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Klaus Holzkamp

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"Stadtumbau Ost"

15.02.2009: Wohnungsleerstand und Abrisse in Ostdeutschland

  
 

Forum Wissenschaft 1/2009

Die Städte der östlichen Bundesländer bluten aus, nachdem die westliche Bundesrepublik sich mit der ostdeutschen Wirtschaft vornehmlich abwickelnd zu schaffen machte. Ein anfänglicher Bauboom drehte sich mit der "Transformation" staatlich gefördert ins Gegenteil: ein historisches Novum, politisch gemacht. Wie die "Marktbereinigung" vor sich ging und welche Folgen sie hatte und hat, analysiert Matthias Bernt.

Wer heutzutage aus dem Westen Deutschlands kommend in ostdeutschen Städten unterwegs ist, wird oft vor allem eines bemerken: Einen massiven Wohnungsleerstand. Wo in Städten wie München oder Hamburg Wohnungsnot herrscht, stehen in Halle oder Chemnitz Wohnungen in bester Lage leer, verfallen oder werden sogar abgerissen.

Insgesamt sind es etwa 1,3 Millionen Wohnungen, die in Ostdeutschland leerstehen. Um diesem Leerstand entgegenzutreten, haben Bund und Länder vor sieben Jahren ein Förderprogramm "Stadtumbau Ost" aufgelegt, das bis 2010 zum Abriss von rund 350.000 nicht mehr benötigten Wohnungen führen soll. Dieses Abrissprogramm hat inzwischen fast überall begonnen und beschränkt sich bei weitem nicht auf die Beseitigung von ein paar Bausünden - in vielen Städten stehen ganze Nachbarschaften zur Disposition.

Welche Erfahrungen werden nun in der Praxis beim Stadtumbau gemacht? Der vorliegende Beitrag versucht, nach sieben Jahren Stadtumbaupraxis eine erste Zwischenbilanz zu ziehen. Hierfür zeichne ich zunächst die Konturen der ostdeutschen urbanen Krise nach. In einem zweiten Schritt diskutiere ich Ambivalenzen und Widersprüche des Programms. Ein dritter Schritt meiner Darstellung zieht schließlich ein ernüchterndes Fazit.

Boom und Ernüchterung

Blickt man nur zehn Jahre zurück, kann man feststellen, dass sich die Leitthemen der Stadtentwicklung in Ostdeutschland um 180 Grad gedreht haben. Noch Mitte der 90er Jahre stand vor allem der schnelle Ausbau des Wohnungsangebotes - die Sanierung der verfallenden Altstädte sowie die Errichtung neuer Wohnparks und Eigenheimsiedlungen - ganz weit oben auf der Prioritätenliste der Kommunalpolitik. Gefördert durch Steuererleichterungen und staatliche Zuschüsse, und auch in Reaktion auf die damals noch vorhandene Wohnungsknappheit, wurde überall massiv gebaut. Insgesamt entstanden so zwischen 1991 und 1999 773.368 neue Wohnungen1 - zu 85 Prozent als Neubau, meist "auf der grünen Wiese".

Leider lief dieser Boom völlig entgegengesetzt zu den Basistrends der ostdeutschen Volkswirtschaft. Denn die ostdeutsche Ökonomie brach, wie allgemein bekannt ist, nach der Währungsunion 1990 zusammen, und die Folge des wirtschaftlichen Niedergangs war eine Abwanderungswelle in die prosperierenden Regionen Westdeutschlands. Allein durch den Wegzug in die Alt-Bundesrepublik hat Ostdeutschland zwischen 1989 und 1999 rund 1,2 Millionen Einwohner (etwa 8 Prozent der Bevölkerung) verloren. Zu der Abwanderung gesellten sich demographische Probleme: Da auch die Geburtenzahlen ab 1990 in einem historisch einmaligen Maße sanken, ging die Bevölkerung um weitere 700.000 Einwohner zurück. Auf der einen Seite wurden also fast 0,8 Millionen Wohnungen neu gebaut - auf der anderen Seite sank die Zahl derjenigen, die Wohnungen nachfragen konnten, um fast 2 Millionen.

Dass ein solches Gemisch auf die Dauer nicht gut tun konnte, liegt auf der Hand. Entsprechend folgte ab Ende 1997/98 auf den Bauboom die Ernüchterung. Vor allem für die großen Wohnungsunternehmen führte die Schere zwischen wachsendem Angebot und sinkender Nachfrage ab Mitte der 1990er Jahre zu einem rasant anwachsenden Wohnungsleerstand, der sich in exorbitant wachsenden Kosten und massiven Erlösrückgängen niederschlug. Um die Konturen des Problems klarer zu erkennen, und auch als Ergebnis intensiven Lobbyings der organisierten Wohnungswirtschaft, setzte die Bundesregierung schließlich 1998 eine Expertenkommission ein, die mit ihrem 2000 veröffentlichten Befund, in Ostdeutschland stünden rund 1 Million Wohnungen, etwa ein Sechstel des Gesamtbestandes, leer, in der Fachöffentlichkeit so etwas wie einen Schock verursachten.

Vorstellung - Wirklichkeit

Vor diesem Hintergrund legte die Bundesregierung schließlich im Herbst 2001 ein Förderprogramm auf, das erstmals in der Geschichte der deutschen Wohnungspolitik den ersatzlosen Abriss von Wohnraum bezuschusst. Stadtentwicklungspolitisch wurde damit völliges Neuland betreten. Denn auch wenn die Notwendigkeit von Abrissen 2001 kaum noch zu bestreiten war, stellte sich doch die Frage, wie notwendige Abrisse in ein sinnvolles Konzept von Stadtentwicklung eingebettet werden können. Dass Abrisse nach Gusto der jeweiligen Hauseigentümer etwas anderes sind als "nachhaltige Stadtentwicklung", liegt dabei auf der Hand. Dass "nachhaltige Stadtentwicklung" in einem kapitalistisch verfassten Wohnungsmarkt nicht funktionieren kann, ohne dass dieser Markt funktioniert, ebenso.

Mit dem Bund-Länder-Programm "Stadtumbau-Ost" versucht die Stadtentwicklungspolitik darum einen Spagat: Auf der einen Seite war der Stadtumbau ganz klar als Konsolidierungsprogramm für den lokalen Wohnungsmarkt gedacht und zielte auf die rasche Beseitigung von Marktüberhängen. Auf der anderen Seite beinhaltete es ambitionierte stadtplanerische Zielsetzungen, die dafür sorgen sollten, dass die geplanten Abrisse in die Stadtstrukturen eingebettet werden und die betroffenen Viertel nicht schlechter, sondern besser machen. Entsprechend war das Programm von Anfang an zweigeteilt: Um die Wohnungsangebotsüberhänge abzubauen, fördert es zwar einerseits maßgeblich den Abriss von Wohnraum - dieser soll aber gleichzeitig mit einer Aufwertung der Verbleibebestände, des Umfeldes und der Infrastruktur einhergehen. "Mehr Stadt durch weniger Häuser" ist ein bekannter Slogan, der die Zielsetzung in gedrängter Form umreißt.

Um die Verknüpfung von Rückbau-, Umbau- und Aufwertungsmaßnahmen durchzusetzen und sicherzustellen, dass sich geplante Gebäudeabrisse in das jeweilige Stadtgefüge einpassen, knüpften Bund und Länder die Vergabe von Fördermitteln an die Verpflichtung zur Vorlage "Integrierter Stadtentwicklungskonzepte". Ziel dieses Vorgehens war es, "die einzelnen Maßnahmen des Stadtumbaus zu einem zukunftsfähigen, sinnvollen Ganzen [zu] verbinden"2 und damit die "Chancen" zu nutzen, durch sinnvolle Gestaltung von Abrissen und Nachnutzungen höhere städtische Qualitäten zu schaffen.

Auch in der konkreten Steuerung vor Ort zeigen sich erhebliche Probleme, vor allem mit der "Haltbarkeit" der Konzepte. Die Stadt Leipzig musste so die Erfahrung machen, dass sich schon ein Jahr nach Verabschiedung ihres Stadtentwicklungskonzeptes für die Weiterentwicklung ihrer Großwohnsiedlungen kaum noch ein Eigentümer an die Abmachungen gebunden fühlte. Abrissentscheidungen wurden in der Folge eher "ad hoc", je nach konkreter Verhandlungssituation, getroffen und konnten kaum noch in das vorhandene Konzept eingeordnet werden. Schon nach wenigen Jahren galt das Konzept deshalb als überholt, so dass 2006/2007 ein neuer Plan erarbeitet wurde. Er geht nun in seinen Zielen weiter und ist gleichzeitig in den Festlegungen unkonkreter, so dass er damit weitere Fördermittelbedarfe begründen kann, ohne der Stadtverwaltung durch zu weitgehende Festlegungen die Hände zu binden.

Zur zunehmend "losen" Steuerung hinzu kommt eine immer eindeutigere Orientierung des Stadtumbaus auf eine schnelle Wohnungsmarktbereinigung. Insbesondere in Sachsen und Sachsen-Anhalt wird der Löwenanteil der zur Verfügung stehenden Fördermittel heute für den puren Abriss ausgegeben; Mittel für die Aufwertung (wie bspw. den Rück- bzw. Umbau von Schulen und Kindertagesstätten oder die Nach- und Umnutzung der freigelegten Abrissflächen) stehen kaum noch zur Verfügung. In der Folge nimmt der Stadtumbau eine immer anspruchslosere Form an; Projekte zur Umnutzung oder zum Umbau von leer stehenden Wohngebäuden können kaum noch realisiert werden. Während sich in der Öffentlichkeit mit dem "Stadtumbau Ost" oft die Vorstellung verbindet, dass hier die Mittel verausgabt würden, mit denen marode Bausubstanz renoviert und ostdeutsche Städte sozusagen "aufgemöbelt" werden, ist die Realität deutlich nüchterner: Das Gros der Aufwertungsmaßnahmen im Stadtumbau findet sich in der Gestaltung und Nachnutzung von Freiflächen, die erst durch den Abriss entstehen. Insgesamt folgt der Stadtumbau damit einer Logik der Marktbereinigung, die nur wenig Platz für einen qualitativen Umbau der Städte lässt.

Schiefe Kooperation

Doch nicht nur das Verhältnis zwischen verschiedenen Zielen in der Förderpolitik ist problematisch. Als Achillesferse des Stadtumbaus erweist sich vielmehr in wachsendem Maße die Einbeziehung der Hauseigentümer. Da es theoretisch für jeden einzelnen Eigentümer am besten wäre, wenn alle anderen Eigentümer ihre Bestände so lange "vom Markt nähmen", bis wieder genügend Nachfrage für die eigenen leeren Bestände vorhanden ist, ergibt sich hier ein klassisches "Trittbrettfahrerproblem": Da einerseits alle Marktteilnehmer von der Marktbereinigung profitieren, andererseits aber nur diejenigen die Kosten dieser Maßnahme tragen, die Rückbau selbst durchführen, kommt der "Trittbrettfahrer" am günstigsten weg. Da diese Kalkulation aber für alle gleichermaßen gilt, müsste es eigentlich zu einer allgemeinen Handlungsblockade kommen, die sich in Analogie zum Gesellschaftsspiel Mikado beschreiben lässt: Wer sich als erster bewegt, hat verloren.

Dass es unter diesen Bedingungen überhaupt Wohnungsunternehmen gibt, die bereit sind, ihre Wohnungen abzureißen, ist maßgeblich der Subventionierung des Abrisses durch das Programm "Stadtumbau Ost" geschuldet. Sie ermöglicht es nicht nur, den Abriss kostenneutral zu gestalten, sondern versüßt die Bereitschaft zum Abriss darüber hinaus mit "Aufwertungsmitteln". Von entscheidender Bedeutung ist außerdem eine 2001 erfolgte Novellierung des "Altschuldenhilfegesetzes", die es aus der DDR stammenden Wohnungsunternehmen ermöglicht, "Altschulden" für abgerissenen Wohnraum erlassen zu bekommen. Im Gegenzug zur Bereitschaft zur Vernichtung eigenen Vermögens erhalten diese Unternehmen also die Möglichkeit, sich von einer drückenden Schuldenlast zu befreien, die in den "Erblasttilgungsfonds" überschrieben und damit dem allgemeinen Staatshaushalt aufgebürdet wird. Die Abrissbereitschaft konzentriert sich deshalb vor allem auf kommunale und genossenschaftliche Unternehmen, die nicht nur ausreichend "Masse" haben, um Vermögensverluste bilanziell verkraften zu können, sondern die mit dem Erlass von "Altschulden" für abgerissenen Wohnraum vor allem als nahezu einzige Eigentümergruppe ganz konkret etwas durch den Abriss nicht mehr benötigten Wohnraums gewinnen können. In Sachsen, dem Spitzenreiter in Sachen Abriss, wurden so fast 90 Prozent aller Wohnungsabrisse von kommunalen Wohnungsgesellschaften und Wohnungsgenossenschaften getätigt. Alle anderen Eigentümertypen beteiligen sich kaum am Abriss, profitieren aber von der Sanierung des Immobilienmarktes.3

Die Einbeziehung verschiedener Eigentümergruppen in den Stadtumbau ist also systematisch schief, und als Konsequenz dieser Schieflage ergibt sich auch eine spezifische stadträumliche Verteilung der Abrisse, die sich nicht prioritär an städtebaulichen Kriterien, sondern an Zugriffsmöglichkeiten orientiert. Die Folge ist eine Konzentration der Abrisse auf die "Platte", die überwiegend von kommunalen und genossenschaftlichen Wohnungsunternehmen verwaltet wird. Plattenbauviertel werden damit zu "Spenderstadtteilen", die die Last der Wohnungsmarktkonsolidierung stellvertretend für den Rest der Stadt tragen müssen. Problematisch ist dabei nicht nur, dass Entwicklungsperspektiven für Plattenbauviertel, die immerhin noch rund ein Fünftel des gesamten ostdeutschen Wohnungsbestandes ausmachen, zunehmend aus dem Blick geraten. Anlass zur Sorge bietet auch die Entwicklung in den "Umstrukturierungsgebieten" selbst, in denen die Abrisse zwar auf Hochtouren laufen, aber oft kaum noch in ein, wie auch immer geartetes, städtebauliches Konzept eingebettet werden können. Der Grund liegt auch hier wieder in den politischen Fehlleistungen, die in den 90er Jahren bei der Transformation des DDR-Wohnungswesens gemacht wurden. Bedingt durch Restitution und Privatisierungsverpflichtung des Altschuldenhilfegesetzes ist es heute die Regel, dass in ostdeutschen Stadtteilen jedes Haus einer anderen Eigentümergesellschaft gehört, deren Firmensitze über die ganze BRD verstreut sind. Selbst in - verglichen mit Altbaugebieten homogenen - Plattenbauvierteln wie Leipzig-Grünau oder Halle-Neustadt lassen sich ein bis zwei Dutzend verschiedene Eigentümer finden. Da all diese Eigentümer aus ihrer Betriebsform, Unternehmenspolitik und Finanzlage wurzelnde unterschiedliche Interessen haben, ergibt sich eine große Heterogenität von Interessenlagen, mit denen der Stadtumbau umgehen muss. Diese jeweils große Zahl von Einzelinteressen macht eine übergreifende Planung und Steuerung außerordentlich schwierig. Die Abrisse haben sich daher bislang vor allem auf kooperationswillige Eigentümer beschränkt - mit der Folge, dass die Stadtumbaumaßnahmen kaum noch in ein städtebauliches Konzept eingebettet werden können und in vielen Fällen die städtebauliche Struktur selbst "perforiert". Wer heute beispielsweise durch bestimmte Ecken des Leipziger Ostens oder den westlichen Rand Leipzig-Grünaus fährt, wird ein buntes Nebeneinander von topsanierten Häusern, maroden Ruinen, aufwendig gestalteten Miniparks und vor sich hin gammelnden Brachflächen finden, in dem nur wenig räumliche Logik erkennbar ist. Vom Anspruch auf einen "nachhaltigen Stadtumbau" ist hier auf jeden Fall nicht mehr allzu viel erkennbar.

Quo vadis Stadtumbau?

Fasst man Soll und Haben zusammen, kann die Bilanz des Stadtumbaus bislang nur als ernüchternd bezeichnet werden. Die Hauptprobleme des Stadtumbaus lassen sich dabei wie folgt zusammenfassen:

  • Eine integrierte gesamtstädtische Planung für den Stadtumbau ist zwar vorhanden
  • - sie lässt sich aber nur schwer umsetzen;

  • Aufwertung und Rückbau sollen sich zwar gegenseitig ergänzen
  • - werden aber in der Praxis in ihrer räumlichen Ausrichtung kaum ausreichend gesteuert.

    Der Stadtumbau verfolgt zwar im Anspruch eine integrierte und gesamtstädtische Steuerung - in der Wirklichkeit entziehen sich aber eine Reihe von Problemfeldern fast völlig der Möglichkeit zur Beeinflussung. Im Windschatten des Stadtumbaus verschärfen sich so gegenwärtig sogar Problemlagen, v.a. in den Bereichen unsanierter Altbaubestände, technischer Infrastruktur und sozialer Segregation.

    Selbst die Reparatur von Marktfunktionen durch Abriss von Angebotsüberhängen hat, obwohl sie den Kern der Förderung ausmacht, bislang nur sehr eingeschränkt funktioniert. Der Bevölkerungsrückgang Ostdeutschlands geht weiter, und in der Folge verlieren die Wohnungsunternehmen immer noch mehr Mieter, als sie Wohnungen abreißen können. In einem Bericht der Sächsischen Aufbaubank wird so vorgerechnet, dass die sächsischen Wohnungsunternehmen im Durchschnitt vier Wohnungen vom Markt nehmen müssen, damit sich der Leerstand um eine Wohneinheit verringert.4 Angesichts der aufgrund der demographischen Entwicklung absehbaren weiteren Einwohnerrückgänge ist absehbar, dass man im Osten Deutschlands noch über einen langen Zeitraum mit anhaltend sehr hohen Leerstandszahlen leben müssen wird. Ob es sich lohnt, diese mit hohem Mittelaufwand um ein paar Prozentpunkte nach unten zu drücken, ist fraglich.

    Zweifel lassen sich auch an der Nachhaltigkeit der durchgeführten Maßnahmen anmelden. Unter dem Label Stadtumbau Ost läuft, wie beschrieben, gegenwärtig vor allem der Abriss leer stehender Wohnungen; andere Bereiche der Stadtentwicklung bleiben weitgehend außen vor. Ideen, wie die Misere ostdeutscher Städte, die ja nicht nur in einem Zuviel an Wohnungen, sondern vor allem in der erodierten wirtschaftlichen Basis, der mangelnden Zukunftsperspektive und der Verschränkung wirtschaftlicher, infrastruktureller und sozialer Probleme besteht, angegangen werden kann, sind nach wie vor Mangelware.

    Obwohl Stadtumbau in der Theorie die Chance eröffnet, gesamtstädtisch Entwicklungen völlig neu zu planen, wurde in der Praxis bislang von dieser Möglichkeit nur wenig Gebrauch gemacht. Mehr zu erreichen wird auf Dauer nötig sein. Ohne einen deutlich höheren Mittelansatz und ohne den politischen Willen zu mehr Planung, mehr Steuerung und mehr Staat allerdings wohl kaum realistisch.

    Anmerkungen

    1) Vgl. Expertenkommission 2000, Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesländern. Bericht der Kommission im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen Berlin.

    2) Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen 2001, Wettbewerb Stadtumbau Ost. Für lebenswerte Städte und attraktives Wohnen. - Auslobung und Wettbewerbsunterlagen, Berlin.

    3) Dort, wo - wie in Leipzig oder Chemnitz - auch Stadtumbau mit privaten Eigentümern stattfindet, beschränkt er sich meist auf ruinöse Gebäude, für die die Chancen, einen Kreditgeber für Sanierungsmaßnahmen zu finden, bei Null liegen.

    4) Vgl. Sächsische Aufbaubank, Wohnungsmarktmonitoring 2004/2005, Dresden 2005, S.13.


    Dr. Matthias Bernt ist Politikwissenschaftler und arbeitet am Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung e.V. (IRS). Seine Arbeitsschwerpunkte sind Stadterneuerung und Stadtumbau sowie urban governance.

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