BdWi - Bund demokratischer Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler

»Wissenschaft ist also ein prinzipielles Gegen-den-Strom-Schwimmen.«

Klaus Holzkamp

Newsletter abonnierenKontaktSuchenSitemapImpressum
BdWi
BdWi-Verlag
Forum Wissenschaft

Ohne Papiere in der Stadt

15.02.2009: Kommunalpolitik zwischen Repression und Integration

  
 

Forum Wissenschaft 1/2009

Flüchtlinge sind bei uns staatlicherseits unerwünscht, seitdem ihre Mehrheit nicht mehr aus sozialistischen Ländern kommt. Unter den Unerwünschten waren und sind die so genannten Illegalen - Flüchtlinge ohne rechtsgültigen Aufenthaltstitel - besonders markiert: als Sozialschmarotzer, RechtsbrecherInnen u.v.a. Kommunen sind die Ebene, auf denen sich die Widersprüche zwischen nationaler Abschottung und konkreter Problembewältigung, zwischen Staatsräson und Bewegungen abspielen. Simone Buckel zeigt sie auf.

Irreguläre Migration ist in den letzten 20 Jahren zu einem brisanten politischen Thema geworden. Während sich die Aufmerksamkeit meistens auf die europäischen Außengrenzen richtet, hier die Effizienz von Migrationskontrollpolitiken analysiert oder die damit einhergehenden Flüchtlingstragödien und Verletzung von Menschenrechten angeprangert werden, gerät der Beitrag interner Migrations(kontroll)politik eher selten in den Blick. Dabei ist in fast allen europäischen Ländern der Zugang zu öffentlichen Gütern wie Gesundheit, Bildung, Obdach usw. zu einem Instrument der Migrationskontrolle und -abschreckung gemacht worden. Bei der Umsetzung spielen Kommunen eine wichtige Rolle, da sie maßgeblich für die Erbringung dieser öffentlichen Leistungen zuständig1, aber auch mit den sozialen Folgen einer solchen Exklusionspolitik konfrontiert sind. Hier ist zu beobachten, dass der Ausbau interner Migrationskontrolle seitens kommunaler Politik nicht völlig widerspruchsfrei von statten geht. Vielmehr bewegt sie sich im Spannungsfeld zwischen ordnungspolitischen und menschenrechtlichen Zielstellungen.

Problem Illegalität

In fast allen mittleren und größeren Städten Europas leben Menschen, die keine gültige Aufenthaltsgenehmigung besitzen, die sich also laut Gesetz illegal in einem Land aufhalten. Die Klassifizierung ,illegal' oder auch ,irregulär' beschreibt in erster Linie einen rechtlichen Status, den MigrantInnen bezüglich gesetzlicher Regulierungen haben, und weniger eine Form der Migration. Denn die meisten irregulären MigrantInnen sind ganz legal als TouristInnen, StudentInnen, SaisonarbeiterInnen etc. eingereist und erst mit Ablauf ihres Visums irregulär geworden. Umgekehrt war es bis in die 1970er Jahre in den meisten Ländern kein Problem, irregulär einzureisen und im Nachhinein eine Aufenthaltsgenehmigung zu bekommen.2 Das Phänomen der Illegalität ist daher als migrationspolitisches Produkt der letzten 20 Jahre zu sehen, in denen die EU-Mitgliedsstaaten reguläre Einreisemöglichkeiten vor allem für Menschen aus den Ländern des Südens sukzessive abgebaut und gleichzeitig die Außengrenzen zu einer kaum überwindbaren Festung ausgebaut haben. Dass jedoch all diese Maßnahmen Migration letztlich nicht unterbinden können, zeigen die stetig wachsenden Zahlen irregulärer MigrantInnen: Schätzungen zufolge leben 4 bis 7 Millionen irreguläre MigrantInnen in Europa3, davon ca. 100.000 bis 250.000 in Berlin, 50.000 bis 100.000 in Hamburg, 30.000 bis 40.0000 in München. Vergleichbare Zahlen gibt es für die meisten europäischen Großstädte. Diese Größenordnungen verdeutlichen, dass es sich um ein bedeutsames soziales Phänomen handelt.

Ein wesentlicher Aspekt der Lebensrealität irregulärer MigrantInnen ist der permanente Konflikt mit rechtlichen Bestimmungen. Da sie in beständiger Bedrohung leben, von den Behörden "entdeckt" zu werden, vermeiden sie den Kontakt zu öffentlichen Stellen weitestgehend. Unterstützung finden sie stattdessen bei sozialen Organisationen wie Wohlfahrtsverbänden, Kirchen oder auch informellen Gruppen und durch selbstorganisierte Initiativen. Paradoxerweise sind diese oftmals finanziell subventioniert seitens staatlicher Stellen (oftmals auch durch die Kommunen), so dass hier gewollt oder ungewollt eine partielle Integration stattfindet. Eine weitere wichtige Ressource sind migrantische Communities, die irregulären MigrantInnen eine erste Anlaufstelle bieten und zu denen es häufig bereits aus dem Herkunftsland Kontakte gibt. Irreguläre MigrantInnen sind hier aber keineswegs nur als soziale Last zu sehen. Vielmehr sind sie, je nach dem, wie lange sie bereits in der Stadt leben, aktive Mitglieder ihrer Nachbarschaften. Doch der Rückhalt durch soziale Netzwerke stößt bei gravierenderen Problemen wie z.B. schweren Erkrankungen oder Konflikten mit ArbeitgeberInnen (z.B. Zahlungsverweigerung) schnell an seine Grenzen, so dass es zu einer Kumulation sozialer Problemlagen und Risiken in städtischen Gebieten kommt. Spätestens dann sind die Kommunen gefordert zu handeln.

Handlungsansätze hier

Der Umgang mit irregulärer Migration stellt kommunale Politik vor die Herausforderung, sich zwischen den Anforderungen nationaler Migrationskontrollpolitik und menschenrechtlichen Zielstellungen zu positionieren. Außerdem führt eine systematische Exklusionspolitik zu sozialen Problemen und Konflikten, da einem Teil der städtischen Bevölkerung der Zugang zu sozialer Infrastruktur verwehrt wird (Krankheit, Obdachlosigkeit, mangelnder Schutz vor Gewalt usw.). Kommunale Regierungen befinden sich also grundsätzlich in einem Dilemma: Einerseits sind Kommunen eingebunden in die Umsetzung staatlicher Migrationskontrollpolitik, z.B. über Meldebehörden, Sozialämter, Schulen oder Gesundheitszentren. Durch die Übermittlungspflicht ist dies in Deutschland zusätzlich gesetzlich festgeschrieben.4 Andererseits ist es gerade die repressive Migrationspolitik, die immer mehr irreguläre MigrantInnen hervorbringt, die ihrerseits letztlich versuchen, in den Städten Europas ihre Existenz zu organisieren. Daher ist für irreguläre MigrantInnen die Ausgestaltung der internen Kontrollpolitik vor Ort für das alltägliche Leben oftmals viel bestimmender, als es Kontrollen entlang von Grenzen sind.5 Gleichzeitig spielt die lokale Ebene eine zentrale Rolle bei der EURung von Menschenrechten, da hier die Nähe zu den EinwohnerInnen am größten ist.

Zwei Entwicklungen der letzten Jahrzehnte haben hierfür den kommunalpolitischen Handlungsrahmen verändert: Zum einen begünstigt der Wandel lokaler Politik vom verlängerten Arm nationalstaatlicher Politik hin zu mehr Eigenverantwortung und Eigeninitiative in der Lenkung kommunaler Geschicke die Entwicklung abweichender Handlungsansätze und -strategien. Zum anderen führt(e) die Einbindung nichtstaatlicher Akteure in kommunalpolitische Steuerung - im Allgemeinen als ,Urban Governance' bezeichnet - dazu, dass die soziale Problematik der Illegalität und die daraus resultierende Handlungsnotwendigkeit auf die kommunalpolitische Tagesordnung gelangt ist. Aus diesem Grund gibt es seit einigen Jahren vereinzelt Bemühungen auf lokaler Ebene, über soziale Integrationspolitiken für irreguläre MigrantInnen nachzudenken.6

Im Mittelpunkt stehen dabei zumeist der Zugang zu Gesundheitsversorgung und Bildung für Kinder, zwei Bereiche, die eng mit Menschenrechten und humanitären Beweggründen verknüpft sind. Lange Zeit erfolgte die Beschäftigung damit eher inoffiziell und unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Mittlerweile gibt es einige Städte, die konkrete Maßnahmen ergriffen und / oder zumindest öffentlich zur Problematik Stellung bezogen haben: Dazu gehören z.B. Freiburg, München und Berlin. In der Frage, ob SchulleiterInnen der Übermittlungspflicht unterliegen, wenn ihnen der aufenthaltsrechtliche Status irregulärer Kinder bekannt wird, haben alle drei Städte offiziell beschlossen, dass der Aufenthaltsstatus nicht relevant ist für den Schulbesuch, deshalb nicht erfragt werden müsse und aufgrund reiner Vermutungen keine Übermittlungspflicht bestehe. Im Bereich der Gesundheitsversorgung ist vor allem München ein hervorstechendes Beispiel.

Auf Grundlage einer sehr umfangreichen Studie zur Situation irregulärer MigrantInnen in München7 hat der Sozialausschuss der Stadt der Unterstützung eines Gesundheitszentrums und eines Sozialfonds zur Finanzierung der Behandlungen irregulärer MigrantInnen zugestimmt. Die Übermittlungspflicht konnte zwar nicht abgeschafft werden. In Zusammenarbeit mit dem Datenschutzbeauftragten der Stadt München und der Polizei ließ sich aber zumindest Rechtssicherheit für das medizinische Personal und die Sicherheit vor Migrationskontrollen im Gesundheitszentrum erreichen.

… und in anderen Ländern

Die in Deutschland geltende gesetzliche Übermittlungspflicht für alle öffentlichen Stellen ist einmalig in Europa. Zwar ist in fast allen europäischen Ländern der Zugang zu öffentlichen Gütern an einen legalen Aufenthaltsstatus gekoppelt, allerdings stehen meistens die medizinische Notfallversorgung und die Möglichkeit des Schulbesuchs auch irregulären MigrantInnen offen. Daran wird deutlich, dass der kommunale Handlungsspielraum geprägt ist durch die Ausgestaltung der nationalen Migrationspolitik und den Grad der lokalen Autonomie.

In Spanien beispielsweise gibt es Unterschiede zwischen den einzelnen Regionen, da die "interne" Migrationspolitik in deren Zuständigkeitsbereich fällt. In Katalonien bzw. Barcelona können irreguläre MigrantInnen sich im lokalen Melderegister (dem Padrón) registrieren lassen. Über den Padrón ist nicht nur der Zugang zu städtischen Einrichtungen organisiert, sondern auch zum nationalen öffentlichen Gesundheitssystem, das damit auch Menschen ohne gültigen Aufenthaltstitel offen steht. Ein Faltblatt informiert neu angekommene MigrantInnen (auch irreguläre) über ihre Rechte und Möglichkeiten: z.B. kostenlose Gesundheitsversorgung in städtischen Einrichtungen oder die Schulpflicht für Kinder. Des Weiteren fördert die katalonische Einwanderungsbehörde zusammen mit der Stadt Barcelona eine Vielzahl zivilgesellschaftlicher Projekte, die mehr oder weniger direkt auch Unterstützungsarbeit für irreguläre MigrantInnen anbieten. Insgesamt lässt sich für Barcelona feststellen, dass die städtische Politik nicht differenziert zwischen MigrantInnen mit oder ohne gültige Papiere. Dies alles sollte aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass irreguläre MigrantInnen auch hier in sehr prekären Lebensverhältnissen leben. Jedoch zeigt die Situation in Spanien, dass kommunale Politik durchaus einen anderen Weg beschreiten kann als durch nationale Gesetzgebung vorgezeichnet.8

Beispiele dafür finden sich auch in den USA, wo eine ganze Reihe von Städten sich zu ,sanctuary cities' bzw. ,safe havens' für irreguläre MigrantInnen erklärt haben. D.h., diese Städte wenden sich explizit gegen die repressive Einwanderungspolitik der USA. Die Idee der ,sanctuary city' haben auch bereits mehrere Städte in Kanada übernommen.9

Das niederländische Parlament hatte 1998 ein Gesetz verabschiedet (,Linking Act'), das irreguläre MigrantInnen vom Zugang zu öffentlichen Gütern ausschloss. Der kommunale Verwaltungsrat willigte ein, den neuen Bestimmungen Folge zu leisten, forderte aber gleichzeitig mehr finanzielle Mittel zur Weitergabe an soziale Unterstützungsorganisationen, um die schlimmsten Konsequenzen abzufedern.10 Damit ergibt sich eine paradoxe Situation, die wahrscheinlich in den meisten europäischen Städten anzutreffen ist: Einerseits sind Kommunen Teil einer immer repressiver werdenden Migrationskontrollpolitik; andererseits werden zivilgesellschaftliche Unterstützungseinrichtungen mitfinanziert, die die schlimmsten sozialen Folgen abfedern sollen. Dieser Widerspruch findet sich auch innerhalb städtischer Politik: So hat die Stadt Den Haag einen Notfallfonds geschaffen, aus dem beispielsweise abgelehnte AsylbewerberInnen temporär unterstützt werden können, die nicht länger in öffentlich gefördertem Wohnungsbestand leben dürfen. Letztlich bedeutet dies, dass die Stadt Den Haag Leute auf die Straße setzt, die sie im nächsten Schritt wiederum beherbergt. Zusätzlich stellt Joanne van der Leun für die Niederlande fest, dass MitarbeiterInnen lokaler Verwaltungen auf informellen Wegen oder durch lokale Arrangements Gesetzgebungen umschiffen und damit die beabsichtigten Zielsetzungen unterlaufen.11

In der Schweiz berufen sich Kommunen vermehrt auf die Schweizer Verfassung. Beispielsweise hat in Gland, im Schweizer Kanton Vaud gelegen, der Gemeinderat beschlossen, undokumentierten MigrantInnen - also Menschen "sans papiers", irregulären MigrantInnen - Zugang zu sozialen Diensten und den in der Verfassung vorgesehenen Grundrechten zu geben. Umfassender war die Herangehensweise der Stadt Lausanne. Diese gab 2003 eine Untersuchung in Auftrag, um über die Situation irregulärer MigrantInnen und deren Herkunft Informationen zu sammeln. Darauf aufbauend hat die Stadt ein Programm initiiert, um die soziale Unterstützung für irreguläre MigrantInnen zu verbessern.12

Jenseits von Repression

Dies alles sind Beispiele dafür, wie Kommunen in Europa dem Problem der Illegalität mit einer Politik begegnen, die nicht allein auf Repression und Kontrolle gerichtet ist, sondern auch an Menschenrechten und humanitären Überlegungen orientiert ist. Grund dafür ist vor allem die zunehmende Erkenntnis, dass irreguläre Migration ein dauerhaftes soziales Phänomen sein wird, solange die europäischen Mitgliedsstaaten eine auf massive Abschottung ausgerichtete Migrationspolitik betreiben. Die Zweigleisigkeit kommunaler Politik, also einerseits Kontrollpolitik und andererseits soziale Integration, führt offensichtlich zu Paradoxien in der Ausrichtung kommunaler Politik. Diese Paradoxe sind aber durch Ressorttrennungen, individuelle Zuständigkeiten und Absprachen innerhalb kommunaler Verwaltungen durchaus miteinander vereinbar.

Die Zunahme der Bedeutung eher integrativer Politiken auf lokaler Ebene hat auch dazu geführt, dass dies in der städtischen Vernetzungsarbeit auf internationaler Ebene vermehrt thematisiert wird. So hat beispielsweise das Netzwerk Eurocities, ein Zusammenschluss von etwa 150 europäischen Großstädten, zusammen mit dem europäischen Dachverband PICUM (Platform for International Cooperation on Undocumented Migrants), der sich auf europäischer Ebene für die Interessen irregulärer MigrantInnen einsetzt, eine Kampagne für den Zugang zur Gesundheitsversorgung für irreguläre MigrantInnen durchgeführt. Der Austausch auf europäischer Ebene ermöglicht es den Städten, gemeinsam Politikansätze zu entwickeln, die dann auch mit mehr Rückhalt gegenüber nationalstaatlichen Regierungen vertreten werden können, und auf politische Entscheidungsprozesse auf europäischer Ebene einzuwirken.

Letztlich ist die lokale Ebene jedoch sicherlich kein Garant für eine integrativere Politik, dafür gibt es genügend Gegenbeispiele. Dies hängt, wie auch auf anderen Politikebenen, mit den herrschenden Kräfteverhältnissen und mit den Gelegenheiten für politische Mobilisierungen zusammen. Dennoch scheint die lokale Ebene offener gegenüber integrativen Ansätzen zu sein, sei es aus pragmatischen Gründen oder aus einer Idee der sozialen Verantwortung, die nicht unbedingt am Aufenthaltstitel Halt macht.

Anmerkungen

1) Vgl. Broeders, Dennis & Engbersen, Godfried (2007). The Fight Against Illegal Migration. Identification Policies and Immigrants' Counterstrategies. American Behavioral Scientist, 50 (12): 1592-1609.

2) vgl. Sciortino, Guiseppe (2004). Between Phantoms and Necessary Evils. Some Critical Points in the Study of Irregular Migrations to Western Europe. Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien - IMIS-Beiträge, 24: 17-43.

3) vgl. Düvell, Franck (Hg.) (2006). Illegal Immigration in Europe. Beyond Control? New York: Palgrave Macmillian.

4) In Deutschland gilt die sogenannte Übermittlungspflicht, die öffentlichen Stellen und deren MitarbeiterInnen vorschreibt, Menschen ohne gültige Papiere der Ausländerbehörde zu melden. Menschenrechtsorganisationen kritisieren diese Regelung vehement, da sie Menschen davon abhalte, zum Arzt zu gehen oder ihre Kinder in die Schule zu schicken, und damit faktisch eine Aushöhlung der Menschenrechte darstelle.

5) vgl. Brochmann, Grete & Hammar, Tomas (Hrsg.) (1999). Mechanisms of Immigration Control. A Comparative Analysis of European Regulation Policies. New York/Oxford und Stobbe, Holk (2004) Undokumentierte Migration in Deutschland und den Vereinigten Staaten. Göttingen.

6) Das vom Katholischen Forum initiierte Manifest ,Leben in der Illegalität', das dazu aufruft, "sich auch in Deutschland öffentlich und gesamtgesellschaftlich vermehrt mit dem Thema der irregulären Zuwanderung und dem irregulären Aufenthalt zu beschäftigen, um angemessenere Umgangsformen mit den hier vorliegenden Problemen zu finden", haben zahlreiche KommunalpolitikerInnen unterzeichnet.

7) www.muenchen.de/cms/prod1/mde/_de/rubriken/Rathaus/85_soz/04_wohnenmigration/31_interkulti/downloads/illegalinmuenchen.pdf

8) Viele spanische Kommunen haben sich beispielsweise erfolgreich dagegen gewehrt, dass die Nationalregierung Zugang zu den Daten der lokalen Melderegister hat. Allerdings gibt es auch Kommunen, die die Registrierung an den Aufenthaltsstatus koppeln oder die Daten für die Nationalregierung zugänglich machen.

9) vgl. beispielsweise die Cambridge Sanctuary City Resolution 2006.

10) vgl. AutorInnenkollektiv (Hrsg.) (2000). Ohne Papiere in Europa. Illegalisierung der Migration - Selbstorganisation und Unterstützungsprojekte in Europa. Berlin.

11) vgl. van der Leun, Joanne (2006). Excluding illegal migrants in the Netherlands: between national policies and local implementation. In: West European Politics, 29(2): 310-326.

12) www.lausanne.ch/view.asp?DomID=63027.


Simone Buckel arbeitet am Georg-Simmel-Zentrum für Metropolenforschung der HU Berlin an einem Dissertationsprojekt zum Thema ,Urban Governance und irreguläre Migration - politische Mobilisierung und lokale Politikprozesse im Konfliktfeld irreguläre Migration'.

Zum Seitenanfang | Druckversion | Versenden | Textversion