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Klaus Holzkamp

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Mit dem Markt das Klima schützen?

15.05.2009: Die Fallen des Emissionshandels

  
 

Forum Wissenschaft 2/2009

Emissionshandel, der Kauf und Verkauf des Rechts, CO2 in die Atmosphäre zu blasen, versagt als Klimaschutzinstrument; eher dient er dank klimapolitischer Vorgaben und Gratis-Vergabe den Stromversorgern als Gelddruckmaschine. Dennoch hat er in EU und Bundesrepublik noch immer politische Konjunktur. Unter Bernd Brouns' Analyse verblüht eine Blume unter den Finanzmarktinstrumenten.

Mit der Verabschiedung des Kyoto-Protokolls im Dezember 1997 musste die EU eine Kröte schlucken. Um die Zustimmung der USA zu erhalten, stimmte sie der Aufnahme des sog. Emissionshandels in das Protokoll zu. Bis Kyoto herrschte große Skepsis in der EU gegenüber diesem neuartigen Klimaschutzinstrument. Im Jahr 2001 kam dann die Wende. Die USA verabschiedeten sich unter dem neu gewählten Präsidenten George W. Bush endgültig vom Kyoto-Protokoll. Etwa zur gleichen Zeit machte sich die EU auf, den Emissionshandel auch für die Umsetzung der eigenen Klimaschutzziele zu installieren.

Im Geiste Kyotos führte die EU im Jahr 2005 ein eigenes Emissionshandelssystem ein. Seitdem erhalten Unternehmen der Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie ein begrenztes Budget an Emissionsrechten, die sie untereinander handeln können. Am Ende eines jeden Jahres müssen sie CO2-Zertifikate in Höhe ihrer tatsächlichen CO2-Emissionen nachweisen. Dieses marktförmige Instrument soll Klimaschutz flexibel und zu möglichst geringen Kosten ermöglichen. Ziel ist es, durch die Handelbarkeit CO2 dort zu reduzieren, wo es am preisgünstigsten ist. Die begrenzte Menge ausgegebener Emissionszertifikate würde dabei das Einhalten der politischen Klimaschutzziele garantieren. So zumindest die Theorie.

Lässt man die ersten vier Jahre Emissionshandel Revue passieren, relativiert sich dieser Anspruch jedoch. Die konkrete Ausgestaltung des Emissionshandels eröffnet gleich ein Bündel von Ansatzpunkten für eine kritische Auseinandersetzung.

Gelddruckmaschine

Das alleinige Anprangern der Tatsache, dass Unternehmen unter dem Deckmantel des Klimaschutzes nun ein Recht auf Verschmutzung zugesprochen wird, greift jedoch zu kurz. Denn bis 2005 war jedem Unternehmen freigestellt, soviel Kohlendioxid in die Atmosphäre zu blasen, wie es wollte. Mit anderen Worten: Das Recht auf Verschmutzung war vor dem Emissionshandel auch schon da, nur unbegrenzt. Und: Es war noch keine Ware.

Durch die Handelbarkeit erhält jedes CO2-Zertifikat jetzt einen Wert - und hier beginnen die Probleme. Bis 2012 wird der überwiegende Teil der Emissionsrechte an die Kraftwerksbetreiber verschenkt. Diese legen die ihnen kostenlos zugeteilten Emissionszertifikate jedoch zu Marktpreisen auf die Strompreise um - nach folgender Logik: Die Unternehmen könnten auf die Produktion von Strom verzichten und die geschenkten Zertifikate verkaufen. Sie tun es aber nicht. Aber sie rechnen sich aus: Hätte ich verkauft, hätte ich dafür XYZ Euro eingenommen. Da ich nicht verkauft habe, entsteht mir ein Verlust. Diesen wälze ich als so genannte "Opportunitätskosten" auf die Strompreise um. Die Stromversorger verteidigten dies in einem Verfahren vor dem Bundeskartellamt als betriebswirtschaftlich rationales und damit für Marktakteure alternativloses Handeln.1

Dadurch erzielen die Energieversorger leistungslos Milliardengewinne zu Lasten der Verbraucherinnen und Verbraucher (sog. windfall profits). Die bisherige Ausgestaltung macht den Emissionshandel so zu einer absurden Gelddruckmaschine für die Stromversorger. Schätzungen gehen von Netto-Zusatzprofiten der Energiewirtschaft von weit über 5 Milliarden Euro aus.2 Jährlich.

Die Energiewirtschaft konnte sich ihre "Kriegskassen" auffüllen, was die viel beschworene Energiewende alles andere als beförderte. Letztere wird auch durch das Regelwerk für die Verteilung der kostenlosen Emissionsberechtigungen an die einzelnen Kraftwerkstypen behindert. Denn die Stromkonzerne erhalten für Kohlekraftwerke doppelt so viele CO2-Zertifikate wie für Gaskraftwerke. Während der Sinn eines Klimaschutzinstruments gerade darin bestehen sollte, Investitionen in emissionsärmere Kraftwerke zu belohnen, hat die Bundesregierung den Hebel in die entgegengesetzte Richtung umgelegt. Selbst der "Bundesverband Emissionshandel und Klimaschutz", eine Art Lobbyorganisation für das Instrument Emissionshandel, musste konstatieren, dass durch die bisherige Ausgestaltung des Emissionshandels "ein Strukturwandel der Energiewirtschaft hin zu emissionsärmeren Strukturen eher gehemmt als befördert"3 wurde. Folgerichtig wurden deutschlandweit munter immer neue Kohlekraftwerke geplant.

Wende ab 2013?

Nun hat die EU im Dezember 2008 beschlossen, dass ab 2013 Emissionsrechte zumindest an Stromversorger in Westeuropa nur noch kostenpflichtig vergeben werden sollen. Müssen die ersten neun Jahre EU-Emissionshandel daher als eine Art Probelauf eines neuen Politikinstruments verbucht werden? Die mit der Administrierung des Systems beauftragte Emissionshandelsstelle spricht von ",Kinderkrankheiten' des Systems, die dank der bereits eingeleiteten Verbesserungen (...) alsbald geheilt sein dürften"4. Eine für die Stromkundinnen und -kunden zwar recht kostspielige Krankheit, aber sind mit der kostenpflichtigen Abgabe der Emissionsrechte nun nicht alle Probleme ausgeräumt? Mitnichten. Zwar müssen die Betreiber von Kohlekraftwerken ab 2013 nun tatsächlich auf die jährlichen Milliardengewinne verzichten - ihre Kollegen vom Atomkraftwerk jedoch nicht. Denn die vermeintlich CO2-freien AKWs sind zwar nicht Teil des Emissionshandels. Sie profitieren jedoch von den durch den Emissionshandel gestiegenen Preisen an der Strombörse. Schon heute verbuchen sie die größten "Mitnahmegewinne" aller Kraftwerksbetreiber.

In Zeiten von Finanz- und Wirtschaftskrise werden weitere Nachteile des Emissionshandels augenfällig. Während die Preise für ein CO2-Zertifikat im Jahr 2008 an der CO2-Börse lange für etwa 20 Euro gehandelt wurden, sehen wir seit Ende 2008 einen rasanten Kursverfall. Im ersten Quartal 2009 pendelte der Preis zwischen acht und zwölf Euro. Dies hängt einerseits mit der gesunkenen Stromnachfrage vieler Industrien in Krisenzeiten zusammen. Andererseits haben sich einige Unternehmen durch den Verkauf von CO2-Zertifikaten vorübergehend Liquidität verschafft, die mangels Aufträgen oder strengerer Kreditvergabe knapp wurde. Denn eine ausreichende Anzahl von Emissionsrechten muss erst am Ende eines jeden Jahres nachgewiesen werden. Sinkende Nachfrage und steigendes Angebot führen so zu niedrigeren Preisen. Ebenso wie die zurückgehende Spekulation, denn an der CO2-Börse kann auch jeder private Kapitalanleger sein Glück versuchen. Nun ist zwar die jährliche Gesamtmenge an ausgegebenen CO2-Zertifikaten begrenzt, doch sinkt der Anreiz für Unternehmen zu Investitionen in Klimaschutz in Zeiten niedriger Preise. Der Innovations- und Investitionsdruck verpufft oder wird zumindest verschleppt. Dies alles zeigt: Durch den Emissionshandel wird Klimaschutz abhängig von Marktbewegungen, hinter denen nicht primär das Interesse steht, das Klima zu schützen. Vielmehr ist es umgekehrt: Die Marktbewegungen sind Resultat von Interessen, die den Klimaschutz als Mittel nutzen, um daraus Geld zu machen. Entsprechend unberechenbar, was die Ergebnisse betrifft, ist das ganze Unternehmen. Dies steigert auch nicht unbedingt die von Energieversorgern immer wieder geforderte Planungssicherheit.

Inflationierung

Neben der marktwirtschaftlichen Seite des Handelns von CO2-Zertifikaten hat der Emissionshandel noch eine andere, ordnungspolitische Seite. Bevor der Handel losgeht, muss in einem ersten Schritt die zulässige Gesamtmenge auszugebender CO2-Zertifikate festgelegt werden. Der kurzfristige Beitrag des Emissionshandels zum Klimaschutz hängt entscheidend von der Höhe dieser Obergrenze (cap) für die Gesamtemissionen des Emissionshandelssektors ab. Diese Entscheidung wiederum liegt in den Händen der Politik.

Auch hier fällt die Bilanz der ersten Emissionshandelsjahre sehr bescheiden aus. Schon die Beschlüsse der rot-grünen Bundesregierung aus dem Jahr 2004 für die erste Handelsphase (2005-2007) fielen selbst hinter die "Klima"-Selbstverpflichtungserklärung der deutschen Wirtschaft von 1998 zurück. Insgesamt war eine marginale Minderung von weniger als 1 Prozent im Vergleich zum Referenzzeitraum 2000 bis 2002 vorgesehen. In der Folge wurden jedoch die Emissionen des Referenzzeitraums deutlich nach unten korrigiert. Zudem steigerte die Bundesregierung durch "kreative Buchführung" die Menge der ausgegebenen CO2-Zertifikate. Unter dem Strich wurden in Deutschland knapp sieben Prozent mehr Emissionsrechte ausgegeben als in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich überhaupt CO2 freigesetzt wurde.

Die Pläne der Bundesregierung für die zweite Handelsperiode (2008-2012) sahen kaum ambitioniertere Ziele vor. Lediglich knapp drei Prozent der Emissionen sollten im Vergleich zur Basisperiode, also innerhalb von annähernd zehn Jahren, reduziert werden. Da andere EU-Mitgliedsstaaten ähnlich freizügig Emissionsrechte verteilen wollten, zog die EU-Kommission die Notbremse. Um das Einhalten des Kyoto-Ziels der EU zu gewährleisten, strich sie die Emissionsbudgets vieler Mitgliedsstaaten deutlich zusammen. Wurde in der rot-grünen wie in der Großen Koalition noch um 2-3 Mio. Tonnen zusätzlicher CO2-Minderung gestritten, drückte die EU-Kommission die Obergrenze mit einem Schlag um rund 30 Mio. Tonnen unter das deutsche Angebot. Verglichen mit den Emissionen der Jahre 2000 bis 2002 bedeutete dies immerhin eine Minderung von knapp 7 Prozent.5

"Faule" Zertifikate

Doch parallel zur Absenkung der Emissionsobergrenze durch Brüssel lüftete die Bundesregierung an anderer Stelle den Emissionsdeckel. Die Anrechenbarkeit von CO2-Emissionszertifikaten aus den sog. projektbasierten Mechanismen des Kyoto-Protokolls, Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM), wurde fast verdoppelt. CDM und JI ermöglichen es privaten und staatlichen Investoren aus Industriestaaten, für Klimaschutzinvestitionen in Entwicklungs- (CDM) bzw. anderen Industriestaaten (JI) Emissionsgutschriften zu erhalten. Beispiel: Firma A baut Windräder in Entwicklungsland XY, wofür es selbst kein Geld hätte aufbringen können. Firma A darf dafür im eigenen Land mehr CO2 in die Luft pusten. Solche CDM-Projekte werden dann durchgeführt, wenn es für Firma A billiger ist, eben dieses Windrad in Entwicklungsland XY zu bauen, als selber CO2-Emissionen einzusparen. Komparative Kostenvorteile nennt das der Ökonom.

Aus Klimaschutzperspektive ist der CDM bestenfalls ein Nullsummenspiel - ein Emissionsrecht wandert vom Süden in den Norden. Zentrale Bedingung dafür ist, dass CDM-Vorhaben tatsächlich Klimaschutz zusätzlich zum Status quo bringen. Obwohl die Zusätzlichkeit zentrales Kriterium im CDM-Genehmigungsverfahren ist, können etwa 40 Prozent der zugelassenen CDM-Projekte bei genauerer Betrachtung diesen Nachweis nicht liefern.6 Auf diesem Weg wandern "faule Zertifikate" in die EU, führen dort zu einem Mehrausstoß an CO2, der nicht durch eine entsprechende Minderung durch das CDM-Projekt gedeckt ist. Global hat dies einen zusätzlichen Ausstoß von Klimagasen zur Folge.

Um die Dimension deutlich zu machen: Die emissionshandelspflichtigen Unternehmen in Deutschland pusten rund 480 Mio. Tonnen CO<V>2 <^*>in die Luft. Sie haben zwischen 2008 und 2012 jährliche Einsparpflichten von rund 30 Mio. Tonnen CO2, dürfen also nur etwa 450 Mio. Tonnen CO2 emittieren. Aus CDM-Projekten können sie sich nun bis zu 90 Mio. Tonnen anrechnen lassen, über die 450 Mio. Tonnen CO2 hinaus. Wären also nur ein Drittel der CDM-Zertifikate "faul", so wäre der Beitrag des Emissionshandels in Deutschland zum globalen Klimaschutz bis zum Jahr 2012 gleich Null. Ganz abgesehen davon, dass Klimaschutz gerade nicht dort betrieben wird, wo er notwendig wäre - in den fossilen Ökonomien des Nordens.

Aber auch im Süden kann der CDM ein Hindernis für Klimaschutz sein, z.B. den Erlass von Klimaschutzgesetzen behindern. Angenommen, Entwicklungsland XY würde beschließen wollen, dass nur noch Windräder zur Stromerzeugung gebaut werden dürfen. Die Errichtung eines Windrads durch Firma A würde dann nicht mehr als CDM-Projekt anerkannt werden, weil es kein zusätzlicher Klimaschutz wäre. Die Geschäftsgrundlage lukrativer CDM-Projekte wäre dann gefährdet.

Schiefe Alternative

Soll der Emissionshandel den erwünschten positiven Effekt für den Klimaschutz haben, muss der Deckel auf den Klimagasausstoß also möglichst niedrig und dicht aufgesetzt werden. Doch die Handelbarkeit der Emissionsberechtigungen führt selbst dann zu klimapolitisch unerwünschten Folgen: so führt ein unerwartet hohes Wachstum erneuerbarer Energien nicht zu einem niedrigeren Ausstoß an CO2. Wie das? Die Gesamtmenge auszugebender CO2-Zertifikate wird im Vorhinein für einen Zeitraum von momentan fünf, zukünftig acht Jahren festgelegt. Wird nun beispielsweise mehr Windstrom produziert als absehbar und dafür weniger Kohlestrom, verkaufen RWE & Co. ihre CO2-Zertifikate einfach an das nächste Stahlunternehmen oder an einen belgischen Energieversorger. CO2 wird also auch bei unvorhergesehenem Wachstum erneuerbarer Energien in gleichem Maße ausgestoßen - nur woanders, dafür sorgt der Markt.

Als Lösung für dieses Dilemma wird vorgeschlagen, bei Festlegung der Emissionsobergrenze die Entwicklung erneuerbarer Energien zu antizipieren.7 Sicher sinnvoll, es bleibt nur ein Haken. Der Anteil erneuerbarer Energien hat sich in den letzten Jahren jeweils deutlicher gesteigert, als es selbst die Branche selber vorhergesehen hat - von den Regierungsprognosen ganz abgesehen. Interessanterweise wird diese Wechselwirkung immer wieder von Gegnern einer gezielten Förderpolitik erneuerbarer Energien ins Feld geführt.8 Diese erübrige sich aufgrund des Emissionshandels. Im Umkehrschluss den Emissionshandel infrage zu stellen, wagt hingegen kaum jemand.

Minimale Klimaschutzkosten?

Der Joker der Emissionshandelsverfechter bleibt die angebliche Kosteneffizienz des Systems. Durch die Handelbarkeit der Emissionsberechtigungen würden die Vermeidungskosten je Tonne CO2 minimiert, Klimaschutz also dort durchgeführt, wo es am günstigsten ist. Und tatsächlich: Der an der Emissionshandelsbörse gehandelte Preis einer Tonne CO2 liegt unter den CO2-Minderungskosten vieler anderer klimapolitischer Maßnahmen. So wurden durch das "Erneuerbare-Energien-Gesetz" (EEG) im Jahr 2007 beispielsweise 57 Mio. Tonnen CO2 reduziert bei Kosten für den Stromverbraucher/in von 4,3 Mrd. Euro durch die Umlage der Einspeisevergütung.9 Umgerechnet auf die Tonne CO2 also etwa 75 Euro und damit deutlich über den bisherigen Preisen an der CO2-Börse von bis zu 30 Euro. Doch dieser Vergleich hinkt. Der Börsenpreis spiegelt nur den Preis für die einzusparenden CO2-Emissionen wider. Da die Stromversorger jedoch alle Emissionsberechtigungen als Opportunitätskosten auf den Strompreis umlegen, sind die volkswirtschaftlichen Kosten deutlich höher. Beispiel 2008: Bei durchschnittlichen CO2-Handelspreisen von 20 Euro haben die Stromversorger etwa 5 Mrd. Euro auf die Stromkunden umgelegt. Umgerechnet auf die im Emissionshandelssektor zu erbringenden jährlichen Einsparungen von 30 Mio. Tonnen CO2 bedeutet dies Aufwendungen von über 160 Euro je Tonne vermiedenen CO2. Selbst die im Jahr 2009 geringeren CO2-Börsenpreise führen noch zu höheren Kosten als durch das EEG. Auch wenn dieser Vergleich auf Schätzungen beruht und einer zugegebenermaßen recht statischen Betrachtung unterliegt, so wirft er doch zumindest große Zweifel an der relativen Kosteneffizienz des Emissionshandels auf.

Abkehr vom Emissionshandel?

Der Emissionshandel ist zumindest in seiner bisherigen Ausgestaltung gescheitert. Die laschen klimapolitischen Vorgaben zusammen mit der Fehlkonstruktion der kostenlosen Vergabe der Emissionsberechtigungen machen aus dem angeblichen Klimaschutzinstrument in erster Linie eine absurde Gelddruckmaschine für die Stromversorger. Er ist damit momentan das Gegenteil ambitionierter Klimapolitik und hat zu einer Umverteilung zugunsten der Energiekonzerne auf Kosten der Stromkundinnen und -kunden sowie der öffentlichen Haushalte geführt. "Es gibt sicher viele Lehren, die wir aus den Erfahrungen in der EU ziehen können, doch die wichtigste ist wohl, wie man ein solches System eben nicht aufbauen sollte", so Ökonom Gilbert Metcalf von der Tufts University.10

Emissionshandelsverfechter streiten all dies nicht ab, entgegnen aber, dass sich mit der kostenpflichtigen Zuteilung der Emissionsberechtigungen für die meisten Stromkonzerne ab dem Jahr 2013 alle Probleme lösen werden. Doch auch dann bleiben die jährlichen Zusatzgewinne für die AKW-Betreiber - von den Spekulationsgewinnen der CO2-Händler auf Kosten der Stromverbraucherinnen und -verbraucher ganz zu schweigen.

Nach Jahren der Euphorie über die neuen Emissionshandelsmärkte, auch bei vielen Umweltverbänden, werden in letzter Zeit vereinzelt Zweifel an deren Wirksamkeit geäußert. So forderten der NASA-Klimatologe James Hansen und der Ökonom William Nordhaus anstelle dessen die Einführung einer globalen CO2-Steuer.11 Greenpeace legte Ende 2008 einen Entwurf für ein Kohleausstiegsgesetz vor, wenn auch etwas zögerlich als "ergänzend und unterstützend zum wichtigen Instrument des Europäischen Emissionshandels" deklariert.12 In Zeiten von Finanzmarktkrisen wächst die Skepsis gegenüber den Kohlenstoffmärkten. Dazu wieder Ökonom Metcalf: "(...) es (gab) ja diese Liebesaffäre mit dem Emissionshandel (...) - wir schaffen diese Märkte, wir schaffen diese Assets und lassen die Leute die dann traden. Nun, die Blume dieser Finanzmarktinstrumente blüht nicht mehr."

Anmerkungen

1) Vgl. Bundeskartellamt (2006): Sachstandspapier zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung in Sachen Emissionshandel und Strompreisbildung. Bonn.

2) Vgl. Matthes, F. Ch. (2007): Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages zum Zuteilungsgesetz 2008-2012 für den EU-Emissionshandel. Ausschussdrucksache 16(16)254** (Teil V). Berlin; vgl. auch WWF (2006): Gewinne aus der Einpreisung der CO2-Kosten im Verhältnis zu den angekündigten Investitionen von RWE, E.ON, Vattenfall Europe, EnBW und STEAG. Hintergrundinformation. Berlin.

3) Hacker, J. (2007): Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages zum Zuteilungsgesetz 2008-2012 für den EU-Emissionshandel. Ausschussdrucksache 16(16)254** (Teil II). Berlin.

4) Deutsche Emissionshandelsstelle (2009): Emissionshandel: Auswertung der ersten Handelsperiode 2005-2007. Berlin.

5) Eine detaillierte Bilanz der ersten beiden Emissionshandelsperioden ist nachzulesen in: Brouns, B. / Witt, U. (2008): Klimaschutz als Gelddruckmaschine. In: Altvater, E. / Brunnengräber, A. (Hrsg.): Ablasshandel gegen Klimawandel? Marktbasierte Instrumente in der globalen Klimapolitik und ihre Alternativen. Hamburg, S.67-87.

6) Vgl. Schneider, L. (2007): Is the CDM fulfilling its environmental and sustainable development objectives? An evaluation of the CDM and options for improvement. Report prepared for WWF. Berlin.

7) Vgl. Kemfert, C. / Diekmann, J. (2009): Förderung erneuerbarer Energien und Emissionshandel - wir brauchen beides. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 11/2009, S.169-174.

8) Vgl. Blankart, Ch. B. et al. (2008): Die Energie-Lüge. In: Cicero, Dezember 2008, S.94-95.

9) Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2008). Erneuerbare Energien in Zahlen. Nationale und internationale Entwicklung. Internet-Update, Stand: Dezember 2008. Berlin.

10) www.heise.de/tr/Emissionshandel-reicht-nicht--/artikel/121964. (2009). Emissionshandel reicht nicht. Interview mit Gilbert Metcalf. In: Technology Review, 23.01.09.

11) Vgl. Hansen, J. H. (2009): Carbon Tax & 100% Dividend vs. Tax & Trade. Testimony to Committee on Ways and Means, United States House of Representatives. Kitnersville; Tickel, O. (2009): Replace Kyoto protocol with global carbon tax, says Yale economist. In: Guardian, 12 März 2009.

12) Greenpeace (2008): Vorschlag für ein "Gesetz über die geordnete Beendigung der CO2-intensiven Steinkohle- und Braunkohleverstromung" (Kohle-Ausstiegsgesetz). Hamburg.


Bernd Brouns ist Referent für Energie- und Umweltpolitik der Bundestagsfraktion DIE LINKE. Von 2000-2006 arbeitete er beim Wuppertal Institut für Klima, Umwelt und Energie.

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