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Klaus Holzkamp

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Arbeit um jeden Preis

15.01.2003: Zur geplanten Zusammenlegung von Arbeits- und Sozialhilfe

  
 

Forum Wissenschaft 1/2003

Die Hartz-Kommission und mit ihr die Bundesregierung versprechen die Lösung des Problems "Arbeitslosigkeit". Bereits bei der Beschreibung des Problems liegt jedoch schon der Hase im Pfeffer. Arbeitslosigkeit wird fälschlicherweise als "Mismatch-Phänomen" beschrieben und den Arbeitslosen selbst bzw. dem Sozialstaat angelastet. Christian Brütt plädiert für einen Kampf um die Problemdefinition, um den expertokratischen Verengungen zu entkommen und der herrschenden Orientierung an Markteffizienz politisch entgegensteuern zu können.

Am 16. August 2002 legte die Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt unter der Leitung von Dr. Peter Hartz ihren Bericht Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vor. Mit 343 Seiten und dreizehn Modulen soll eine umfassende Reform der Bundesanstalt für Arbeit und des Arbeitsmarktes eingeleitet werden. Ein zentraler Punkt der Neugestaltung des Arbeitmarktgefüges und des Sozialrechts wurde bisher nicht in die Gesetzgebung einbezogen: Das "Modul 6", in dem es u.a. um die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe geht.1

Während sich die Änderungen der Regelungen zur Leiharbeit, zur Zumutbarkeit, zu den Leistungen von Arbeitslosengeld u.ä. im breiten Mittelfeld der Arbeitsmarkthierarchie bewegen, wird mit Reformen der Sozialhilfe die untere Grenze im Sozial- und damit indirekt auch im Arbeitsrecht verschoben. Flexibilisierung und Re-Regulierung i.S.v. Grenzverschiebungen dessen, was ArbeitnehmerInnen zugemutet werden kann, müssen nach neoliberaler Denkart auch an der untersten Schnittstelle von Sozialsystem und Arbeitsmarkt ansetzen. Mit der Sozialhilfe wurde einst normativ bestimmt, wie demokratische und soziale BürgerInnenrechte gelten sollen. Änderungen verschieben also ebenfalls das Gefüge von demokratischen-sozialen Rechten zu bloßen marktwirtschaftlichen Möglichkeiten.

Das von der Kommission vorgeschlagene "neue Leistungsgefüge" umreißt zunächst eine dreistufige Grundstruktur: Arbeitslosengeld I, Arbeitslosengeld II und Sozialgeld. Dem Bericht zufolge wird mit dem Arbeitslosengeld I die bisherige Finanzierungs- und Leistungsstruktur des Arbeitslosengeldes beibehalten.2 Wesentliche Änderungen sind hingegen durch das Arbeitslosengeld II zu erwarten. Hier werden die bisherigen erwerbsfähigen LeistungsempfängerInnen des Arbeitslosengeldes und der Sozialhilfe in ein System zusammengeführt, um - so die Begründung der Kommission - finanzielle Verschiebebahnhöfe zwischen bisher kommunal getragener Sozialhilfe und von der Bundesanstalt für Arbeit getragener Arbeitslosenhilfe zu vermeiden.3 Das Arbeitslosengeld II soll steuerfinanziert sein und bedürftigkeitsabhängig ausgezahlt werden. Aus dem Hartz-Vorschlag lässt sich zunächst nur ablesen, dass eine strikte Trennung in eine Leistung für Erwerbsfähige und eine für Nicht-Erwerbsfähige vorgenommen wird. Allein darin weicht der Vorschlag von der vormaligen, durch die Sozialhilfe de jure gegebene Sicherung eines soziokulturellen Existenzminimums ab, das bei Bedürftigkeit nach Bedarf gewährleistet werden soll. Während das künftige Sozialgeld für nichterwerbsfähige Arbeitslose oder andere Bedürftige auf der Höhe der bisherigen Sozialhilfe belassen wird, gibt es zur konkreten Ausgestaltung der Höhe des Arbeitslosengeldes II nur einen indirekten Hinweis: "Der Umfang des Arbeitslosengeldes II knüpft sich dabei an die Bereitschaft des Arbeitslosen zur Mitwirkung an den Integrationsmaßnahmen."4 Diese Formulierung scheint zunächst nichts grundsätzlich Neues zu bedeuten, da bereits heute Sperrzeiten verhängt oder Leistungen gekürzt werden können. Mit Blick auf die aktuell diskutierten Reformansätze zur Sozialhilfe wird deutlicher, wie diese deutungsoffene Umschreibung im Sinne der Logik des Hartz-Papiers umgesetzt werden könnte.5

Vorschläge zur Umsetzung

Ökonomen vom Münchener Wirtschaftsforschungsinstitut ifo haben jüngst ein Reformmodell vorgeschlagen.6 Ebenso wie die Hartz-Kommission fordern sie eine die Arbeitslosenhilfe abschaffende Zusammenlegung mit der Sozialhilfe. Innerhalb dieser neuen Struktur differenzieren sie nochmals zwischen einem Leistungsgefüge für Erwerbsfähige und Nicht-Erwerbsfähige, wobei letztere auf dem Niveau der heutigen Sozialhilfe unterstützt werden. Das Mindestniveau für erwerbsfähige Arbeitslose "ist so niedrig, dass der Verbleib in dieser Stufe bestenfalls für schwarz arbeitende oder anderweitig gesicherte Personengruppen attraktiv ist."7 Mit anderen Worten: Erwerbsfähige Arbeitslose könnten von diesen Sozialtransfers nicht leben und müssten sich zwangsläufig um einen wie auch immer ausgestatteten und bezahlten Arbeitsplatz bemühen. Damit sich auch niedrigst entlohnte Tätigkeiten lohnen, sehen die ifo-Autoren in einem zweiten Schritt eine Lohnsteuergutschrift vor, die sich am US-amerikanischen Modell des Earned Income Tax Credit (EITC) orientiert.8 Die Summe aus minimalem Sozialtransfer und dem im Niedriglohnbereich erzielten Einkommen soll so hoch sein, dass das bisherige Niveau der Sozialhilfe zumindest erreicht, bestenfalls überschritten werden kann. Für diejenigen, die keinen Job finden und somit durch den Sozialtransfer kein ausreichendes Einkommen haben, enthält der ifo-Vorschlag einen dritten Reformschritt: Der Staat soll Beschäftigungsmöglichkeiten anbieten. Nur wer diese staatlichen Jobs annimmt, erhält Unterstützung in Höhe der heutigen Sozialhilfe. Der wissenschaftliche Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums, der ebenso wie der Sachverständigenrat Wirtschaft zu einer in der Struktur den ifo-Vorschlägen ähnlichen Reform auffordert, bringt die Leitidee solcher Konzepte auf den Punkt: Von der Lohnersatzleistung zur Lohnergänzungsleistung: "Die Gelder, die der Staat unter der Bedingung des Nichtstuns zur Verfügung stellt, müssten teilweise umgeschichtet werden, um Beschäftigung zu bezahlen. Je mehr staatliches Geld Geringverdienern hinzugezahlt wird und je weniger an Erwerbslose gezahlt wird, desto geringer sind die Anspruchslöhne, die Unternehmen überbieten müssen, um Arbeitnehmern einen Anreiz zum Arbeiten zu bieten, und desto größer ist die Menge an Stellen, die sie rentabel bewirtschaften können."9 Diese Begründung verweist auf eine zentrale, zur Zeit hegemoniale Deutung arbeitsmarktpolitischer Probleme hin: Arbeitslosigkeit wird begriffen als "Mismatch-Phänomen", das zum Einen geographisch bedingt sei. Die Hartz-Kommission schlägt deshalb erhöhte Mobilitätsanforderungen (Jugendliche ohne Ausbildung müssen Ausbildungsplätze in ganz Europa, junge Singles müssen Arbeitsplätze in ganz Deutschland annehmen) vor. Zum Zweiten habe die Arbeitslosigkeit qualifikatorische Ursachen, was in Verbindung mit sozialstaatlich induzierten Fehlanreizen an der Schnittstelle zwischen Arbeitsmarkt und Transfersystem zu Arbeitslosigkeit führe und Arbeitslose in Abhängigkeit halte. Im Hartz-Bericht folgt daraus die sogenannte "Neue Freiwilligkeit" sowie die strukturelle Neugestaltung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe.

Der Sozialstaat als Fallensteller

Aus neoklassisch inspirierter mikroökonomischer Perspektive stellt der Sozialstaat eine "Armutsfalle" dar. Das angeblich zu hohe Niveau von Sozial- und Arbeitslosenhilfe verhindere, dass Arbeitslose Jobs im Niedriglohnbereich annehmen. Als zusätzlicher negativer Anreiz wirke die strikte Transferentzugsrate bei Arbeitsaufnahme, d.h. die Regelung, dass insbesondere bei der Sozialhilfe ein Hinzuverdienst bereits ab einer sehr geringen Grenze auf die Transferleistungen angerechnet wird. Auch auf die Unternehmen habe der durch die Sozialtransfers entstandene hohe Anspruchslohn negative Auswirkungen: Sie böten keine Arbeitsplätze für niedrig qualifizierte, dementsprechend niedrig produktive Arbeitskräfte an. Denn die Annäherung an die niedrigen, qualifikations- und produktivitätsspezifischen Marktlöhne werde erschwert oder unmöglich gemacht, "wenn durch staatliche Sozialleistungen de facto eine vergleichsweise hohe Untergrenze für den Arbeitslohn festgeschrieben wird. In diesem Falle entsteht - sozialleistungsbedingt - Mindestlohnarbeitslosigkeit."10

Alles in allem besteht offensichtlich Gefahr für die doppelte Freiheit des Lohnarbeiters - wobei an die Stelle des Feudalherren der Sozialstaat, an die Stelle der Produktionsmittel die spezifische Arbeitsmarktqualifikation getreten zu sein scheint. Insgesamt säßen die TrägerInnen der Ware Arbeitskraft hinter dicken Mauern wohlfahrtsstaatlicher Anreizstrukturen, aus denen sie schon allein aus Mitmenschlichkeit und somit zum Wohle einer funktionierenden Marktwirtschaft befreit werden müssten.

Abschaffen will die Sozialhilfe allerdings niemand: "Die Furcht vor dem Scheitern im Wettbewerb darf nicht dazu führen, dass eine den Fortschritt lähmende, existentielle Angst vor dem Risiko entsteht. Die Regelungen der Sozialhilfe zielen darauf ab, möglichst viele Menschen, also auch die risikoscheuen, zum Mitmachen am ergebnisoffenen Marktprozess zu ermutigen."11 Zusätzlich leiste die Sozialhilfe den legitimatorischen Beitrag, "das Prinzip des Wettbewerbs und dessen Wirkungen zu akzeptieren."12 System- und Sozialintegration als wesentliche Aufgaben staatlicher Sozialpolitik finden sich auch in der Sozialhilfe wieder.

Kritik erregt demnach nicht, dass es eine Sozialhilfe gibt, sondern vielmehr wie diese ausgestaltet ist und welchen weiteren Zielen sie dienen soll. Wenn sie primär ein soziokulturelles Existenzminimum garantieren soll, das den EmpfängerInnen ein "menschenwürdiges" Leben ermöglichen soll, dann folgt die Höhe des Sozialhilfeniveaus dem Bedarf der Einzelnen. Wenn sie jedoch primär ökonomische Anreize setzen soll, dann erfolgt die Berechnung entsprechend dem Bedarf des Arbeitsmarktes, letztendlich also den Bedürfnissen der Arbeitgeber. Die derzeit existierenden Sozialhilfereglungen sind ein Gemisch aus beiden Ansätzen. Nur deshalb macht die Diskussion um den "Lohnabstand" zwischen Sozialhilfe und Arbeitsmarkteinkommen sowie generell um vermeintliche Fehlanreize einen Sinn und deshalb ist der Kern der Auseinandersetzung der Streit zwischen VerfechterInnen von "Bedarfsgerechtigkeit" einerseits und "Leistungsgerechtigkeit" andererseits. Bedarfsgerechtigkeit fragt nicht nach ökonomischen Anreizen, während mit dem Stichwort der Leistungsgerechtigkeit genau auf diese abgezielt wird: Welchen Beitrag leistet also die Sozialhilfe und insgesamt das System sozialer Sicherung Menschen in Arbeit "um jeden Preis" zu bringen?

Neu an dieser Frage ist nicht, dass Sozialpolitik eine Regulationsfunktion für den Arbeitsmarkt mit direkter Auswirkung auf individuelle Lebensläufe hat. Als das Bundessozialhilfegesetz 1962 in Kraft trat und zumindest für männliche "Familienernährer" Vollbeschäftigung herrschte, galt ein existenzsicherndes Arbeitsverhältnis als Ziel des Übergangs vom Sozialtransfer in den Arbeitsmarkt. Sozialpolitisch war es erwünscht, dass nicht jeder beliebige Job die Arbeitslosigkeit beenden sollte. Diese Zielsetzung wurde seit Ende der 1970er Jahre stetig aufgegeben. Neu ist also das Ziel sozialstaatlicher Regulation, deren Wandel unter dem Begriff workfare diskutiert wird.13

Neben den Interessen der Kommunen an einer Kostenreduktion, des Bundesfinanzministerium an einer Senkung dessen, was als Existenzminimum gilt und somit nicht besteuert werden kann, und der Unternehmen an billigerer Arbeitskraft erklärt vor allem der Wandel auf der normativen Ebene die breite Ignoranz gegenüber empirischen Studien und theoretischen Überlegungen zur sogenannten Sozialhilfefalle bzw. zur Wirkung von Fehlanreizen. Insbesondere beim Streit um die Einhaltung des Lohnabstandsgebotes geht es immer wieder um die Frage, was womit verglichen werden soll. Vergleichsstudien, die sich näher an dem im BSHG formulierten Abstandsgebot orientieren, kommen regelmäßig zur Schlussfolgerung, dass es keinen relevanten Bruch des Gebots gäbe.14 Aus neoklassisch-anreiztheoretischer Perspektive argumentierende Autoren sprechen sehr wohl von relevanten Fehlanreizen.15 Den mikroökonomischen Annahmen wird inzwischen aus soziologischer Perspektive widersprochen. Die Leipziger SoziologInnen Ronald Gebauer, Hanna Petschauer und Georg Vobruba16 haben das Anreizfallen-Theorem einer theoretischen und empirischen Kritik unterzogen. Sie weisen darauf hin, dass der fundamentale Fehler der "Anreizfallen"-Theoretiker nicht in der Beschreibung der Anreizstruktur besteht, sondern auf dem Mangel an zwei essentiellen Unterscheidungen beruht. Zum Einen fehle eine präzise Unterscheidung zwischen institutioneller Anreizstruktur und tatsächlichem individuellen Handeln, zum Anderen zwischen der aggregierten Arbeitslosenzahl der amtlichen Statistik und der Empirie individueller Arbeitslosigkeitsverläufe. In ihre theoretische Erörterung beziehen sie Ergebnisse der dynamischen Armutsforschung sowie die de jure nicht gegebene Wahlfreiheit zwischen Arbeit und Nicht-Arbeit im BSHG mit ein, die bereits erste Zweifel am Armutsfallen-Theorem begründen. Zusätzlich erweitern sie die auf monetäre Anreizstrukturen reduzierte Kosten-Nutzen-Betrachtung um eine zeitliche und sachliche Dimension möglicher Entscheidungsgründe und fragen, welche zusätzlichen Kosten und Nutzen jeweils bei Sozialhilfebezug und Erwerbsarbeit bestehen. Insgesamt kommen sie zu folgendem Ergebnis: "Die Armutsfalle in der Sozialhilfe ist in der Bundesrepublik Deutschland keine Normalität. Für die meisten Sozialhilfeempfänger besitzt die Armutsfalle keine Relevanz. Das ihr zugrundeliegende theoretische Konzept kann daher auch keine Allgemeingültigkeit beanspruchen. Es greift zu kurz. Lediglich bei einem kleinen Teil der Betroffenen kann man davon sprechen, daß die Armutsfalle zuschnappt."17

Politik der Problemdefinition

Wer die Macht hat, Probleme zu definieren, bestimmt auch über Lösungsansätze. An der Politik mit der Hartz-Kommission wird diese Alltagsweisheit sehr deutlich. Arbeitslosigkeit wird als Mismatch bestimmt, gesellschaftliche und strukturelle Probleme werden ursächlich auf Individuen (Faulheit, Missbrauch und Anreizrationalität) oder den Sozialstaat (Krise desselben als self-inflicted damage) reduziert, Politikziele zu Markteffizienz-Fragen verengt. Es macht also nur eingeschränkt Sinn, sich ausschließlich in einer detailorientierten Kritik an der derzeitigen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zu üben. Folglich liegt ein Thema politischer Auseinandersetzung auf der Hand: Der Kampf um Problemdefinitionen, der Kampf um Sichtweisen. Erinnert sei hier an einfache, aber grundsätzliche "W"-Fragen: Wer produziert was, wofür, unter welchen Bedingungen und für wen? Was sich scheinbar banal anhört, fehlt in der politischen Auseinandersetzung unter Bedingungen vermeintlich sachzwanggeleiteter Expertokratie vollkommen. Gegen derartige Verengungen ist Politik möglich - nicht zuletzt in Anti-Hartz-Bündnissen.18

Denn der expertokratische Reigen wird fortgesetzt und das nicht allein mit der sog. Rürup-Kommission. Nahezu zeitgleich zur Hartz-Kommission wurde eine weitere unter dem Titel Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen eingesetzt, die sich zum Einen mit der Einnahmeseite befassen soll und zum Anderen die Ausgaben im Blick hat, die konkret benannt wurden: Die Arbeitslosen- und Sozialhilfe.

Anmerkungen

1) Auf eine Gesamtdarstellung des Hartz-Konzepts wird hier verzichtet. Zur Kritik des Gesamtkonzepts siehe Sozialpolitikseiten der Arbeitnehmerkammer Bremen: www.arbeitnehmerkammer.de/sozialpolitik/seiten/1_politik_arbeitsmarktreform.htm; Brütt, Christian: Nach Hartz. Unbeirrt auf dem Weg des konsensualen "Neoliberalismus plus." In: Das Argument 247, Jg. 44 (2002), H. 4, 559-568

2) Das gilt nicht für Fragen der Zumutbarkeit, die an anderer Stelle (Modul 3 bzw. BT-Drs 15/25, Änderungen §§121, 144 SGB III) geregelt wird.

3) Auch wenn Arbeitslosen- und Sozialhilfe beide bedürftigkeitsbezogen und steuerfinanziert sind, unterscheiden sie sich dennoch gravierend voneinander. So trägt die Alhi auch zur Statussicherung bei und ist zudem nicht so strikt subsidiär im Sinne einer Anrechnung kleiner Sparbeträge und Einkommen der EhepartnerInnen. Insgesamt stellt sie eine Zwischenstufe dar, die einen sozialen Abstieg bei Arbeitslosigkeit entschleunigen kann. Eine Zusammenführung beider Systeme ist demnach nicht allein ein technischer Akt, sondern bereits ein weiterer massiver Sozialabbau.

4) Kommission, Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt: Vorschläge der Kommission zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit, o.O.; BT-Drs. 15/25 und 15/26, 128

5) Bereits ohne strukturelle Veränderung i.S. einer Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe enthält das Erste Hartz-Gesetz (BT-Drs. 15/25) Leistungskürzungen im Bereich der Arbeitslosenhilfe durch Änderungen der Anrechnungsbeträge für Partnereinkommen und Vermögen. Siehe dazu die Beispielberechnungen von Johannes Steffen: Die Kürzung der Arbeitslosenhilfe durch das Erste Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Stand: 05.11.2002). www.arbeitnehmerkammer.de/sozialpolitik/doku/1_politik/alhi_sohi_1gemodiam_beispiele.pdf

6) Sinn, Hans-Werner u.a.: Aktivierende Sozialhilfe. Ein Weg zu mehr Beschäftigung und Wachstum. In: Ifo-Schnelldienst, Jg. 55 (2002), Nr. 9

7) Sinn u.a., a.a.O., S. 19

8) Zur Kritik an dem stets wohlwollenden Blick auf die USA siehe Lang, Sabine/Mayer, Margit/Scherrer, Christoph (Hg.): Jobwunder USA - ein Modell für Deutschland. Münster 1999

9) Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Reform des Sozialstaats für mehr Beschäftigung im Bereich gering qualifizierter Arbeit. BMWi-Dokumentation Nr. 512, Berlin 2002, S. 19; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Zwanzig Punkte für Beschäftigung und Wachstum. Jahresgutachten 2002/03, hier vor allem Kapitel 5, Ziffern 423ff

10) Boss, Alfred: Sozialhilfe, Lohnabstand und Leistungsanreize. Empirische Analyse für Haushaltstypen und Branchen in West- und Ostdeutschland. Kieler Studien 318. Berlin, Heidelberg u.w. 2002, S. 118

11) Boss, a.a.O., S. 1

12) Ebd.

13) Siehe hierzu Peck, Jamie: Workfare States. New York: Guilford Press 2001; Grell, Britta/Sambale, Jens Eick, Volker: Workfare zwischen Arbeitsmarkt- und Lebensstilregulierung. Beschäftigungsorientierte Sozialpolitik im deutsch-amerikanischen Vergleich. In: Prokla 129, Jg. 32 (2002), Nr. 4

14) Vgl. Steffen, Johannes: Alcatraz. Gefangen im Sozialstaat. In: Claus Schäfer (Hg.): Geringere Löhne - mehr Beschäftigung? Niedriglohn-Politik. Hamburg: 2000, S. 114-143; Engels, Dietrich: Abstand zwischen Sozialhilfe und unteren Arbeitnehmereinkommen: Neue Ergebnisse zu einer alten Kontroverse. In: Sozialer Fortschritt, Jg. 50 (2001), H. 3, S. 56-62

15) Vgl. Boss, a.a.O.

16) Gebauer, Ronald/Petschauer, Hanna/Vobruba, Georg: Wer sitzt in der Armutsfalle? Selbstbehauptung zwischen Sozialhilfe und Arbeitsmarkt. Berlin 2002

17) Ebd., S. 115

18) Z.B. das Berliner Bündnis für soziale Grundrechte - Stoppt die Hartz-Pläne!, www.anti-hartz.de


Christian Brütt ist Diplom-Politologe und promoviert an der FU Berlin mit einem Stipendium der Rosa-Luxemburg-Stiftung

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