat.
  • Und schließlich sollte eine ganzheitliche Organisationsreform der Bundesanstalt für Arbeit, die die bürokratisierten örtlichen Arbeitsämtern in moderne "Job-Center" überführen sollte, zu effektiveren Serviceleistungen für Arbeitssuchende und ArbeitgeberInnen führen, wovon man sich 230000 Vermittlungen versprach.

Diese arbeitsmarktpolitische Zielsetzung wurde in "13 Modulen" zur Reform des Arbeitsmarktes gebündelt. Nach dem Wahlsieg im September 2002 machte sich die rot-grüne Bundesregierung eiligst daran, diese Module in ein Erstes und ein Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt3 zu gießen und sich in den politischen Aushandlungsprozess zu begeben.

Dass dies kein einfaches Unterfangen werden würde, war absehbar. Wie immer waren die Interessenlagen widersprüchlich und die Akteurskonstellation kompliziert. Auf Seiten der Gewerkschaften stießen insbesondere die Maßnahmen zur Neueinführung einer flächendeckenden "vermittlungsorientierten Leiharbeit", die geplante Deregulierung der bereits etablierten "kommerziellen Leiharbeit" sowie die angekündigten Kürzungen im Leistungsrecht für Arbeitslose auf Kritik. Dies vor allem deshalb, weil die mitunter öffentlich geäußerte Zustimmung der Gewerkschaften zu den Hartz-Plänen an die Zusage eines Verzichts auf Leistungskürzungen gebunden war. Der parlamentarischen Opposition war daran gelegen, den politischen Marketingerfolg, der mit den Hartz-Plänen für die Bundesregierung verbunden war, zu minimieren und Teile ihrer zur Bundestagswahl präsentierten Deregulierungsvorstellungen in die anstehende Arbeitsmarktreform einzubringen. Absehbar war, dass insbesondere die CDU/CSU die für sie günstigen Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat dafür nutzen würde.

Die angepeilte Arbeitsmarktreform

Das Ergebnis dieses teilweise mit heftigem öffentlichen Getöse begleiteten Aushandlungsprozesses ist ein Reformprojekt, das die Konturen des deutschen Arbeitsmarktes grundlegend verändern dürfte. Im Kern geht es um drei Projekte mit strategischer Relevanz.

Das erste stellt die Ausweitung der Leiharbeit dar. Wie von der Hartz-Kommission vorgeschlagen, soll in jedem Arbeitsamtsbezirk mindestens eine PSA errichtet werden, die sich vor allem der Vermittlung arbeitsmarktpolitischer "Problemgruppen" widmen soll. Die ursprüngliche Idee, solche Agenturen in Form von Eigenbetrieben des Arbeitsamtes zu organisieren, bleibt nur noch für jene Fälle zugelassen, in denen kommerzielle Leiharbeitsunternehmen nicht zur Verfügung stehen. Für die Beschäftigten in den PSAen gilt der Grundsatz des "equal pay"; demnach müssen die LeiharbeitnehmerInnen bei den wesentlichen Arbeitsbedingungen und den Entgelten so gestellt werden, wie die Beschäftigten des entleihenden Betriebes. Abweichungen von diesem Grundsatz sind jedoch möglich, wenn sie in einem Tarifvertrag geregelt werden oder wenn die LeiharbeitnehmerInnen zuvor arbeitslos waren. Diesen kann der Verleiher für die Dauer von sechs Wochen ein Nettoentgelt zahlen, das mindestens der Höhe des zuletzt bezogenen Arbeitslosengeldes entsprechen muss. Die ohnehin sehr löcherigen Schutzbestimmungen im Bereich der kommerziellen Leiharbeit, die im sogenannten Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) geregelt sind, werden weitgehend aufgehoben. So entfällt beispielsweise das Verbot einer unbefristeten Überlassungsdauer.

Dass diese Regelungen zur Ausweitung von Leiharbeit in der öffentlichen Debatte als Sieg der gewerkschaftlichen Lobby-Politik gewertet wurden, verzeichnet die Realität kolossal. Ohne den Grundsatz des "equal pay" für wertlos erklären zu wollen, ist darauf hinzuweisen, dass er in naher Zukunft über eine entsprechende EU-Richtlinie ohnehin Einzug in das deutsche Arbeits- und Sozialrecht gehalten hätte und in anderen europäischen Staaten längst zum Standard gehört.4 Zugleich wird die Möglichkeit, den so gesetzten Standard durch Tarifverträge zu unterschreiten, einen enormen Druck auf die Gewerkschaften ausüben. Die öffentliche Erwartung, diese Möglichkeit zur vermeintlichen Verbesserung der Vermittlungschancen der Betroffenen auch zu nutzen, dürften sich schnell als übermächtig erweisen. Insgesamt führen diese Neuregelungen vor allem dazu, einen wachsenden Sektor unterdurchschnittlich entlohnter Beschäftigung und verflüssigter Arbeitskräftewanderung zu etablieren, in dem weder Kündigungsschutz- noch Mitbestimmungsrechte die auslastungsorientierte Handhabung des Personaleinsatzes blockieren.

Das zweite Kernprojekt besteht in der Förderung niedrig entlohnter und sozial minderwertig geschützter Beschäftigung, sogenannter Mini-Jobs. Was in Form der "Ich-AGs" bzw. "Familien-AGs" bei Hartz noch dazu dienen sollte, illegale Beschäftigung in legale zu überführen, bzw. was in Form der anvisierten 400-Euro-Jobs auf personennahe Dienstleistungen beschränkt bleiben sollte, wurde im parlamentarischen Vermittlungsausschuss zu einem Mega-Programm ausgeweitet. Künftig können Jobs bis zu einem Monatseinkommen von 400 Euro wieder als Nebenjobs für ansonsten Teilzeit- oder Vollzeitbeschäftigte angenommen werden, ohne die steuer- und sozialversicherungsrechtlichen Sonderregelungen zu verlieren. Für diese 400-Euro-Jobs wird ein pauschalierter Arbeitgeberbetrag von 25% fällig, der sich in Raten von je 12% auf die Rentenversicherung, 11% auf die Krankenversicherung und mit 2% auf eine pauschalierte Steuer aufteilt. An diese "Grundzone" schließt sich eine "Gleitzone" zwischen 400 und 800 Euro an, in der die ArbeitgeberInnen Sozialversicherungsbeiträge in normaler, die Beschäftigten aber lediglich in einer abgestuften Höhe entrichten. Für geringfügig Beschäftigte in Privathaushalten werden ebenfalls bis zu einer Einkommensgrenze von 400 Euro lediglich pauschalierte Abzüge von insgesamt 12% (5% Rentenversicherung, 5% Krankenversicherung, 2% Steuern) zu entrichten sein.

Über diese Regelungen wird still und leise organisiert, was sich im öffentlichen politischen Prozess nicht durchsetzen ließ: Das Abdrängen von Arbeitslosen oder Arbeitssuchenden aus der stillen Reserve in einen Niedriglohnsektor, in dem die Schutz- und Mitbestimmungsregelungen des fordistischen Arbeitsverhältnisses weitgehend außer Kraft gesetzt sind. Dies gilt für die Höhe der Arbeitsentgelte wie für die Standards im Bereich der sozialen Sicherung. Zur Verflüssigung des Arbeitskräfteeinsatzes tritt die Verbilligung hinzu.

Als drittes strategisches Projekt kann jene spezifische Kombination aus Leistungskürzungen und verschärften Zumutbarkeitsregelungen im Leistungsrecht gelten, die bereits die Vorschläge der Hartz-Kommission prägte und die die Arbeitsmarktreform als ein weiteres Projekt der neuen Sozialdemokratie und ihrer "aktivierten Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik" zu erkennen geben. Spätestens nachdem die Umsetzung der Hartz-Vorschläge in den Strudel der Sparpanik geriet, die durch das Maastrichter Defizitkriterium und die wirtschaftpolitische Desorientierung von Rot-Grün hervorgerufen wird, mutierten wichtige, angebliche Innovationen des Konzeptes zu klassischen Instrumenten des Sozialabbaus. Knapp 6 Mrd. Euro soll der Beitrag zur Haushaltskonsolidierung betragen, wobei alleine 2,5 Mrd. Euro auf die Arbeitslosenhilfe entfallen. Dafür werden die jährliche Anpassung von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe und andere Entgeltersatzleistungen an die allgemeine Einkommensentwicklung entfallen, die Freibeträge für anrechenbares Vermögen bei der Arbeitslosenhilfe gesenkt und die Anrechnung von Partnereinkommen verschärft. Zugleich soll das Arbeitslosengeld gekürzt werden, wenn eine absehbare Arbeitslosigkeit nicht früh genug dem zuständigen Arbeitsamt gemeldet wird; und schließlich soll familiär ungebundenen Arbeitslosen ein Umzug bereits dann zugemutet werden, wenn das Arbeitsamt prognositiziert, dass der bzw. die Arbeitslose während der ersten drei Monate innerhalb des zumutbaren Pendelbereichs keine Beschäftigung finden wird.

Alle diese Maßnahmen stellen die Konkretisierung des Harz’schen Leitmotivs "Eigenaktivität auslösen - Sicherheit einlösen" dar, das das alte Motto der letzten Arbeitmarktreform "Fördern und Fordern" ablöst. Beide zielen darauf, die "Anreize" zur Aufnahme einer Erwerbsarbeit zu erhöhen. Doch die schillernden Begriffe verbergen den sozialen Inhalt nur dürftig. Letztlich stellen beide Konzepte nichts anderes als eine Mischung aus traditionellem Sozialabbau und jener neusozialdemokratischen Philosophie der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik dar, die zulasten der aus Arbeitsmarkt und Gesellschaft Desintegrierten gehen. Zur Verflüssigung und Verbilligung gesellen sich Disziplinierung und Aktivierung.

Das strategische Programm

Über die ökonomischen, arbeitsmarktpolitischen und gesellschaftlichen Folgewirkungen dieser Variante einer "Modernisierung des Arbeitsmarktes" liegen zutreffende Analysen vor.5 Schon die Beschreibung der Ursachen der Beschäftigungskrise, die sich in der Vorstellung einer "Miss-Match-Arbeitslosigkeit" festgebissen hat, hält weder einer theoretischen noch einer empirischen Überprüfung stand. Zugleich liegt es auf der Hand, dass ohne eine makroökonomisch fundierte Beschäftigungsstrategie die ohnehin eingeschränkte Reichweite der Arbeitsmarktpolitik hinter ihren Möglichkeiten zurückbleibt. Zur Überwindung der Arbeitsmarktkrise sind folgende Schritte unumgänglich:

  • eine wachstumsorientierte Finanzpolitik, die über öffentliche Infrastrukturprogramme und eine ökologische Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft Wachstumsimpulse auslöst,
  • eine expansive Geldpolitik, die über eine Senkung der Realzinsen Investitionen und privaten Konsum anreizt,
  • eine solidarische Einkommenspolitik, die die gesellschaftliche Einkommensverteilung der vergangenen Jahre zugunsten der BezieherInnen von Arbeits- und Sozialeinkommen korrigiert und vor allem die unteren Einkommensgruppen mit ihrer überproportionalen Konsumneigung stärkt,
  • und schließlich eine beschäftigungsverträgliche Arbeitszeitpolitik, die der Ausdehnung und Flexibilisierung der Arbeitszeit Grenzen setzt und über eine weitere, generelle Arbeitszeitverkürzung zu einer Umverteilung des gesellschaftlichen Arbeitsvolumens beiträgt.

Dereguliertes Arbeits- und Sozialregime

Nicht nur hinsichtlich dieser Erfordernisse versagt die Hartz-Reform. Die Maßnahmen drängen die Gesellschaft auf einen höchst prekären Entwicklungspfad, über dessen Ziel es bisher weder eine öffentliche Debatte, geschweige denn einen gesellschaftlichen Konsens gibt. Im Kern geht es um die Überführung der fordistischen Arbeits- und Sozialverfassung mit ihren ansehnlichen, aber mitunter starren Normen und Sozialstandards in ein neues, dereguliertes Arbeits- und Sozialregime, das nach einschlägiger Ansicht mit mehr Erfolg auf die Anforderungen des flexiblen Finanzkapitalismus zu antworten weiß. Der Weg dorthin führt über einen Politiktypus, der nicht nur die Spielregeln des parlamentarischen Föderalismus in Frage stellt, sondern zugleich mit scharfer Polemik gegen die Akteure und Organisationen der Zivilgesellschaft agitiert. Dabei gehen traditionelle Stereotypen der liberal-konservativen Kritik korporatistisch strukturierter Gesellschaften mit der neusozialdemokratischen Sehnsucht einher, sich aus der "Gefangenschaft" gemeinsamer Traditionen mit den Gewerkschaften und der politischen Linken zu befreien. Doch so verbändefeindlich die Rhetorik auch daher kommen mag, letztlich schlummert im Hartz-Konzept das Modell einer "formierten Gesellschaft", in der den Verbänden und vor allem den Gewerkschaften durchaus eine zentrale Funktion zugedacht ist. Selbstredend nicht als klassenautonome soziale Reformkraft, sondern als wettbewerbskorporatistische Helferin bei der neusozialdemokratischen Modernisierung des fordistischen Kapitalismus. In dieser Konzeption spielen Vorschläge, die in sorgfältig zusammengestellten Expertenzirkeln erdacht und mit der Aura des sachverständigen Pragmatismus öffentlich zelebriert werden, eine zentrale Rolle bei der Überwindung der Verflechtungsfallen des förderalistischen Systems und gesellschaftlicher Widerständen. Angesichts der seit Jahren anhaltenden Klagen über die sogenannte Reformunfähigkeit der Gesellschaft dürften Politikmodelle dieser Art auf fruchtbaren Boden fallen. Die bereits installierte Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme, die sich unter Leitung des wissenschaftspolitischen Tausendsassers Bert Rürup der Reform der Sozialversicherungssysteme widmen soll, setzt den eingeschlagenen Weg fort. Die Zukunft wird zeigen, ob die einst so gepriesene Zivilgesellschaft noch lebendig genug ist, sich dieser Gefahr zu erwehren.

Anmerkungen

1) Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Vorschläge der Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit, Berlin 2002

2) Eine Kostprobe: "Na, na, nun übertreiben Sie mal nicht! Ich bin schließlich kein Messias. () Aber, um in Ihrem Bild zu bleiben: Wir haben eine ‚Bibel’ für den Arbeitsmarkt geschrieben, jeder Gutwillige kann darin lesen.() Jetzt muss es umgesetzt werden," so Peter Hartz in einem Interview mit dem Magazin Stern, Heft 41/2002

3) Bundestags-Drucksache 15/25 und 15/26 vom 5.11.2002

4) Jahn, Elke/Rudolph, Helmut: Zeitarbeit - Völlig frei bis streng geregelt: Variantenvielfalt in Europa. IAB-Kurzbericht, Nr. 21. 2002

5) Siehe etwa: Arbeitsgruppe Alternative Wirtschaftspolitik: Gegen weiteren Kahlschlag bei der Arbeitsförderung - Hartz-Konzepte lösen Misere auf dem Arbeitsmarkt nicht. In: Memo-Forum Nr. 29/2002; sowie: WissenTransfer: Halbierung der Arbeitslosigkeit bis 2005? Mit Leiharbeit und Niedriglohn zum flexiblen Kapitalismus. Zur Kritik der Hartz-Kommission. Hamburg 2002


Hans-Jürgen Urban ist Leiter des Funktionsbereichs Sozialpolitik beim Vorstand der IG Metall in Frankfurt/M

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