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Klaus Holzkamp

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Linke Traumtänzerei?

15.12.2003: Zur Verankerung sozialer Teilhaberechte im Grundgesetz

  
 

Forum Wissenschaft 4/2003

Angesichts der Kürzungen im Sozialbereich stellt sich die Frage nach der Legitimität des rasant vorangetriebenen Abbaus sozialer Rechte. Kennt der Kahlschlag keine Grenzen und darf der Gesetzgeber mit dem lapidaren Hinweis auf die angebliche "Nichtfinanzierbarkeit" Millionen von erwerbslosen Menschen den ohnehin knappen Lebensunterhalt weiter kürzen? Auf die Scham der verantwortlichen PolitikerInnen kann jedenfalls niemand mehr hoffen. Evelyn Kenzler fragt nach den verfassungsrechtlichen Grenzen und plädiert für deren Ausgestaltung und Konkretisierung.

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat, so der Wortlaut des Art 20 Abs.1 im Grundgesetz (GG). Obwohl das Demokratieprinzip damit einer der existentiellen Pfeiler unserer Gesellschaft sein soll, gibt es in unserem Land fundamentale Demokratiedefizite, die sich z.B. in der Verselbstständigung politischer Apparate, in politischen Skandalen und zunehmender Korruption oder dem Fehlen von direkter Demokratie auf Bundesebene beispielsweise in Form der Volksgesetzgebung äußern. Mangelndes politisches Interesse, drastisch sinkende Wahlbeteiligungen, Politik- und Politikerverdrossenheit sind deutliche Warnsignale einer nachlassenden Akzeptanz von Politik in der Bevölkerung. Hierbei handelt es sich nicht einfach nur um Glaubwürdigkeits- und Vermittlungsprobleme der Politik, sondern um strukturelle Demokratiedefizite. Die bisherige Quarantäne von plebiszitärer Demokratie im Grundgesetz zeigt nach 50 Jahren die Grenzen traditioneller bürgerlicher Demokratieformen, die sich u.a. in mangelnder Mitwirkung und Teilhabe an politischen und gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen festmachen lassen. Notwendig ist deshalb die Entwicklung von einer parlamentarischen Zuschauer- und Parteiendemokratie hin zu einer modernen Teilhabe- und Bürgerdemokratie. Die Einführung einer Volksgesetzgebung auf Bundesebene würde dazu beitragen, dass die BürgerInnen zumindest die reale Möglichkeit einer Mitbestimmung - über den ritualisierten Urnengang hinaus - hätten. Eine grundlegende Reform des Wahlrechts brächte zumindest die dringend notwendige Anpassung an die Bevölkerungsentwicklung.

Und schließlich könnten durch eine Reform der Parteienfinanzierung die notwendigen Mittel zur Finanzierung von ehrenamtlichen bürgerschaftlichen Engagement freigesetzt werden.

Diese Vorhaben werden jedoch seit Jahren von den jeweiligen Regierungsparteien blockiert. Daran ändert auch nicht der von den SPD und Bündnis90/Die Grünen zum Ende der 14. Wahlperiode noch auf die Schnelle eingebrachte Gesetzentwurf zur Einführung der Volksgesetzgebung, der aufgrund der notwendigen 2/3 Mehrheit im Bundestag ohnehin zum Scheitern verurteilt war.

Im Prinzip ein Sozialstaat

Noch eklatanter äußern sich diese Widersprüche in Bezug auf das Sozialstaatsprinzip. Obwohl es nach Art. 79 Abs.3 GG ebenso wie bei den anderen in Art. 20 und in Art. 1 GG verankerten Verfassungsgrundsätzen der so genannten Ewigkeitsgarantie unterliegt (d.h. eine Änderung des Grundgesetzes, mit der dieses Prinzip beseitigt wird, wäre unzulässig), wurde es im Unterschied zu den anderen tragenden Prinzipien des Staates verfassungsrechtlich nicht näher ausgestaltet. In den Art. 20 und 28 GG legten die Mütter und Väter des Grundgesetzes die Bundesrepublik Deutschland zwar zunächst grundsätzlich darauf fest, dass diese ein sozialer Bundesstaat bzw. ein sozialer Rechtsstaat sein soll. Sie verzichteten jedoch 1948/1949 angesichts der als Provisorium für eine Übergangszeit angelegten Verfassung auf die konkrete Regelung einzelner sozialer Grundrechte, zumal deren Realisierbarkeit von jeher umstritten war. Die bislang nicht erfolgte verfassungsrechtliche Konkretisierung des Sozialstaatsgebotes hat dazu geführt, dass in der Folgezeit Unsicherheit darüber herrschte, welche sozialen Grundrechte Anerkennung finden, wie weit sie als Leistungsrechte auszugestalten sind und wie sie durchgesetzt werden sollen. Die unzureichende Inhaltsbestimmung des Sozialstaatsgebots führt zur Interpretationsbeliebigkeit und nicht zuletzt dazu, dass Verletzungen des Sozialstaatsprinzips folgenlos bleiben. Die verfassungsrechtliche Durchsetzbarkeit tendiert gegen Null. So beschließt das Parlament derzeit die rechtlichen Grundlagen für den weitreichenden Abbau sozialer Teilhaberechte (vgl. die "Hartz-Gesetze" oder die Agenda 2010), die erleichterte Vernichtung von Anwartschaften (wie beispielsweise bei der Rente) oder die Privatisierung sozialer Risiken. Die Gewährleistung eines menschenwürdigen Lebens sowie den Ausgleich sozialer Gegensätze als Ausfluss des Sozialstaatsprinzips begreift der Staat immer weniger als seine Aufgabe.

Das Grundgesetz enthält nach wie vor keine normative Schranke gegen den Sozialabbau, kein diesbezügliches Rückschritts- oder Verschlechterungsverbot. Aus dem bislang nur allgemein formulierten Anspruch auf Sozialstaatlichkeit lassen sich weder subjektive Rechte noch konkrete Pflichten des Gesetzgebers unmittelbar ableiten, so dass der Staat einen weiten Gestaltungsspielraum hat. Auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat das Sozialstaatsprinzip nicht als Grundlage für einklagbare Rechtsansprüche akzeptiert.1 Es hat dem Gesetzgeber vielmehr einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Verwirklichung dieses Prinzips eingeräumt, indem dem Staat zwar die Aufgabe zur Umsetzung des Sozialstaatsprinzips verfassungsrechtlich aufgegeben wurde, jedoch nichts darüber ausgesagt wurde, wie diese Aufgabe im einzelnen zu verwirklichen ist.

Angesichts der "Hartz-Gesetze" mit verschärften Zumutbarkeitsregelungen und Kürzungen bei der Arbeitslosenhilfe, angesichts von Vorschlägen der Rürup- und weiteren Kommissionen z.B. zur Heraufsetzung des Renteneintrittsalters und angesichts des breiten sozialen Kahlschlagsprogramms in der Agenda 2010 mag es geradezu illusionär erscheinen, die Forderung nach einer Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips in Form der Aufnahme sozialer Grundrechte in die Verfassung zu fordern. Gerade die Agenda 2010, die quasi auf eine Liquidierung des Sozialstaatsprinzips hinausläuft, wirft die Frage nach einem Verstoß gegen das Grundgesetz auf. Diese Frage darf verfassungsrechtlich nicht unbeantwortet bleiben und muss über eine ausschließliche rechtsstaaliche Verteidigungsposition hinausgehen. Es ist heute wichtiger denn je, die Definition des Sozialstaates vom politischen Tagesgeschäft weg zu einem der Verfassung entnehmbaren stabilen Programm werden zu lassen, welches sich in Gestalt sozialer Grundrechte konkretisiert.

Völkerrechtliche Verpflichtungen

Oft wird die Forderung nach sozialen Grundrechten und deren Umsetzung auf das "einseitige" Grundrechtsverständnis in der DDR reduziert und bzw. als linke "Traumtänzerei" diskreditiert. Tatsächlich handelt es sich hierbei jedoch nicht um einen illusionären Wunschtraum oder ein überzogenes Anspruchsdenken sozial benachteiligter Bevölkerungsschichten. Zahlreiche völkerrechtliche sowie supernationale Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland gebieten vielmehr die Aufnahme sozialer Grundrechte in die Verfassung. Zu erinnern sei hier beispielsweise an die Schlussbemerkungen des Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte der Vereinten Nationen im Dritten Periodischen Bericht über die Durchführung des Paktes in der Bundesrepublik Deutschland vom 04.12.1998, in dem es heißt: "Der Ausschuss empfiehlt, dass der Vertragsstaat den im Pakt anerkannten Rechten einen höheren Stellenwert einräumt (…). Die Regierungserklärung des neuen Kanzlers deutet darauf hin, dass die wirtschaftlich-sozialen und kulturellen Rechte hoffnungsvoll zu neuen Höhen aufgewertet werden. Es wird deshalb empfohlen, die neue Politik so bald wie möglich in die Tat umzusetzen." Welche Welten liegen bereits zwischen diesem Dokument und der Regierungserklärung des Bundeskanzlers Schröder von März diesen Jahres. Auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die am 07.12.2000 in Nizza vom Rat, vom Europäischen Parlament und der Kommission unterzeichnet wurde, hat soziale Rechte für die Unionsbürgerinnen und -bürger fest geschrieben und damit die Unteilbarkeit von bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rechten bestätigt. Die in der Charta verankerten sozialen Rechte sollen - als Korrektiv zur Freiheit - zu einer "Zivilisierung des Kapitalismus", so immerhin Jutta Limbach, beitragen. Die Grundrechte-Charta soll nunmehr auch in die voraussichtlich im Jahre 2007 in Kraft tretende EU-Verfassung aufgenommen und damit aufgewertet werden.

Diese Auflistung ließe sich beliebig über die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10.12.1948 über die Europäische Sozial-Charta vom 18.10.1961, den Internationalen Pakt über wirtschaftliche soziale und kulturelle Rechte vom 19.12.1966, die Resolution A/32/130 der Vereinten Nationen vom 16.12.1977, die Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten des Europäischen Parlamtents vom 12.04.1989, den Vertrag von Amsterdam vom 12.10.1997 bis hin zur zitierten Grundrechte-Charta der Europäischen Union vom 07.12.2000 fortsetzen. Zu den von der Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich anerkannten sozialen Grundrechten gehören hierbei vor allem das Recht auf Arbeit und gerechte Arbeitsbedingungen, das Recht auf soziale Sicherheit und stetige Verbesserung der Lebensbedingungen, das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard, das Recht auf ein erreichbares Höchstmaß an körperlicher und geistiger Gesundheit, das Recht auf Bildung und das Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben. Nahezu alle Mitgliedsländer der Europäischen Union haben soziale Grundrechte zu festen Bestandteilen ihrer Verfassungen werden lassen, nur in der Bundesrepublik Deutschland scheiterte bisher die Anerkennung der in internationalen Verträgen fixierten sozialen Grund- und bzw. Menschenrechte als Verfassungsrechte am fehlenden Willen der Regierenden. Dieses Defizit kann nur durch die grundgesetzliche Verankerung sozialer Grundrechte im Geiste der ratifizierten Internationalen Menschenrechtspakte behoben werden. Es geht damit auch um die längst überfällige Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen, die die Bundesrepublik in diesem Zusammenhang übernommen hat. Der Trend der Stärkung der sozialen Grundrechte im Völkerrecht und im internationalen Bereich wird sich nicht zuletzt durch die Aufnahme derselben in die Europäische Verfassung fortsetzen. Die Bundesrepublik läuft Gefahr, dieser Entwicklung hinterher zu laufen und weit hinter das internationale Niveau zurückzufallen.

Dabei darf nicht übersehen werden, dass soziale Grundrechte auch bereits auf hohem Niveau in den Verfassungen der einzelnen Bundesländer verankert sind. So findet sich beispielsweise das Recht auf Arbeit und Arbeitsförderung u.a. in der Bayerischen, in der Berliner, in der Bremer, in der Hessischen, in Nordrhein-Westfälischen, in der Rheinland-Pfälzischen und in der Saarländischen Verfassung. Diese Aufzählung könnte, bezogen auf die verschiedenen sozialen Grundrechte, beliebig fortgesetzt werden. Es geht demgemäß auch darum, den bereits vorhandenen Verfassungsstandard der einzelnen Ländern auf die Bundesebene zu transformieren.

Selbstverständlich darf die Forderung nach Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips und nach Aufnahme sozialer Grundrechte ins Grundgesetz nicht von der Frage des Verhältnisses zwischen sozialen Rechten und Freiheitsrechten abgetrennt werden. Diese Forderung nach Herstellung der Einheit von bürgerlichen und sozialen Freiheitsrechten durchzieht die Geschichte der Menschheitsentwicklung. Eine demokratische Gesellschaft bedarf der Einheit von sozialen und Freiheitsrechten auf hohem Niveau. So maß beispielsweise die Verfassung der DDR bekanntlich den sozialen Grundrechten durchgängig einen außerordentlich hohen Stellenwert zu. Zwar waren in ihr auch die individuellen Freiheitsrechte verankert. Der Anspruch zwischen Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit ging jedoch ganz erheblich auseinander. So waren letztlich die sozialen Grundrechte nicht nur durch die beschränkte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der DDR-Wirtschaft, sondern auch durch das niedrige Niveau der Umsetzung, ja z.T. sogar der Verletzung der politischen und individuellen Freiheitsrechte in der Verfassungswirklichkeit beschränkt. Auf der anderen Seite kann auch erst ein funktionierender Sozialstaat gewährleisten, dass die Wahrnahme von Freiheitsrechten und die Inanspruchnahme von Rechtsschutz nicht in zunehmenden Maße zu einem Privileg für Einkommensstarke und Vermögende wird. Grundrechte und Freiheitsrechte bedingen somit einander in nicht unwesentlichem Maße, ohne jedoch vollständig voneinander abhängig zu sein. Die Einheit von sozialen Grundrechten und Freiheiten bedeutet hierbei auch, dass die sozialen Grundrechte ein Gegengewicht zur Überdehnung von Freiheitsrechten darstellen können, und zwar insofern, als dass sie die Möglichkeit staatlicher Eingriffe zu Gunsten der Realisierung von sozialen Rechten erweitern. Die Erfahrung lehrt dabei, dass ein starker Sozialstaat nur in stabilen demokratischen Verfassungsstaaten möglich ist. Aber auch umgekehrt ist die Demokratie nur dort nachhaltig gesichert, wo der Sozialstaat durch konkrete Rechte soziale Sicherheit für seine Bürgerinnen und Bürger vermittelt.

Die PDS-Bundestagsfraktion hat in der vergangenen Wahlperiode einen Gesetzentwurf zur Konkretisierung des Sozialstaatsprinzips durch soziale Grundrechte und Umsetzung völkerrechtlicher Verpflichtungen erarbeitet. Der Entwurf konnte zwar nicht mehr in den Bundestag eingebracht werden. Dennoch ist er lesenswert, weil in ihm eine praktikable Möglichkeit aufgezeigt wird, wie das Sozialstaatsprinzip verfassungsrechtlich konkretisiert werden könnte. Im Zentrum steht dabei die Aufnahme verschiedener sozialer Grundrechte in neu einzufügende Art. 3a bis e GG. Verankert werden darin a) das Recht auf Arbeit, Arbeitsförderung und Arbeitsbedingungen, b) das Recht auf soziale Grundsicherung, die ein menschenwürdiges Leben gewährleistet, c) das Recht auf menschenwürdigen Wohnraum, d) das Recht auf gesundheitliche Fürsorge und schließlich e) das Recht auf Bildung. In einem neu eingefügten Art. 6a werden die Rechte von Kindern und Jugendlichen als eigenständige Persönlichkeiten und Träger von Grundrechten näher präzisiert, und durch einen neuen Abs. 4 in Art 9 GG soll das Streikrecht gewährleistet und die Aussperrung verboten werden.

Eines der Hauptargumente gegen die Aufnahme sozialer Grundrechte ins Grundgesetz lautet dabei, dass die Gewährleistung dieser Rechte nicht bezahlbar sei. Zum einen ist dem zu entgegnen, dass die Aufnahme sozialer Grundrechte ins Grundgesetz gerade dazu dienen soll, den Staat bis zu einem gewissen Punkt zu verpflichten, größtmögliche Anstrengungen in diese Richtung zu unternehmen.

Selbstverständlich bedeutet das Gebot der Verfassungsredlichkeit nicht, grenzenlose subjektive Leistungsrechte zu versprechen, welche in ihrer Absolutheit nicht einhaltbar sind. Es kann deshalb immer auch nur um eine dem jeweiligen gesellschaftlichen Leistungsniveau angemessene Gewährleistung sozialer Grundrechte gehen, soweit sie als Leistungsrechte ausgestaltet werden können. Ohne die Garantie sozialer Mindeststandards wird sich jedoch die Umverteilung von oben nach unten in ungebremstem Maße fortsetzen und soziale Gerechtigkeit und soziale Standards zunehmend Opfer sich zuspitzender Verteilungskämpfe werden. Nicht das Land Bundesrepublik Deutschland ist arm, sondern der Staat steht am Rande seiner sozialen Leistungsfähigkeit.

Dieser Zusammenhang darf auch im Hinblick auf die Ausgestaltung des Sozialstaatsprinzips nicht aus dem Auge verloren werden, indem die derzeitigen Sozialkürzungen als alternativlos dargestellt werden. Hinzu kommt, dass der Sozialstaat keinesfalls einseitig als Wachstumsbremse oder sogar Kostgänger der Privatwirtschaft betrachtet werden kann und damit defensiv als Wohlfahrtsstaat und vermeintlich lästiges Anhängsel der Marktwirtschaft verstanden wird. Eine Studie der Hans-Böckler-Stiftung zu "Sozialpolitik und soziale Lage" weist überzeugend nach, dass der Sozialstaat zwar Geld kostet, aber auch Einnahmen bringen kann, indem er sich positiv auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auswirkt. In den 1990er Jahren - so das Fazit der AutorInnen - sei der Sozialstaat in der Bundesrepublik Deutschland "die Jobmaschine" gewesen.2

Gegen den Strom

Der hohe Rang, den die sozialen Grundrechte im internationalen Recht, im Länderverfassungsrecht sowie schließlich im Bewusstsein der Bürgerinnen und Bürger genießen, rechtfertigt ihren Platz, ja erfordert ihn im ranghöchsten Normenbestand des Grundgesetzes. Es ist gerade angesichts der jüngsten Entwicklung keineswegs von nachrangiger Bedeutung, ob soziale Rechte in der Verfassung oder dem einfachen Gesetzesrecht aufgenommen werden, denn das Sozialstaatsprinzip ist - wie jedes andere Rechtsprinzip - in seiner normativen Kraft beschränkt. Jedes einzelne Grundrecht ist deshalb einem Prinzip stets nicht nur an Klarheit überlegen, sondern erzwingt zugleich durch seinen konkreten spezifischen Normtext die vom Gesetzgeber gewollte Auslegung, Anwendung, Verwirklichung und Durchsetzung der Norm.

Es ist an der Zeit soziale Grundrechte als Ausdruck eines neuen Entwicklungsniveaus im Staat-Bürger-Verhältnis in den Normenbestand des Grundgesetzes aufzunehmen, auch wenn sich angesichts der anstehenden sozialpolitischen Kahlschlagsmaßnahmen und einer zunehmend konservativ verlaufenden Verfassungsdiskussion anscheinend die gegenteilige Entwicklung abzeichnet.

Anmerkungen

1) BVerfGE 27, 253, 283.

2) vgl. G. Bäcker/R. Bispink/K. Hofemann/G. Naegele: Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland, Band 1, Ökonomische Grundlagen, Einkommen, Arbeit und Arbeitsmarkt, Arbeit und Gesundheitsschutz, Wiesbaden 2000


Dr. Evelyn Kenzler ist Rechtsanwältin und war von 1998-2002 rechtspolitische Sprecherin der PDS-Fraktion im Bundestag

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