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Klaus Holzkamp

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Rechtsinstrument oder folgenloser Apell?

15.07.2003: Die OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen

  
 

Forum Wissenschaft 3/2003

Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen sollen verhindern, dass potente Investoren die Rechte der Länder verletzen, in denen sie ihr Kapital vermehren möchten. Nach den Auseinandersetzungen um das gescheiterte Investitionsabkommen MAI wurden sie nocheinmal überarbeitet und erweitert, eines fehlt allerdings nach wie vor: die Rechtsverbindlichkeit dieser Vorgaben. Heike Ifland und Cornelia Heydenreich gehen der Frage nach, was diese Leitlinien den von Rechtsverletzung Betroffenen nützen können.

Die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen: Regierungsempfehlungen für verantwortungsvolles Verhalten von Unternehmen wurden 1976 von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit & Entwicklung (OECD) verabschiedet, im Jahr 2000 erweitert und überarbeitet. Sie enthalten Prinzipien und Verhaltensweisen für alle Bereiche unternehmerischen Handelns wie z.B. Offenlegung von Informationen, die Gestaltung der Arbeitsbeziehungen, Umweltschutz, Korruptionsbekämpfung, Verbraucherinteressen. Die Leitlinien beziehen sich auf die Menschenrechte, die ILO-Kernarbeitsnormen sowie das Prinzip der Nachhaltigkeit und das Vorsorgeprinzip. Sie gelten weltweit für alle multinationalen Unternehmen aus den 37 Unterzeichnerstaaten - unabhängig davon, wo diese ihre geschäftlichen Aktivitäten entfalten.

Mit Unterzeichnung der Leitsätze verpflichtet sich jede Regierung zur Einrichtung einer "Nationalen Kontaktstelle" (meist im Wirtschaftsministerium), die bei Beschwerdefällen ggf. ein Vermittlungsverfahren einleitet.1

Weltweit agierende Konzerne mit Portefeuilles, die das Bruttosozialprodukt vieler Staaten bei weitem überschreiten, konzentrieren immer mehr Macht auf immer weniger Entscheidungsträger in Firmenleitung und Aufsichtsräten. Längst besitzen Firmen und Investoren nicht mehr nur wirtschaftliche, sondern auch politische Autorität. Über per Definition staatenbündische Organisationen wie die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD und die Welthandelsorganisation WTO greifen sie faktisch in globale Gesetzgebungsprozesse ein. Ihre Lobbyisten setzen auf nicht-demokratische Weise Abkommen durch, die über nationalem Recht und Gesetz stehen.

Ein aktuelles Beispiel dafür sind die Bestrebungen, vor allem über die Europäische Union das Thema "Investitionsabkommen" in den WTO-Verhandlungsmarathon einzubringen, der im September 03 in Cancún stattfindet. Investoren, die im Ausland Unternehmen führen, Firmen kaufen oder Geldgeschäfte tätigen, sollen vor den Gesetzen des Gastlandes "geschützt" werden, ihre Investionen sollen insbesondere auch gegen soziale oder ökologische Auflagen abgesichert werden.

Diese Ziele verfolgte Ende der 1990er Jahre auch die OECD (30 Mitglieder, darunter die meisten EU-Staaten, USA, Japan; Sitz Paris). Das von ihr angestrebte Investitionsabkommen MAI (Multilateral Agreement on Investments) sollte eine unverhältnismäßige Gewichtung und Stärkung von Investorenrechten durchsetzen. Diese Pläne wurden hinter verschlossenen Türen verhandelt, selbst hochrangige Politiker, etwa der damalige Finanzminister Oscar Lafontaine, waren ahnungslos. Das MAI konnte von der Zivilgesellschaft gerade noch rechtzeitig entdeckt werden. Der Widerstand der Öffentlichkeit gegen das "kapitalistische Manifest" verhinderte, dass die multilaterale Gesetzesvorlage die nationalen Parlamente passierte.

Ausgelöst durch die MAI-Diskussion wurden die OECD-Leitlinien im Jahr 2000 verschärft - eine Art vertrauensbildende Maßnahme zur Beruhigung der Zivilgesellschaft. Allerdings sind diese Investorenpflichten rechtlich nicht bindend und damit nicht einklagbar, Verstöße nicht wirklich sanktionierbar. Dagegen sind Investorenrechte längst in bi- und multilateralen Abkommen (GATS, TRIMS, Nafta etc.) juristisch bindend geregelt und gesichert. Und sowohl im gescheiterten OECD-Investitionsabkommen MAI als auch im geplanten WTO-Investitionsabkommen sollen diese Rechte gar weltweit über nationales Recht und Gesetz gestellt werden, während die Leitlinien für Unternehmen weiterhin nichts als ein freiwilliger Verhaltenskodex sind.

Geeignetes Instrument?

Trotzdem versuchen Nichtregierungsorganisationen (NGO) seit einiger Zeit verstärkt, die OECD-Leitlinien als Instrument zur Regulierung von Multis zu nutzen. Im deutschen Wirtschaftsministerium, wo die deutsche Kontaktstelle angesiedelt ist, liegen derzeit fünf Beschwerden gegen multinationale Konzerne vor: Gegen BP, TotalFinaElf, adidas, die WestLB sowie gegen den deutschen Reifenhersteller Continental AG. Alle Beschwerden wurden in den vergangenen 15 Monaten eingebracht, den Anfang machte Greenpeace im April 2002 mit einer Klage gegen TotalFinaElf. Sie wurden stets von Nichtregierungsorganisationen wie Greenpeace, Clean Clothes Campaign oder Germanwatch gemeinsam und in Abstimmung mit den Betroffenen vor Ort (etwa in Mexiko, Russland, Indonesien) formuliert. Die Mehrzahl der in Deutschland eingereichten Beschwerden beziehen sich auf Umweltfragen, weltweit werden OECD-Beschwerden allerdings meist wegen Verstößen gegen die in den Leitlinien vorgeschriebenen Sozialstandards (vor allem Arbeits- und Gewerkschaftsrechte) eingereicht.

Die Richtlinien sehen vor, dass nun die Kontaktstelle tätig werden muss. Sie prüft die Beschwerde, spricht bei tatsächlichem Verstoß gegen die OECD-Leitlinien die Konzernleitung darauf an, fordert eine Stellungnahme ein und soll sich um eine Schlichtung des Streits bemühen. Falls dies scheitert, muss die Kontaktstelle offiziell bekanntgeben, dass das betreffende Unternehmen gegen die OECD-Leitsätze verstoßen hat. Eine weitere Sanktionierung findet nicht statt. Beschwerdeführer wie NGOs können nur versuchen, über die Hebel "Medieninteresse", "Imageverlust" oder "Konsumentenentscheid" Druck auszuüben. Bei geringem Medienecho oder entsprechender Dickhäutigkeit der Unternehmen läßt sich nicht viel ausrichten. Von großer Bedeutung ist daher die Haltung des Wirtschaftsministeriums bzw. der betreffenden Kontaktstelle - und die deutsche Kontaktstelle ist nicht gerade erfreut über medienwirksame Aktivitäten der NGOs in puncto OECD-Leitlinien, sie gelten <>als nicht förderlich für den Vermittlungsprozess.

Nicht in allen OECD-Ländern sind die Kontaktstellen, zu deren Einrichtung die Regierungen verpflichtet sind, im Wirtschaftsministerium angesiedelt. Oft betreuen mehrere Ministerien gemeinsam die Kontaktstelle. In Frankreich, Belgien, Dänemark und Schweden sind auch Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften an den Kontaktstellen beteiligt, in Deutschland sitzen sie gemeinsam mit NGO-VertreterInnen lediglich in einem Beirat. Dort ist es für die MitarbeiterInnen der Nichtregierungsorganisationen nicht gerade einfach, überhaupt als gleichwertige Partner behandelt zu werden.

Zum Beispiel Mexiko

Zur Illustration, welche Möglichkeiten die Arbeit mit den OECD-Richtlinien bietet und wo ihre Grenzen sind, ist der Beschwerdefall gegen die Continental AG nützlich, der von der Menschenrechtsorganisation FIAN (FoodFirst Informations- und Aktions Netzwerk) und der Nord-Süd-Initiative Germanwatch betreut wird.

Der deutsche, transnationale Reifenhersteller Continental AG erwarb Ende 1998 den mexikanischen Reifenhersteller Hulera Euzkadi, S.A. de C.V.. Gegen den Widerstand der betriebseigenen Gewerkschaft SNRTE verfolgte das Unternehmen den Plan, neue Produktivitätsstandards einzuführen. Man kümmerte sich wenig darum, dass z.B. die vorgesehene Einführung von 12-Stunden-Schichten sowie einer 7-Tage-Woche nicht mit dem bestehenden Tarifvertrag übereinstimmten, der durch das mexikanische Arbeitsrecht geschützt ist. Da die Gewerkschaft sich für die Rechte der Arbeiter einsetzte, schloss Continental kurzerhand im Dezember 2001 das Werk in El Salto. Alle 1164 ArbeiterInnen wurden ohne Vorwarnung von einem Tag auf den anderen entlassen. In einer Presseerkläung rechtfertigte das Unternehmen die Betriebsschließung damit, dass "Bemühungen, in dieser Fabrik internationale Produktivitätsstandards zu implementieren, an der Uneinigkeit mit der Gewerkschaft gescheitert sind".

Ebensowenig wie um geltende Tarifverträge kümmerte sich die Continental AG um die mexikanische Verfassung und die nationalen Arbeitsgesetze. So schreibt Artikel 123 der mexikanischen Verfassung zwingend vor, dass die Schließung einer Produktionsstätte schriftlich bei den zuständigen mexikanischen Arbeitsbehörden beantragt werden muss. Artikel 434 und 439 des Arbeitsgesetzes legen fest, unter welchen Voraussetzungen der Schließung eines Unternehmens zugestimmt werden kann. So müssen u.a. wirtschaftliche Schwierigkeiten des Unternehmens belegt werden.

Neben der Mißachtung der mexikanischen Rechtsvorschriften im Fall von Euzkadi-Continental hat das Unternehmen bereits vor der Schließung massiv Gewerkschaftsrechte verletzt, Gewerkschafter bereits während der Auseinandersetzungen widerrechtlich entlassen und bedroht. Deshalb sind die entlassenen Arbeiter seit Januar 2002 in Streik getreten, im Februar 2002 schalteten sich deutsche NGOs ein, die schließlich gemeinsam eine OECD-Beschwerde formulierten mit dem Ziel, eine Einigung mit dem Konzern durchzusetzen. Gewerkschafter und NGOs halten die Schließung der Fabrik für illegal, ebenso wie die damit einhergehende Entlassung der Arbeitnehmer. Untermauert wird diese Position durch ein dementsprechendes Rechtsgutachten des renommierten mexikanischen Rechtswissenschaftlers Dr. José Alfonso Bouzas Ortíz von der Universidad Nacional Autónoma de México, einem anerkannten Spezialisten für Arbeitsrecht.

Da der Fall offenbar gegen mexikanisches Recht verstößt und es - noch - kein WTO-Investionsgesetz gibt, durch das sich Direktinvestoren nationalen Gesetzen entziehen könnten, könnte der Fall eigentlich allein in Mexiko verhandelt und entschieden werden. Mexikanische Gerichte haben den streikenden Arbeiter bereits dreimal bestätigt, dass die Entscheidungen der zuständigen Schlichtungsstelle unrechtmäßig sind, erst kürzlich Ende Juni fiel das letzte derartige Urteil. Dennoch sieht sich die Streitschlichtungsstelle im mexikanischen Arbeitsministerium, an die das Verfahren bisher wieder zurückverwiesen wurde, nicht veranlasst oder in der Lage, gegen die Continental AG zu handeln. Die Gründe für das Gewährenlassen des Konzerns können vielfältig sein. Die Euzkadi-Gewerkschafter machen u.a. das enge, freundschaftliche Verhältnis der juristischen Berater (die in Mexiko bereits mehrfach Firmenschließungen für Multis abwickelten) zum mexikanischen Wirtschaftsministerium verantwortlich. Zum anderen ist die Continental AG ein bedeutender Investor, er besitzt in Mexiko auch ein anderes Reifenwerk. Zudem ist Deutschland Mexikos wichtigster EU-Wirtschaftspartner: Nach Angaben der deutschen Botschaft in Mexiko wird ca 5% des mexikanischen Bruttoinlandsproduktes durch deutsche Investitionen erwirtschaftet.

Rolle der Leitlinien

Durch die Berufung auf die OECD-Leitlinien konnte dieser Einzelfall auf eine internationale Bühne gehoben werden. Nachdem FIAN im Februar 2002 eine Untersuchung des Falles gestartet hatte, führte dies zu einer Reihe von Aktivitäten, die ihre Rechtfertigung nicht zuletzt aus den OECD-Leitlinien zogen:

Getragen von mexikanisch-deutsch-schweizer Solidarität konnten mexikanische Gewerkschaftsvertreter in den Jahren 2002 und 2003 nach Deutschland reisen, um mit VertreterInnen aus Politik, Gewerkschaften und Konzern zu sprechen. Beide Male war es den Euzkadi-Arbeiter möglich, auf der Continental-Jahreshauptversammlung den Continental-AktionärInnen ihre Forderungen darzulegen. Das Medienecho war entsprechend groß. Auch kam es zu einer Unterredung von Germanwatch und FIAN mit dem mexikanischen Staatspräsidenten Fox, während dessen Staatsbesuch in Berlin im Januar 2003.

Schließlich wurde durch die OECD-Beschwerde-Aktivitäten im Mai 2003 auf Einladung der Kontaktstelle im Berliner Wirtschaftsministerium ein Gespräch zwischen Arbeiter und Continental AG arrangiert. Dennoch konnten nach 15-monatigen internationalen Anstrengungen keine konkreten Ergebnisse erzielt werden und es ist ungewiss, ob die OECD-Beschwerde gegen Continental den entlassenen Mexikanern noch fassbaren Nutzen bringen wird.

Die Effizienz der Leitlinien kann auch deshalb nicht endgültig beurteilt werden, da keine der fünf in Deutschland vorliegenden Beschwerden bisher abgeschlossen ist. Ein großer Schwachpunkt liegt jedenfalls in der Festlegung, dass ein Beschwerdefall nicht im Land des Investors vorgebracht werden darf, sondern im Land der Rechtsverletzung - vorausgesetzt, das Land ist OECD-Mitglied. Bei der faktischen Abhängigkeit armer Länder von reichen, ausländischen Investoren sind Szenarien vorstellbar, in denen machtlose Kontaktstellen in ökonomisch schwachen Staaten dem Wirken einflussreicher multinationaler Konzerne nichts entgegensetzen wollen oder können, weil ihnen aus diplomatischen oder wirtschaftlichen Gründen die Hände gebunden sind. Eine Chance haben OECD-Beschwerden überhaupt nur, wenn sie im Heimatland des Konzerns vorgebracht werden, weil dort Imageverlust und öffentliche Aufmerksamkeit eher ein Druckmittel darstellen.

Erfolge gegen die rechtswidrigen Unternehmenspraxen überall in der Welt können nur Richtlinien für multinationale Unternehmen erzielen, die rechtsverbindlich und mit einem Sanktionsmechanismus versehen sind. Darüberhinaus ist fraglich, ob ausgerechnet die OECD die geeignete Plattform für solche verbindlichen Rechtsnormen wäre. Aber solange die Forderung nach juristisch einklagbaren Investorenpflichen nicht durchgesetzt ist, bieten die OECD-Leitsätze den realistischeren unter den NGOs immerhin einen Ansatzpunkt, um gegen Rechtsverstöße ausländischer Investoren vorzugehen.

Anmerkungen

1) Im deutschen Wirtschaftsministerium liegen derzeit fünf Beschwerden vor: Gegen Continental AG, BP, TotalFinaElf, adidas sowie gegen die WestLB. Nähere Informationen zu diesen Fällen unter www.germanwatch.org/kodex.htm


Heike Ifland und Cornelia Heydenreich sind Mitarbeiterinnen von Germanwatch.

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