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Klaus Holzkamp

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Forum Wissenschaft

Verschiebungen im System der Gewaltenteilung

15.07.2003: Die Entmachtung der Parlamente durch "Experten"

  
 

Forum Wissenschaft 3/2003

Eine "eins-zu-eins" Umsetzung der Hartz-Vorschläge sollte es geben - bloß keine Verwässerungen durch das Parlament! Immerhin hatte der Kanzler zahlreiche ExpertInnen unterschiedlicher Couleur versammelt. Die Delegation von Politik an "Expertenteams" ist unter rot-grün ein Erfolgsschlager. Das mag zunächst demokratisch erscheinen, weil "Sachverstand" eingeholt wird und auf unterschiedliche Interessen eingegangen wird. Gleichzeitig bedeutet diese Verlagerung von Entscheidungsfindungen jedoch eine Schwächung des Parlaments, des einzigen direkt vom Volk gewählten Verfassungsorgans, so Birthe Pasemann und Stefan Baufeld.

Rechtsetzungsorgane, wie u.a. das Parlament, unterliegen im Prozess der Entscheidungsfindung unterschiedlichen Einflüssen: Sachliche Bedingungen der Regelungsmaterie, Einflussnahme durch Interessenverbände und Personalunionen zwischen Mitgliedern von Interessenverbänden und Gesetzgebungskörperschaften.1 Während Einflüsse durch die Regelungsmaterie wesensnotwendig nicht ausschließbar und damit verfassungsrechtlich unbedenklich sind, sind die anderen genannten Einflüsse wegen der möglichen Abweichung vom Wählerwillen problematisch, aber verfassungsrechtlich zulässig. Durch die starke sachliche Bindung des Parlaments sind demgegenüber sowohl die Gesetzgebung aufgrund Vertrages ("Atomkonsens") als auch die Erarbeitung von Gesetzentwürfen von durch die Regierung berufenen Sachverständigenkommissionen verfassungsrechtlich problematisch. Kommissionen bergen die Gefahr, dass eine ausdiskutierte Lösung suggeriert wird und das Parlament Tatsachenermittlungen und Beschlussempfehlungen der Kommission unbesehen übernimmt. Auch durch Konsensverträge entsteht eine faktische Bindung des Parlaments.

Gemeindliche und parlamentarische Rechtsetzung

Für das Gesetzgebungsverfahren auf Gemeindeebene hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) entschieden, dass gewisse Bindungen unschädlich sind. Das Einwirken verschiedener Bindungen auf die Rechtsetzung sei nicht generell zu beanstanden, da es in der Natur der Sache liege.2 Jedoch beeinflusst der Abschluss von Verträgen im Vorfeld der Rechtsetzung diese stark: "Je stärker und umfassender die durch Vorentscheidungen geschaffenen Bindungen sind, um so mehr droht dem Anregungsverfahren die Gefahr, zu einer funktionslosen Förmlichkeit zu werden," unabhängig davon, ob es sich um rechtliche oder faktische Bindungen handele. "Was dem Abwägungsvorgang und dem Anregungsverfahren den ihnen zugedachten Sinn nimmt, ist die Verlagerung der Entscheidung als solche."3 Diese Gefahr ist nicht nur im Bereich des Rates der Gemeinde gegeben. Auch beim Parlament besteht die Gefahr, dass sich die Abgeordneten der Regierungsfraktionen durch einen von der Regierung geschlossenen Vertrag gebunden fühlen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer solchen Beeinflussung der Gesetzgebungstätigkeit des Parlaments durch die Regierung ist fraglich.

Andererseits kann die Realisierbarkeit von Gesetzgebungsvorhaben dazu zwingen, mit den vom Gesetz Betroffenen einen Vertrag auszuhandeln. So bestand beim Atomausstieg die rechtliche Unsicherheit, ob ein Ausstieg Entschädigungsforderungen begründen könne. Durch die Vertragsverhandlungen wurden diese rechtlichen Probleme umgangen: die Vereinbarung von Restlaufzeiten der Kernkraftwerke schließt die Berufung der Kraftwerksbetreiber auf eine eventuelle staatliche Entschädigungspflicht aus.4 Aus diesem Vertrag resultierte aber eine besondere faktische Bindung des Parlaments: bei Abweichungen von der Vereinbarung drohten die Kraftwerksbetreiber mit Entschädigungsforderungen.

Ähnliche Probleme bestehen auch bei der Planung durch Gemeinden; vielfach können Planungen nur durch Zusammenarbeit mit Investoren umgesetzt werden. Diese Planungen sind oft mit hohen Kosten für die Gemeinden verbunden, eine sachgerechte Planung ist ohne Kenntnis eines konkreten Planes zur Umsetzung durch einen Investor oft nicht möglich. Damit daneben auch die demokratische Komponente und das Abwägungsgebot des damaligen Bundesbaugesetzes (BBauG) beachtet wurden, hat das BVerwG bestimmte Kriterien entwickelt. Zwar habe das BBauG den Abwägungsvorgang als umfassenden und ungebundenen vorgesehen. Abweichungen vom vorgeschriebenen Abwägungsvorgang seien zulässig, weil die Planung an vorgegebene Fakten gebunden sei. Die darauf beruhenden Einflüsse und Abwägungsdefizite seien rechtlich unproblematisch; die Planung werde dadurch nicht rechtswidrig. Eine unzulässige Verkürzung des Abwägungsvorganges sei nur bei "vorweggenommenen selbstbindenden Entscheidungen, die offensichtlich in ganz bestimmter Richtung eine bestimmte nachfolgende Planung beeinflussen, die also "an sich" Gegenstand des Anregungsverfahrens (…) sein sollten," gegeben.5

Diese Ausführungen des BVerwG zur gemeindlichen Planungsentscheidung lassen sich möglicherweise auf das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren übertragen. Zwar besteht bei einer Regelung durch abstrakt-generelles Gesetz eine größere Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers gegenüber einer stärker an konkrete Voraussetzungen gebundenen Planerstellung. Nicht die materiellen Inhalte von Gesetzgebung und Planung sind vergleichbar, sondern nur das Verfahren, das in beiden Fällen eine Abwägung der widerstreitenden Belange erfordert. Die Abwägungspflicht ist nicht auf das Gebiet der Planung beschränkt, weil sie aus dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip resultiert.6 Zudem kann man sie als Systemmerkmal der Infrastrukturverwaltung ansehen und auf alle Fälle anwenden, in denen viele Interessen betroffen sind, so auch bei generell-abstrakten Regelungen durch Rechtsverordnungen. Das Abwägungsgebot umfasst damit auch materielle Gesetze als "hochinterdependentes Regelwerk."7

Gewisse Strukturprinzipien sind für Bundesstaat und Gemeinde gleich; so besitzt auch die Gemeinde gebietskörperschaftlichen Charakter, eigene Rechtsfähigkeit und eigene politische Willensbildung. Den Mitgliedern des Rates der Gemeinde steht nach dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) auch das freie Mandat nach Art. 38 Abs. 1 GG zu.8 Die Entscheidungssituation der Mitglieder des Rates der Gemeinde ist dadurch mit der der Abgeordneten vergleichbar. Daneben ist das freie Mandat das wesentliche Merkmal eines Parlaments. So rechnet auch das BVerwG den Rat (in Bezug auf die Rechtssetzungsbefugnis) der Legislative zu.9 Außerdem wird er als Volksvertretung zumindest i.S.d. Art. 17 GG angesehen.10

Wie der Rat der Gemeinde beim Erlass von Satzungen so übt auch der Bundestag beim Beschluss der Gesetze materiell betrachtet Rechtsetzungsaufgaben aus. Weiterhin sind sowohl der Rat als auch das Parlament an das Rechtsstaatsprinzip gebunden. Während der Rat gemäß Art. 20 Abs. 3 GG auch an einfaches Gesetzesrecht gebunden ist, ist der Bundestag nur an das GG gebunden. Der im Rechtsstaatsgebot des GG enthaltene Grundsatz der Gewaltenteilung weist die Letztverantwortlichkeit für den Inhalt der Gesetze dem Parlament zu, weshalb dieses im Gesetzgebungsverfahren den Regelungssachverhalt angemessen behandeln muss.11 Diese Mindestanforderungen an das Gesetzgebungsverfahren zählen zu den Gültigkeitsvoraussetzungen für Gesetze.12

Kein Platz für Diskussionen

Das Rechtsstaatsprinzip und die Kompetenzverteilung des GG sollen die Verfassungsorgane im Gesetzgebungsverfahren vor störenden Dritteinwirkungen schützen.13 Durch prozedurale Gegengewichte soll eine möglichst zweckdienliche, sachgerechte Entscheidung des Gesetzgebers ermöglicht werden.14 Eine Verschiebung in diesem Gefüge der Gewaltenteilung zugunsten der Regierung führt zum Verlust der Distanz des Gesetzgebers zum Regelungsgegenstand.15 Praktisch dominiert der parteigeprägte Zusammenhalt von Regierung und Parlamentsmehrheit den im GG angelegten Organdualismus von Bundestag und Regierung.16 Die Vorbereitung von Gesetzgebungsvorhaben in Parteigremien ist eine übliche Praxis. Die aus der Parteizugehörigkeit resultierende politische Übereinstimmung von Mitgliedern der Regierung und der Mehrheitsfraktion verbindet sich so mit dem fachlichen Informationsvorsprung der Regierung.17 Letztere unterhält die für die sachliche Qualität der Gesetzgebungsvorhaben notwendigen ExpertInnenstäbe. Über das Vertrauen der politischen Richtigkeit dieser inhaltlichen Festlegungen entsteht die Bereitschaft der Abgeordneten, sich der Regierungsvorlage unreflektiert anzuschließen. Die Gesetzentwürfe der Regierung dienen eher der konkreten Umsetzung denn als Diskussionsvorlage, weil sie bereits das Ergebnis eines Entscheidungsprozesses innerhalb der Regierungspartei sind.18 Daraus resultiert eine Verlagerung der Entscheidung über den Inhalt von Gesetzen auf die Regierung, von welcher nunmehr die Interessenvermittlung übernommen wird.19 Dies führt zu einer stetig steigenden Fähigkeit der Regierung, die Rezeption ihres Willens durch das Parlament herbeizuführen.20 Dieser Verlagerung der vorbereitenden Interessenabwägung sind durch die Funktionszuweisung des Art. 77 Abs. 1 GG Grenzen gezogen. Zur Ermöglichung einer echten gesetzgeberischen Entscheidung im Parlament kann es nur kommen, wenn jedeR Abgeordnete sich ohne Rücksicht auf parteipolitische Gefolgschaften eine eigene Meinung zum Inhalt der Gesetzesvorlage bilden kann. Regierungsvorlagen müssen im Parlament in einem sachorientierten inhaltlichen Diskurs behandelt werden, damit dem Parlament die Möglichkeit verbleibt, seiner Repräsentationsfunktion gerecht zu werden. In der parlamentarischen Beratung muss über divergierende Vorschläge gestritten und Konsens angestrebt werden können. Ein ordnungsgemäßes Gesetzgebungsverfahren wird so zum Verfassungsgebot.21 Die faktische Bindung des Parlaments könnte gegen das Demokratieprinzip und die Zuständigkeit des Parlaments im Gesetzgebungsverfahren in Verbindung mit dem freien Mandat verstoßen sowie gegen die Gewaltenteilung.

Dass ein solcher Verstoß aus einer vertraglichen Abrede über den Gesetzesinhalt entstehen kann, ergibt sich aus der Rolle des freien Mandats im parlamentarischen Regierungssystem. Die Unabhängigkeit des Mandats ist auf die Unabhängigkeit des Parlaments bezogen. Die Entschließungs- und Handlungsfreiheit der Abgeordneten ist die Grundbedingung für einen offenen politischen Prozess im Parlament freier RepräsentantInnen. Nur das Zusammenwirken von Abgeordneten ohne geistige Zwänge gestattet Innovationen und engt den parlamentarischen Willensbildungsprozess nicht auf vorgefertigte Denkschablonen ein.22 Den Abgeordneten muss im parlamentarischen Willensbildungsprozess soviel an Freiheit verbleiben, dass sie mit der realen Chance zur Überzeugung anderer Abgeordneter ihre vom Gesetzentwurf abweichende Meinung zu Gehör bringen können. Für die Ausübung von Abgeordnetenrechten durch Fraktionen hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) ausgesprochen, dass Rechte der Abgeordneten nur beschränkt werden dürfen, wenn dies der Sicherung der Arbeitsfähigkeit der Parlamente dient.23 Die gleiche Grenze muss für die Einschränkungen faktischer Art durch Verträge der Regierung gelten. Denn der repräsentative Status des Abgeordneten verlangt, ihm die Möglichkeit der meinungsbeeinflussenden Wirkung zu erhalten, soweit die Arbeitsfähigkeit des Parlaments dadurch nicht aufgehoben ist.

Diese Möglichkeit der Meinungsbeeinflussung fehlt bei Abgeordneten der Regierungsfraktion, wenn Gesetzesinitiativen konsensual-vertraglich festgelegt wurden. Aus der vertraglichen Festlegung des Gesetzesinhalts ergibt sich zumindest der Anschein eines mehrheitlich akzeptierten Kompromisses, der ein Nachdenken über Alternativen behindert. Es besteht die Gefahr, dass das Parlament durch die Regierung fremdbestimmt wird. Vertragliche Bindungen des Gesetzgebers tragen damit per se die Gefahr des Übergriffs der Regierung auf den Bereich der Gesetzgebungszuständigkeit. Hierin konkretisiert sich die Gefahr, dass die neben der staatlichen Willensbildung anderweitig erfolgende Willensbildung zu Verschiebungen und Relativierungen im System der Gewaltenteilung führt.

Voraussetzungen für eine vertragliche Bindung

Mit diesen Überlegungen ist die vertragliche Bindung der Regierung, ihr Initiativrecht in einer bestimmten Weise auszuüben, grundsätzlich vereinbar. Damit darf nur nicht der Versuch verbunden sein, das Parlament zu binden.24 Eine Bindung der Regierung, einen bestimmten Gesetzentwurf einzubringen, darf also nicht von solchen flankierenden Maßnahmen begleitet sein, die es der Regierungsfraktion unmöglich machen, die Initiative abzulehnen oder umzugestalten. Solche flankierenden Maßnahmen können auch auf die öffentliche Darstellung parteiinterner Homogenität zielen, von der oft genug die Möglichkeit der Wiederwahl des einzelnen Abgeordneten abhängt. Darin besteht gerade der Unterschied sonstiger Einflussnahmen zu einer vorherigen vertraglichen Vereinbarung: Die Vereinbarung ist möglichst genau umzusetzen, während bei anderen Gesetzentwürfen Änderungen noch möglich sind.

Wie festgestellt ist die Situation der Abgeordneten bei einer Gesetzgebung aufgrund eines Vertrages strukturell mit der Vorwegnahme von Planungsentscheidungen vergleichbar. Deshalb können die Ausführungen des BVerwG zur gemeindlichen Planungsentscheidung auf die Gesetzgebung durch Konsens übertragen werden.

Danach ist die Vorwegnahme der Entscheidung durch eine vertragliche Selbstbindung nur unter bestimmten, engen Voraussetzungen zulässig. So ist nach dem BVerwG ein Abwägungsdefizit, das auf eine "selbstbindende, offensichtlich eine bestimmte Planung in bestimmter Richtung beeinflussende Entscheidung" zurückgeht, nur unter drei Voraussetzungen zu rechtfertigen: "Erstens muss die Vorwegnahme (…) sachlich gerechtfertigt sein. Zweitens muss bei der Vorwegnahme die planungsrechtliche Zuständigkeitsordnung gewahrt bleiben, d.h. es muss, soweit die Planung dem Gemeinderat obliegt, dessen Mitwirkung an den Vorentscheidungen in einer Weise gesichert werden, die es gestattet, die Vorentscheidungen (auch) dem Rat zuzurechnen. Drittens endlich darf die vorgezogene Entscheidung (…) nicht inhaltlich zu beanstanden sein."25

Bei einer Übertragung auf das Parlament hieße das, dass - erstens - die Vorwegnahme im Einzelfall sachlich gerechtfertigt sein müsste. Dieses Prinzip verbietet eine generelle vorherige vertragliche Festlegung der Regierung für Gesetzgebungsvorhaben. Nur in Fällen, bei denen ein Gesetz erhebliche Probleme bewirken kann (beispielsweise durch hohe Entschädigungs-, Schadensersatzforderungen oder ähnliches) ist eine solche vertragliche Festlegung des Gesetzesinhaltes zulässig. Eine Gesetzgebung aufgrund eines Vertrages zwischen Interessengruppen und der Regierung ist ausschließlich in den Bereichen zulässig, in denen eine gesetzliche Regelung ohne Konsens faktisch unmöglich wäre. Zweitens muss die verfassungsmäßige Zuständigkeitsordnung gewahrt bleiben. Das Parlament ist in einer solchen Art und Weise an den Vorentscheidungen zu beteiligen, dass die Konsens-Verträge dem Parlament zuzurechnen sind. Das Parlament muss deshalb während der Konsensgespräche nicht nur regelmäßig informiert werden, sondern auch über Einzelfragen rechtzeitig abstimmen. Rechtzeitig heißt, dass das Parlament bereits in einem Vertragsstadium beteiligt wird, solange noch keine inhaltliche Festlegung erfolgt ist. Die dritte Voraussetzung, dass die Entscheidung nicht inhaltlich zu beanstanden sein darf, wird in aller Regel nicht verletzt sein, weil dem Gesetzgeber ein weiterer Entscheidungsspielraum zusteht.

Konkret auf den Vertrag und das Gesetz zum Atomkonsens bezogen heißt das folgendes: Zunächst wurde das Parlament durch die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000 gebunden. Darin heißt es: "Die Bundesregierung wird auf der Grundlage dieser Eckpunkte einen Entwurf zur Novelle des AtG erarbeiten (…). Die Beteiligten schließen diese Vereinbarung auf der Grundlage, dass das zu novellierende Atomgesetz einschließlich der Begründung die Inhalte dieser Vereinbarung umsetzt. Über die Umsetzung in der AtG-Novelle wird auf der Grundlage des Regierungsentwurfs vor der Kabinettbefassung zwischen den Verhandlungspartnern beraten."26 Zwar bestand nur eine explizite Verpflichtung der Regierung, einen der Vereinbarung entsprechenden Gesetzentwurf einzubringen. Grundlage der Vereinbarung war aber, dass das novellierte Atomgesetz die Inhalte der Vereinbarung umsetzte. Sowohl die Bundesregierung als auch die Kernkraftwerksbetreiber waren deutlich von einer zumindest faktischen Bindung des Parlaments ausgegangen. Es lag eine durch die Vertragsschließenden bezweckte Bindung des Parlaments vor.

Problematisch ist, dass das Parlament nicht in die Vertragsverhandlungen einbezogen wurde. Es hatte keine Möglichkeit über die vertraglichen Vereinbarungen abzustimmen, solange noch Verhandlungen geführt wurden. Erst nach Abschluss der Verhandlungen konnte das Parlament über den Gesetzentwurf der Bundesregierung abstimmen. Änderungen hätten zu einem Wegfall des Ausschlusses von Entschädigungsforderungen der Kernkraftwerksbetreiber geführt. Die Entscheidungsmöglichkeiten des Parlamentes wurden entscheidend verkürzt: Es bestand faktisch nur die Möglichkeit, den "Atomausstieg" abzulehnen oder die vorgeschlagenen Änderungen unverändert anzunehmen. Sonstige Änderungsmöglichkeiten entfielen. Sie hätten nur bei einer rechtzeitigen Beteiligung des Parlaments an den Konsens-Verhandlungen gewahrt werden können, was jedoch nicht geschehen ist. Damit ist ein schwerer Verfahrensfehler gegeben.

Fremdbestimmung durch Kommissionen

Zunehmend werden Gesetzentwürfe durch von der Bundesregierung eingesetzte Kommissionen erarbeitet. Entsprechend der Mehrheitsmeinung der Kommission wird der Gesetzentwurf formuliert, der dann möglichst ohne Änderungen von Parlament und Bundesrat zu beschließen ist. Da eine Diskussion des Entwurfs in der Kommission stattgefunden hat, soll das Parlament von eigenen Abwägungen absehen. Dieses ist problematisch, weil das Parlament weder auf die Zusammensetzung der Kommission Einfluss hat, noch auf eine Abwägung im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens verzichten darf.

Dem Bundestag ist durch Art. 77 Abs. 1 GG die Verantwortung für Gesetzesbeschlüsse zugewiesen. Er ist durch unmittelbare Wahl, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, dazu berufen, die politischen Grundsatzentscheidungen zu treffen. Sollen die Initiativrechte und die Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten und des Parlaments nicht gegenstandslos werden, muss das optimale Gesetzgebungsverfahren im Bundestag selbst stattfinden; das Parlament darf sich nicht in informationelle Abhängigkeit zur Regierung begeben.27 Damit muss der Bundestag als verantwortliches Organ Ermittlungen, Prognosen und Abwägungen durchführen. Das GG verlangt vom Gesetzgeber, alle verfassungsrechtlich relevanten Direktiven in seine Überlegungen zum Inhalt von Gesetzen einzubeziehen. Sind solche nicht ausdrücklich im GG fixiert, sind alle vernünftigerweise relevanten Gesichtspunkte heran zu ziehen.28 Der Gesetzgeber muss sich zutreffende und ausreichende Informationen über die tatsächliche Lage verschaffen. Erhebungen durch die Regierung genügen nicht. Denn eine Verlagerung auf die Regierung macht das Parlament von deren Sachkunde abhängig. Parlamentsabstimmungen verkämen zur bloßen Ratifikation vorgeschriebener Entscheidungen.29 Dem Parlament müssen die notwendigen Informationen vorliegen; in seiner Letztverantwortung liegt die Abwägung. Es muss zur Sicherung seiner Informiertheit über das Verfahren der Sachverhaltsermittlung selbst befinden können. Der Gesetzgeber muss eine genügende Tatsachengrundlage zur Beurteilung aller Aspekte des Sachverhaltes und Regelungsalternativen ermitteln, um diese rechtlich und politisch abzuwägen. Dem kann der Gesetzgeber durch Einsetzung einer Sachverständigenkommission nachkommen, die den Sachverhalt unter politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Gesichtspunkten eingehend untersucht.30 Sinnvoll wäre es daher, wenn statt der Regierung das Parlament die Sachverständigenkommission benannte.

Selten indizieren die Tatsachen eine bestimmte Regelung - Bewertung und Auswahl unterschiedlicher Aspekte des Sachverhalts sind erforderlich. Die Gesetzesvorbereitung durch Kommissionen birgt die Gefahr unzureichender Informiertheit des Parlaments und damit unzulänglicher Abwägung. Indem den Kommissionen unüberprüft Sachverstand zugeschrieben wird, werden Ermittlungen oftmals unterlassen, da die Regierungsfraktion von einer umfassenden Tatsachenermittlung ausgeht. Die Parlamentspraxis kann dieser Gefahr nur durch Einbringung von Sachargumenten durch die Opposition begegnen.

Die gleiche Gefahr besteht hinsichtlich alternativer Regelungen, deren Abwägung die Pflicht des Parlaments ist. Dieser kann nur genügt werden, wenn dem Parlament gleichzeitig mit dem Gesetzentwurf Regelungsalternativen zugeleitet werden, sowie ausreichende Tatsachengrundlagen zur Bewertung der Alternativen.31 Denn die Mittelauswahl verlangt eine Prognose über die Erfolgschancen und Auswirkungen.32 Diese Informationsbasis dient dem Parlament im Ganzen. Sie soll ermöglichen, dass alle ParlamentarierInnen - insbesondere im damit befassten Fachausschuss - sachlich informiert zu einer eigenen Meinung gelangen und die inhaltliche Diskussion beeinflussen können. Nur so kann der Pflicht zur Abwägung im Parlament genügt werden. Erweckt die Regierung den Eindruck, die Kommission habe durch sachverständige Beratungen das einzig Mögliche heraus gearbeitet, erwägt das Parlament keine Alternativen.33 Seine Entscheidung wird durch die Kommission fremdbestimmt. Die Regierung beschneidet den sich aus der demokratischen Legitimation ergebenden Vorrang des Parlaments im Gesetzgebungsverfahren. Unabhängig von seiner inhaltlichen Verfassungsgemäßheit wäre ein derartiges Gesetz allein auf Grund des Verfahrensfehlers nichtig.34

Die Umsetzung des Hartz-Konzeptes

Der erste Kritikpunkt am Verfahren der Hartz-Kommission betrifft deren Zusammensetzung. Die Regierung bestimmte deren Mitglieder. Die Frage, wer welche Fragen zu begutachten hat, gehört auf Grund der verfassungsrechtlichen Kompetenz für die Beurteilung eines Gesetzentwurfes in den Verantwortungsbereich des Parlaments. Es sollte die Möglichkeit zu umfassender Einflussnahme auf Auswahl und Arbeit der Sachverständigen haben. So ist garantiert, dass das Parlament in ihm geeignet erscheinender Weise über alle Umstände informiert wird. Dies begründet kein exklusives Recht des Parlaments, Sachverständigenkommissionen einzusetzen. Die Pflicht zu eigener Ermittlung hängt davon ab, inwieweit die Regierung alle Umstände ermittelt und diese Informationen dem Bundestag zur Verfügung stellt.35 Kann durch Regierungsinformationen die umfassende Information des Parlaments gesichert werden, muss dieses keine eigenen Ermittlungen anstellen. Bei ungenügenden regierungsseitigen Informationen hat das Parlament die Möglichkeit und die Pflicht eigener Ermittlungen. Deshalb muss das Parlament nicht unbedingt an der Berufung von Regierungskommissionen beteiligt werden. Um ein effizientes und den Informationsbedarf des Parlaments sicherndes Verfahren zu erzielen, sollte eine solche Beteiligung jedoch stattfinden. Dieses könnte insbesondere durch eine Bestimmung der Zusammensetzung der Kommission durch das Parlament erfolgen. Verfassungsrechtlich zweifelhaft ist die Verabsolutierung des Sachverstandes. Die Bundesregierung vermittelt Öffentlichkeit und Parlament den Eindruck, die "Expertenkommission" repräsentiere das gesellschaftliche Meinungsspektrum. Diese Behauptung führte im Falle der Hartz-Kommission zur Regierungsforderung, die "breite politische Akzeptanz der Reform" nicht durch die Herauslösung einiger Teile des Hartz-Konzepts zu gefährden.36 Hierdurch wird das Parlament faktisch an die Regierungsvorlage gebunden. Es wird suggeriert, dass die Abwägung und der Ausgleich von gesellschaftlichen Interessen schon in ausreichender Weise von der Kommission vorgenommen wurde. Dies ist mit der faktischen Bindung durch Konsensverträge vergleichbar. Durch die unzureichende Unterrichtung des Parlaments wurde dieses von der Hartz-Kommission - und damit von der Regierung - fremdbestimmt. Das Parlament kam deshalb seinen Ermittlungs- und Abwägungspflichten nicht nach. Seiner Letztverantwortung für die Gesetzesbeschlüsse wurde es damit nicht gerecht.

Die Rechte des Parlaments wurden erstmalig im Jahre 2000 durch eine Gesetzgebung auf Grund von zwischen der Regierung und Interessenverbänden geschlossenen Verträgen eingeschränkt. Entgegen vieler Pressedarstellungen ist dieses Verfahren nicht als positive Einbeziehung von Interessenverbänden zu bewerten, sondern führt zu einer Entmachtung des Parlaments und der Nichtbeachtung der wesentlichsten demokratischen Grundsätze. Auch das Verfahren, dass durch die Kommissionen ein Gesetzentwurf ausgearbeitet wird, der in den Medien als einzig sinnvolle Lösung dargestellt wird, bevor das Parlament mit diesen Fragen überhaupt befasst war, wird in der Öffentlichkeit als modern und positiv hervor gehoben, führt aber ebenso zu einer Entmachtung des Parlaments. Die entscheidende Rolle des Parlaments bei der Gesetzgebung ist jedoch ein wesentliches Kriterium für eine funktionierende Demokratie. Eine effektive Volkssouveränität kann nur bestehen, wenn die WählerInnen Einfluss auf die Parteien nehmen können und diese schließlich über das Parlament auf die Gestaltung der Gesellschaft.

Anmerkungen

1) Der vorliegende Aufsatz ist die überarbeitete und erweiterte Version des von den AutorInnen verfassten Aufsatzes, Verfassungsrecht und Gesetzgebung auf Grundlage von Konsensvereinbarungen, Zeitschrift für Rechtspolitik (ZRP) 2003, 119 ff.

2) BVerwGE 45, 309 (316 f.)

3) BVerwGE 45, 309 (318).

4) So die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000, I., Einleitung: "Bundesregierung und Versorgungsunternehmen gehen davon aus, dass diese Vereinbarung und ihre Umsetzung nicht zu Entschädigungsansprüchen zwischen den Beteiligten führt."

5) BVerwGE 45, 309 (318 ff.)

6) Pitschas, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren, 1990, S. 508; BVerwGE 48, 56 (63); BVerwGE 59, 253 (258): das Abwägungsgebot folge "aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung"; gegen eine Übertragbarkeit des planerischen Abwägungsgebotes auf Normsetzung: Pietzcker, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1989, 601 (604 f.)

7) Faber, Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 1995, S. 372 f.; Pitschas, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren, 1990, S. 508.

8) Alternativkommentar zum GG, 3. Aufl., 2001, Art. 28 Abs. 1, II, Abs. 2, Rdnr. 28 (Bearb.: Faber); vgl. dazu auch § 42 Abs. 1 GemO LSA, § 39 Abs. 1 NGO, § 35 Abs. 1 HGO, § 35 Abs. 3 sächs. GemO.

9) BVerfGE 21, 54 (63); E 32, 346 (361)

10) Dreier (Hrsg.), GG, 1996, Art. 17, Rdnr. 26 (Bearb.: Bauer); Jarass/Pieroth, GG, 5. Aufl. 2000, Art. 17, Rdnr. 6.

11) Degenhart, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 1981, S. 477 (484)

12) Schneider, FS für Gebhard Müller, 1970, S. 421 (432)

13) Kloepfer, Der Staat 13 (1974), S. 457 (467)

14) Vogel, Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (VVDStRL) 24 (1966), S. 125 (169)

15) Degenhart, DÖV 1981, S. 477 (482)

16) Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes, 1979, S. 230; Bleckmann, StaatsR I, 1993, Rn. 1862

17) Bleckmann, StaatsR I, 1993, Rn. 1862; Grimmer in: Graf von Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, 1993, S. 195, 205; Härth, Die Rede- und Abstimmungsfreiheit des Parlamentsabgeordneten in der Bundesrepublik Deutschland, 1983, S. 145.

18) Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parlamentarischer Gesetzgebung, 1988, S. 284 f.

19) Kißler in: Graf von Westphalen (Hrsg.), Parlamentslehre, 1993, S. 346.

20) Herzog, VVDStRL 24 (1966), S. 183 (197); Bleckmann, StaatsR I, 1993, Rn. 1863.

21) Cremer, Anwendungsorientierte Verfassungsauslegung, 2000, S. 181 f.

22) Stern, StaatsR I, 2. Aufl., 1984, S. 1070.

23) Für den Bundestag vgl. BVerfGE 10, 4 (14) und für Räte der Gemeinde vgl. BVerfGE 38, 258 (277)

24) BVerfGE 1, 351 (366)

25) BVerwGE 45, 309 (321); kritisch, ob dadurch dem Abwägungsgebot Genüge getan wird: Scheuing, VVDStRL 40 (1982), S. 153 (180, FN 113)

26) Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000, V. 2. (S. 11); vgl. zu den Problemen des Atomkonsenses auch Herdegen, VVDStRL 62 (2003), S. 7 (16 ff.) und Morlok, VVDStRL 62 (2003), S. 37 (43, 75 ff.)

27) Gusy, ZRP 1985, S. 291 (293, 296)

28) Schwerdtfeger, FS für Hans Peter Ipsen, 1977, S. 173 (179)

29) Vgl. zu dieser Argumentation Gusy, ZRP 1985, S. 291 (296)

30) Schwerdtfeger, FS für Hans Peter Ipsen, 1977, S. 173 (180, 182); BVerfGE 50, 290 (335)

31) Obwohl in der Hartz-Kommission Kontroversen hinsichtlich der Bewertung von Regelungstatsachen und -alternativen bestanden, enthielt die Begründung des Gesetzentwurfes nur Argumente für den in der Kommission mehrheitsfähigen Regelungsentwurf und stellte diesen als alternativlos dar; vgl. BT-Drs. 15/25 vom 5.11.2002, S. 3 (Hartz I) und BT-Drs. 15/26 vom 5.11.2002, S. 3 (Hartz II). Vgl. zum Erfordernis der Zuleitung von Regelungsalternativen Bender, ZRP 1976, S. 132 (133)

32) Das ist ständige Rechtsprechung des BVerfG; vgl. u. a. BVerfGE 36, 1 (17); E 39, 210 (225 f.)

33) Genau diese Gefahr hat sich bei der Umsetzung des Hartz-Konzeptes realisiert. Die Begründung des Gesetzentwurfes verneinte Regelungsalternativen; vgl. BT-Drs. 15/25 vom 5.11.2002, S. 3 (Hartz I) und BT-Drs. 15/26 vom 5.11.2002, S. 3 (Hartz II); und behauptete, dass einzelne Teile nicht aus dem vorgeschlagenen Gesamtpaket heraus gelöst werden könnten, ohne seine Wirksamkeit zu gefährden; vgl. BT-Drs. 15/25 vom 5.11.2002, S. 23 (Hartz I) und BT-Drs. 15/26 vom 5.11.2002, S. 18 (Hartz II). Damit war die parlamentarische Debatte von vorne herein auf diesen Entwurf eingeengt. Der Bundestagsausschuss für Wirtschaft und Arbeit nahm nur noch marginale Veränderungen vor, ohne ernsthaft Alternativen oder die Notwendigkeit des Gesetzgebungsvorhabens oder seiner Teile zu diskutieren; vgl. BT-Drs. 15/77 vom 13.11.2002, S. 3 ff. Dies wäre in der Kürze der Zeit - die sich an der Zeit der Einbringung der Initiative und der Beratung im Ausschuss ablesen lässt - auch nicht zu leisten gewesen.

34) VerfGH NW, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1976, S. 391; Schwerdtfeger, FS für Hans Peter Ipsen, 1977, S. 173 (186 f.)

35) Schwerdtfeger, FS für Hans Peter Ipsen, 1977, S. 173 (183)

36) BT-Drs. 15/25 vom 5.11.2002, S. 23 (Hartz I) und BT-Drs. 15/26 vom 5.11.2002, S. 18 (Hartz II)


Birthe Pasemann ist wissenschaftliche Assistentin am Lehrgebiet für Öffentliches Recht des Fachbereichs Rechtswissenschaften der Universität Hannover; Stefan Baufeld ist wissenschaftliche Hilfskraft am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht der Juristischen Fakultät der Technischen Universität Dresden.

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