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Klaus Holzkamp

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Bildungsgutscheine und -chipkarten

25.11.2010: Was taugen sie gegen Kinderarmut?

  
 

Forum Wissenschaft 4/2010

Der Aufsehen erregende Spruch des Bundesverfassungsgerichts über intransparente, nicht sachgerecht ermittelte und nicht nachvollziehbare Bedarfe an sozialen Regelleistungen bewegt immer noch Köpfe und Gemüter, da erregte schon das "Bildungspaket" der Bundesarbeits- und -sozialministerin Kritik, das eigentlich als beruhigende Antwort gedacht gewesen war. Nicole Groß geht das Paket durch und zeigt auf seine Widerhaken.

Derzeit wird der Vorschlag der Bundesregierung diskutiert, ein Gutschein- bzw. elektronisches Chipkartensystem für Kinder und Jugendliche aus einkommensarmen Haushalten einzuführen. Dieses System soll Bildung von Kindern und Jugendlichen und ihre Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben fördern. Ob eine Chipkarte im Kampf gegen Kinderarmut taugt oder nicht, will dieser Beitrag beleuchten.

Kinderarmut ist ein weit verbreitetes Phänomen in Deutschland: Der dritte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung sagt aus, dass - je nach Datenbasis - jedes zehnte bzw. sogar jedes fünfte Kind von Armut bedroht ist und mit weniger als 60 Prozent des durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommens auskommen muss. Laut Kinderschutzbund leben etwa 2,5 Millionen arme Kinder in relativer Einkommensarmut. Etwa 6,7 Mio. Menschen beziehen Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II (SGB II), davon 1,7 Mio. Kinder und Jugendliche.

Sind Menschen von Armut bedroht oder betroffen, schränkt dies ihre Chancen ein, an der Gesellschaft teil zu haben. Armut macht sich nicht allein am Einkommen, sondern an Lebenslagen fest. Dabei spielt eine Kombination aus Faktoren wie Familieneinkommen, Bildungschancen, sozialer Teilhabe und Gesundheit eine wichtige Rolle. Das Thema Armut und insbesondere Familien- und Kinderarmut beschäftigt Gesellschaft, Politik, Wissenschaft und Medien seit Jahren in hohem Maße. Armut in einem reichen Land zu bekämpfen, ist eine der drängendsten Aufgaben in diesem Jahrzehnt.

Es ist daher wenig verwunderlich, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar 20101 bundesweit hohe Aufmerksamkeit erfuhr. Die Medien hatten das Urteil schon Monate vorher mit Spannung erwartet und die Frage aufgeworfen, was Grundlage eines menschenwürdigen Lebens ist. Sie rückten das Thema Kinderarmut oft in den Vordergrund. Das Bundesverfassungsgericht beschäftigte sich aber auch mit der Situation erwachsener Hilfebedürftiger. Die Richterinnen und Richter gingen der Frage nach, wie das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums, das sich aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG ableitet, gewahrt werden kann.

2005 ist durch die von der damalige rot-grünen Bundesregierung eingeleitete Reform zur Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe das Sozialgesetzbuch II neu geschaffen worden. Es enthält eine einheitliche bedürftigkeitsabhängige Grundsicherung für Erwerbsfähige; sie setzt sich aus den Regelleistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und den Leistungen für die Unterkunft zusammen. Grundlage dieser Regelleistungen ist das sogenannte Statistikmodell: Alle fünf Jahre erhebt das Statistische Bundesamt dafür eine Sonderauswertung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS).

Seit der Reform äußerten Fachverbände immer wieder Kritik an der Bemessung der Regelsätze: Sie seien zu niedrig, zu wenig transparent und willkürlich ermittelt, lauteten die Hauptvorwürfe. Im Februar 2010 stellte der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der Bemessung der Regelleistungen fest, der tatsächliche Bedarf von Erwachsenen und Kindern sei nicht transparent, nachvollziehbar und sachgerecht ermittelt worden. Damit entsprächen die Regelleistungen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Folglich forderten die Richterinnen und Richter Korrekturen und gaben dem Bundesgesetzgeber bis zum 31. Dezember 2010 auf, diese Korrekturen vorzunehmen.2 Bis dahin sollen alle existenznotwendigen Aufwendungen für Erwachsene und Kinder in einem transparenten und sachgerechten Verfahren realitätsgerecht sowie nachvollziehbar auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren bemessen werden.3 Das heißt im Klartext: Unter großem Zeitdruck muss der Gesetzgeber eines der wichtigsten sozialrechtlichen Urteile der vergangenen Jahre verfassungskonform umsetzen.

Kinder, Jugendliche und Menschenwürde

Das Bundesverfassungsgericht hat sich auch mit der Frage beschäftigt, was Kinder und Jugendliche zu einem menschenwürdigen Leben brauchen. Hinsichtlich der Regelleistungen von Kindern bemängelten die Richterinnen und Richter, dass sich das Sozialgeld von der bereits beanstandeten Regelleistung von Erwachsenen ableite, die Festlegung des Betrages auf keiner vertretbaren Methode zur Bestimmung des Existenzminimums eines Kindes beruhe und eine differenzierte Untersuchung von jüngeren und älteren Kindern ebenfalls unterblieben sei. Der Gesetzgeber habe jegliche Ermittlungen zum spezifischen Bedarf eines Kindes, der sich im Unterschied zum Bedarf eines Erwachsenen an kindlichen Entwicklungsphasen und einer kindgerechten Persönlichkeitsentfaltung auszurichten hat, unterlassen. Das Bundesverfassungsgericht stellte mit dem Urteil somit klar, dass der Bund den Bildungsbedarf von Kindern decken muss: "Ein zusätzlicher Bedarf ist vor allem bei schulpflichtigen Kindern zu erwarten. Notwendige Aufwendungen zur Erfüllung schulischer Pflichten gehören zu ihrem existentiellen Bedarf. Ohne Deckung dieser Kosten droht hilfebedürftigen Kindern der Ausschluss von Lebenschancen, weil sie ohne den Erwerb der notwendigen Schulmaterialien, wie Schulbücher, Schulhefte oder Taschenrechner, die Schule nicht erfolgreich besuchen können. Bei schulpflichtigen Kindern, deren Eltern Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch Zweites Buch beziehen, besteht die Gefahr, dass ohne hinreichende staatliche Leistungen ihre Möglichkeiten eingeschränkt werden, später ihren Lebensunterhalt aus eigenen Kräften bestreiten zu können."4 Daraus leitet sich ein "Teilhabegrundrecht für Kinder"5 ab, das das Bundesverfassungsgericht erstmals in dieser Deutlichkeit formuliert hat.

Das "Bildungspaket"

Die Bundesregierung will den Anforderungen des Urteils vom 9. Februar 2010 entsprechen, indem sie ein "Bildungspaket" für Kinder aus armen Haushalten einführt. Vier Bestandteile umfasst das von Bundessozialministerin von der Leyen (CDU) vorgeschlagene Bildungspaket, das sie vollmundig als "Kulturwechsel"6 bezeichnet: Das Schulbasispaket, die Lernförderung, das warme Mittagessen in Kitas und Schulen sowie das Teilhabebudget für Vereins-, Kultur- und Ferienangebote. Ein Großteil der im Rahmen dieses Pakets gewährten Ansprüche soll in Form von Gutscheinen bzw. langfristig als Chipkarten erbracht werden.

Zunächst ist festzustellen, dass das angeblich neu eingeführte "Schulbasispaket" gar nicht neu ist: Schon die Große Koalition hatte das "Schulmittelbedarfspaket" zum Schuljahresbeginn 2009 eingeführt. Arme Schülerinnen und Schüler sollen weiterhin diese 100 Euro pro Jahr Schulmaterialien erhalten. In Zukunft soll dieser Betrag allerdings in zwei Tranchen ausgezahlt werden. Der Plan der Bundesregierung, das Schulbasispaket nicht mehr wie bisher für Kinder aus Familien mit niedrigem Erwerbseinkommen (Empfängerinnen und Empfänger des Kinderzuschlags) zu gewähren, löste harsche Kritik bei den im Deutschen Bundestag vertretenen Oppositionsfraktionen aus. Die Bundesregierung hat daraufhin für das laufende Gesetzgebungsverfahren eine entsprechende Korrektur angekündigt.

Neu sind folgende Regelungen für junge Menschen bis 25 Jahre: Sie haben in Zukunft Ansprüche auf Leistungen für eintägige Kita- und Schulausflüge, wobei zur Leistungserbringung Gutscheine eingesetzt werden sollen. Mehraufwendungen für die gemeinschaftliche Mittagsverpflegung in Kitas und Schulen sollen in Zukunft ebenfalls gewährt werden. Schülerinnen und Schüler sollen einen Anspruch auf eine angemessene Lernförderung (Nachhilfe) haben, soweit diese geeignet und erforderlich ist, die vorgegebenen Lernziele zu erreichen.

Geplant ist auch das sogenannte Teilhabebudget in Höhe von 120 Euro pro Jahr, das allerdings nur Kinder und Jugendliche bis 18 Jahre bekommen sollen. Kindern sollen maximal 10 Euro monatlich in Form von personalisierten Gutscheinen zur Verfügung stehen, um Vereine, kulturelle Angebote, Musikunterricht etc. nutzen zu können. Die Altersgrenze von 18 Jahren scheint allerdings willkürlich gesetzt zu sein. Warum nicht die Teilnahme auch von jungen Erwachsenen an Sportvereinen oder am Musikunterricht gefördert werden soll, ist nicht nachvollziehbar.

Wie das Bundessozialministerium die Höhe des Bildungspakets begründet, erklärt sich ebenfalls nicht. Es bestehen große Zweifel, dass die Mitgliedsbeiträge in Vereinen, die Anschaffung eines Instruments, die Ausrüstung für verschiedene Sportarten sowie sonstige Mehrausgaben mit 10 Euro monatlich abgedeckt werden können. Da keine Erstattung von Fahrtkosten zu Vereinen und anderen Angeboten vorgesehen ist, werden vor allem Kinder im ländlichen Raum große Probleme haben, die Gutscheine einzulösen. Was soll ihnen ein Gutschein nützen, wenn der Sportverein 10 oder 20 Kilometer entfernt liegt und das Geld für eine Fahrkarte nicht da ist?

Bildungschipkarte - gut oder bürokratisch?

Nach dem bisher vorliegenden Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales7 plant die Bundesregierung die Einführung eines personalisierten Gutscheinsystems zur Deckung der Bildungs- und Teilhabebedarfe von Kindern und Jugendlichen. Mittels Rechtsverordnung soll das Bundesministerium für Arbeit und Soziales ein einheitliches elektronisches Abrechnungssystem einführen können. Das Parlament soll also mit der Ausgestaltung nicht weiter befasst werden. Das heißt im Klartext: Die Bundesregierung will Kinder aus ärmeren Haushalten mit einer Chipkarte ausstatten. Dahinter steckt die Idee, benachteiligten Kindern und Jugendlichen den Zugang zu Bildungs- und Vereinsangeboten zu erleichtern. Handelt es sich dabei um eine bestechend einfache und gute Idee oder um einen Vorschlag, der an der Realität vorbei geht und eine teure Bürokratie verursacht?

Fest steht: Damit Kinder individuell und bedarfsgerecht gefördert werden, sind niederschwellige und diskriminierungsfreie Zugänge zur sozialen Infrastruktur vor Ort, also beispielsweise zu Angeboten der Kinder- und Jugendhilfe, notwendig. Eltern und ihre Kinder müssen an solche Angebote herangeführt und zur Inanspruchnahme ermutigt werden. Das setzt voraus, dass die Infrastruktur vor Ort auch vorhanden sein muss, damit sie genutzt werden kann. Diese Herausforderungen lassen sich mit der Einführung von Gutscheinen nicht lösen.

Zahlreiche Fachverbände kritisieren die stigmatisierende Wirkung des von der Bundesregierung vorgeschlagenen Gutscheinsystems: Betroffene Kinder, Jugendliche und Eltern müssen sich als bedürftig zu erkennen geben, wenn sie Gutscheine einlösen wollen. Solche Gutscheine schränken die Elternautonomie ein und sind Ausdruck eines hohen Misstrauens gegenüber Eltern. Studien belegen, dass die große Mehrheit der Eltern sich alle Mühe gibt, im Falle von Geldnot ihre Kinder möglichst gut zu fördern.8

Wie aus dem Referentenentwurf hervorgeht, wird ein personalisiertes Gutscheinsystem zu einem deutlich höheren Bürokratieaufwand und zu zusätzlichen Kosten bei den Jobcentern sowie bei den Trägern, die entsprechende Vereinbarungen mit den Jobcentern zur Erbringung von Teilhabeangeboten schließen sollen, führen. Die Mehrkosten allein für die Arbeitsverwaltung beziffert die Bundesregierung auf 135 Mio. Euro für das Jahr 2011. Dieser Summe stehen die geschätzten Mehrausgaben von 500 Mio. Euro - inklusive des bereits vorhandenen Schulbedarfspakets! - für die Leistungen für Bildung und Teilhabe gegenüber.9

Personeller und organisatorischer Mehraufwand und Mehrkosten entstehen bei der Auswahl der Leistungsanbieter, der Leistungserbringung, der Einlösung und Abrechnung der Gutscheine. Wie auch immer ausgestaltete Lesegeräte müssen angeschafft und Daten verwaltet werden. Wie beispielsweise kleine Vereine diesen Mehraufwand stemmen sollen, ist völlig unklar. Auch sind technische und organisatorische Probleme bei der Umsetzung vorprogrammiert. Es ist davon auszugehen, dass ein solches Chipkartensystem vor allem dem Unternehmen nützt, das dieses System umsetzen soll.

Ein personalisiertes Gutscheinsystem für die Deckung der Bedarfe für Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben wird zudem zu unnötigen Doppelstrukturen führen: Aufgaben wie die Koordination und Bewilligung von Bildungs- und Teilhabeleistungen sowie die Überprüfung von Trägern, mit denen Leistungsvereinbarungen zu schließen sind, sollen die Jobcenter in Zukunft übernehmen. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Jobcenter sollen somit fachfremde Aufgaben wahrnehmen. Es ist zu befürchten, dass sie - auch wegen der bereits bestehenden Arbeitsbelastung - das Kerngeschäft der Arbeitsvermittlung nicht mehr adäquat bewältigen können. Daher ist es wenig verwunderlich, dass seitens der Bundesagentur für Arbeit und einzelner Jobcenter massive Kritik an dem neuen Gutscheinsystem geäußert wird.

Kritisch zu sehen ist auch, dass die bestehenden Strukturen der Kinder- und Jugendhilfe und insbesondere die Kompetenz und Verantwortung von Jugendämtern nur unzureichend einbezogen werden sollen. Das ist fatal, denn die kommunale Kinder- und Jugendhilfe ermöglicht heute schon die soziale und kulturelle Teilhabe für Kinder und Jugendliche. Bereits nach den geltenden Regelungen im Kinder- und Jugendhilferecht können Kinder aus einkommensschwachen Haushalten von Teilnahmebeiträgen befreit werden.

Daher erscheint es sinnvoll, die vor Ort bestehenden Kinder- und Jugendhilfestrukturen zu stärken sowie die Kindertagesbetreuung und die Ganztagsschulen auszubauen. Ein teures und bürokratisches Gutscheinsystem wäre damit überflüssig.

Armut umfassend bekämpfen!

Zusammenfassend bleibt festzuhalten: Aus dem Urteil vom 9. Februar 2010 folgt, dass die staatliche Grundsicherungsleistung künftig auch die Persönlichkeitsentfaltung eines Kindes oder Jugendlichen sicherstellen muss. Bei der Umsetzung des Urteils sollte es für die christlich-liberale Regierungskoalition oberstes Ziel sein, allen Kindern und Jugendlichen gleiche Chancen auf Bildung und Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. Stigmatisierende Lösungen sind daher fehl am Platz.

Bildungschipkarten für Kinder und Jugendliche aus Familien, die Sozialleistungen beziehen, befördern Diskriminierung und bauen hohe Hemmschwellen für Betroffene auf. Die Arbeitsverwaltung und die Anbieter von Bildungs- und Teilhabeangeboten - mithin zahlreiche Vereine - müssen sich auf einen hohen bürokratischen Aufwand und auf Mehrkosten einstellen. Die Gefahr ist groß, dass sich die Bundesregierung mit einem elektronischen Gutscheinsystem verzettelt - und den Betroffenen wenig geholfen ist.

Der Kampf gegen die Ursachen von Familien- und Kinderarmut gelingt nur mit einem umfassenden Konzept. Eltern und ihre Kinder an Vereine, Musikunterricht oder Freizeitangebote heranzuführen, ist dabei eine wichtige Aufgabe. Dies setzt eine gute und niederschwellige soziale Infrastruktur vor Ort voraus. Deshalb müssen die Stärkung der kommunalen Strukturen sowie der Auf- und Ausbau von Kindertageseinrichtungen sowie von Ganztagsschulen für politische Akteure auf allen Ebenen ganz oben auf der Agenda stehen. Notwendig sind unter anderem auch ein kostenloser Förderunterricht sowie mehr Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter an Schulen.

Im Kampf gegen Armut sind flächendeckende Mindestlöhne sowie eine bessere Arbeitsmarktintegration von benachteiligten Menschen in Deutschland notwendig. Niedriglöhne sind hierzulande für immer mehr Menschen Alltag. Die Bundesregierung ist gefordert, der Ausweitung des Niedriglohnsektors entschlossen entgegenzuwirken. Der Staat zahlt jährlich mehrere Milliarden für die Aufstockung von niedrigen Erwerbseinkommen - dieses Geld fehlt zur Bekämpfung der Ursachen von Armut. Die geplanten Neuregelungen bei den Hinzuverdienstgrenzen für Aufstockerinnen und Aufstocker werden voraussichtlich die Probleme sogar noch vergrößern.

Es wäre fatal, wenn die schwarz-gelbe Regierungskoalition nicht umsteuert. Tut sie dies nicht, muss sie sich weiter die Frage gefallen lassen, wie ernst es ihr mit der Armutsbekämpfung wirklich ist.

Anmerkungen

1) BVerfG, 1 BvL 1/09 vom 9.2.2010, abrufbar unter www.bverfg.de/entscheidungen/ls20100209_1bvl000109.html (18.10. 2010).

2) Wegen der notwendigen Themeneingrenzung geht dieser Beitrag nicht auf alle Anforderungen des Urteils im Détail ein.

3) Vgl. BVerfG, 1 BvL 1/09 vom 9.2.2010.

4) BVerfG, 1 BvL 1/09 vom 9.2.2010, Rn. 191 - 192.

5) Anne Lenze, Das Urteil des BVerfG vom 9.2.2010 und seine Folgen, Expertise im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung, Mai 2010, S.13.

6) Siehe Website des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales, www.bmas.bund.de .

7) Bis zum Redaktionsschluss lag der Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch vom 28. September 2010 vor.

8) Vgl. z.B. Werner Wüstendorfer, "Dass man immer Nein sagen muss." Eine Befragung der Eltern von Grundschulkindern mit Nürnberg-Pass, 2008.

9) Siehe Referententwurf, Begründung, A. Allgemeiner Teil, Punkt IV. Finanzielle Aufwendungen.


Nicole Groß, M.A., ist Referentin der SPD-Bundestagsfraktion für Kinder- und Jugendpolitik. Sie lebt in Berlin. Der Beitrag liegt in ihrer alleinigen Verantwortung.

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