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Klaus Holzkamp

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Hamburg als Paradigma

15.02.2009: Neoliberale Stadtpolitik konkret

  
 

Forum Wissenschaft 1/2009

Das seit einem Vierteljahrhundert dominante Politikmodell setzt nicht nur sozial- und wohnungspolitische Duftmarken der Ausgrenzung auch in wohlhabenden Städten. Quasi-unternehmerisches Handeln städtischer Politik führt deren Verantwortungsbereich mittels entdemokratisierter Verfahren zudem in langfristige Verschuldung. Joachim Bischoff, Michael Joho und Antje Schellner liefern eine dichte Beschreibung.

Die Freie und Hansestadt Hamburg erregt seit einigen Jahren auch bundespolitisch Aufmerksamkeit. Da lässt die CDU unter Ole von Beust fast geräuschlos die Zusammenarbeit mit der rechtspopulistischen Schill-Partei hinter sich und geht als erster Landesverband in Deutschland eine Liaison mit den in die Jahre gekommenen grün-alternativen Bürgerkindern ein. Da sorgt seit geraumer Zeit der Hafen mit zweistelligen Zuwachsraten für Schlagzeilen. Immer neue Hotels werden gebaut, um die wachsenden Touristenströme zu bewältigen.

Der Hamburger Senat sieht sich im Konkurrenzkampf mit den anderen europäischen Großstädten. Es geht dabei u.a. um die Frage, wem es gelingt,

  • die Wirtschaft (und damit die Arbeitsplätze) auf den kapitalistischen Strukturwandel einzustellen,
  • Investoren (z.B. aus dem boomenden China) anzulocken,
  • die Stadt für Gäste aus aller Welt (TouristInnen, Studierende etc.) attraktiv zu machen,
  • die Stadt aber auch für ein hochqualifiziertes Klientel aufzubereiten.
  • Hamburg schneidet unter diesen Gesichtspunkten im internationalen Vergleich gut ab. Die Elbmetropole ist wirtschaftlich eine der reichsten Regionen Europas und innerhalb der Bundesrepublik eine der wenigen Städte mit Bevölkerungszuwachs. Die Kehrseite dieser Entwicklung ist vor allem sozial- und wohnungspolitischer Natur. Standen unter den sozialdemokratisch bestimmten Senaten in den 1990er Jahren nicht zuletzt auch verschiedene stadtteilorientierte "Armutsbekämpfungsprogramme" auf der Agenda, wird unter christdemokratischer Ägide vor allem auf die "wachsende Stadt" und den einen oder anderen "Leuchtturm" (wie die Elbphilharmonie) gesetzt, nun ergänzt durch die GAL, die mit ihren Vorstellungen von der "kreativen Stadt" die "innovativen Schichten" ansprechen will.

    Welche Auswirkungen das für den Großteil der Bevölkerung hat, spüren nicht nur die Menschen in den benachteiligten Quartieren, an deren sozialer Segregation sich unter dem amtierenden Senat nichts ändern wird. Das erfahren auch die innerstädtischen Stadtteile, auf denen ein wachsender Verdrängungsdruck lastet, heißt es doch, "Platz zu machen" für die neu angeworbenen, kreativen und gut verdienenden Schichten.1

    Dass die Akzentsetzung sich nachdrücklich in Richtung der Reiche(re)n verschoben hat, kann die Entwicklung im Wohnungsbau veranschaulichen. Trotz Bevölkerungswachstums und Bedarfs an mindestens 5.000 bis 6.000 zusätzlichen Wohnungen pro Jahr, trotz einer "Wohnungsbauoffensive" der Senatsparteien ist der Wohnungsneubau vor allem seit der CDU-Senatsübernahme 2001 rückläufig. Er sank von 5.790 im Jahre 2000 auf 3.389 zwei Jahre später drastisch ab. Besonders dramatisch gerade für die einkommensschwachen Haushalte ist der Umstand der nahezu eingestellten Neuerrichtung von Sozialwohnungen: Deren Zahl ging von 152.657 (2000) auf 116.487 (2007) zurück! Welche Auswirkungen diese auch in anderen Bereichen zu konstatierende Politikverlagerung hat, vor allem, mit welchen Ideen und Modellen der Senat punkten will, sei im Folgenden an seinen Aushängeschildern verdeutlicht - den Konzepten "wachsende Stadt" und "Sprung über die Elbe", den ins Visier genommenen innerstädtischen Quartieren HafenCity und Wilhelmsburg.

    Die HafenCity

    Die offizielle Politik - von der CDU über die SPD bis hin zur GAL - ist sich einig: Mit der Entwicklung der HafenCity setzt Hamburg europaweit neue Maßstäbe. Auf einer Fläche von 157 Hektar entsteht ein innerstädtischer Raum mit einer Nutzungsmischung aus Wohnen, Büro, Freizeit, Einzelhandel und Kultur. Die HafenCity erweitert die heutige Innenstadtfläche innerhalb von zwei Jahrzehnten um 40%. Impulswirkung hat ihre Entwicklung daher sowohl für die gesamte Hansestadt mit ihren fast 1,8 Mio. EinwohnerInnen als auch für die ca. 4,3 Mio. Menschen zählende Metropolregion. Die Großstadt und die sie umgebenden Anrainer gehen so gestärkt in den Wettbewerb europäischer Metropolen.

    Die HafenCity ist der Kern der politischen Konzeption der "wachsenden Stadt": 1,8 bis 2 Mio. qm Bruttogeschossfläche werden gebaut. Dabei entstehen 5.500 Wohnungen für etwa 12.000 EinwohnerInnen, Dienstleistungsflächen für mehr als 40.000 Arbeitsplätze sowie Gastronomie, Kultur- und Freizeiteinrichtungen, Einzelhandelsflächen, Parks, Plätze und Promenaden.

    Was in den jubilierenden Einschätzungen und offiziellen Reden höchstens am Rande vorkommt, ist die soziale Spaltung und Ausgrenzung eines beträchtlichen Teils der Bevölkerung. Selbst auf dem Höhepunkt der konjunkturellen Entwicklung waren rund 240.000 HamburgerInnen oder über 13% der Bevölkerung auf Transferleistungen angewiesen. Die in der Stadt überall sichtbare soziale Problematik wird sich infolge der wirtschaftlichen Talfahrt massiv verschärfen. Bereits im Jahre 2008 lebten 25% aller Hamburger Kinder unter Armutsbedingungen. 21% der MigrantInnen bezogen Sozialeinkommen nach Hartz IV. Armut trotz Arbeit hatte sich schon zu Zeiten der Hochkonjunktur stark ausgebreitet.

    Die soziale Spaltung tritt konzentriert und verdichtet in einer Reihe von Quartieren zutage. In Hamburg befinden sich mindestens 18 Stadtteile - darunter viele Geschosswohnungssiedlungen an der Peripherie - in einer sozial angespannten Situation. In diesen Quartieren leben 27% der Bevölkerung, aber mit 50,1% knapp mehr als die Hälfte aller Kinder, die von Arbeitslosengeld II abhängig sind. In 13 Stadtteilen sind sogar mehr als 30% der gesamten Bevölkerung auf Sozialleistungen angewiesen. In zehn Stadtteilen beträgt der Anteil der SchülerInnen, die die Schule ohne Abschluss verlassen, mehr als 20%.

    Im krassen Gegensatz zu dieser Ballung von Armut und Benachteiligung steht das Luxusprojekt HafenCity. Während in den mehr oder weniger angrenzenden Stadtteilen Horn und Billstedt rund 100.000 Menschen seit langem auf eine nachhaltige Verbesserung ihrer Lebensbedingungen hoffen, wird für 12.000 BürgerInnen ein gigantisches Modernisierungsprojekt aufgelegt.

    Mit ihren 157 Hektar ist die HafenCity eines der größten Stadtentwicklungsvorhaben in Europa überhaupt. Den gegenwärtig 800, zukünftig dann 12.000 BewohnerInnen soll wasserbezogenes, qualitätvolles Wohnen ermöglicht werden, das aber eben auch seinen Preis hat. Bis zu 8.000 Euro pro qm kosten die Luxus-Etablissements, bei den Mietwohnungen ist teilweise ein Quadratmeterpreis von bis zu 17 Euro zu entrichten. Auch einige Alibi-Genossenschaftswohnungen sind im Angebot, für die allerdings mit über 11 Euro pro Quadratmeter gerechnet werden muss, was deutlich über dem in Hamburg sonst üblichen Preisniveau liegt.

    Nach der Verabschiedung des Masterplans für die HafenCity durch den rot-grünen Senat im Jahre 2000 wurde die HafenCity ohne jedwede öffentliche Debatte und parlamentarische Kontrolle auf den ehemaligen Hafenflächen hochgezogen. Mit der Realisierung des Projekts wurde eine privatrechtliche Gesellschaft beauftragt, eine 100%ige Tochter der Freien und Hansestadt Hamburg, die gleichwohl wie ein Unternehmen agiert. Sie ist Treuhänderin des Sondervermögens "Stadt und Hafen" und nimmt umfassend die Aufgaben als Entwicklungsgesellschaft wahr. Von einer demokratischen Kontrolle und Bürgerbeteiligung kann bei diesem gigantischen Investitionsprojekt keine Rede sein.

    Um die finanziellen Grundlagen für die Entwicklung der HafenCity zu schaffen, wurde auf gesetzlichem Wege 1997 das Sondervermögen "Stadt und Hafen" geschaffen, in das die städtischen Grundstücke kostenfrei eingebracht wurden. Ein Großteil der öffentlichen Aufwendungen für die Entwicklung des Megaprojekts wird über die Kreditaufnahme dieses Sondervermögens zu kommunalkreditähnlichen Konditionen vorfinanziert. Diese Kredite sollen über die Einnahmen aus Grundstücksverkäufen getilgt werden. Die Aufwendungen des Sondervermögens umfassen Betriebsverlagerungen, Flächenfreimachung, öffentlichen Hochwasserschutz, Hauptverkehrs- und Erschließungsstraßen, Brücken, Kaimauern, Promenaden, Parks, Planung sowie Kommunikation und Marketing.

    Absehbare Schulden

    Schon jetzt, zehn Jahre nach Beginn des Projekts, das insgesamt bis 2020/25 laufen wird, zeigt sich, dass die Rechnung dieser Public Private Partnership nicht aufgehen wird. Das Sondervermögen schiebt einen Schuldenberg von rund 350 Mio. Euro vor sich her; die 1998-2008 aufgewandten Zinsen liegen bei 112 Mio. Noch vor Abschluss des Projekts steht fest: Der öffentliche Haushalt wird einen großen Betrag zur Entschuldung übernehmen müssen.

    Darüber hinaus werden aus Mitteln der einzelnen Fachhaushalte der Freien und Hansestadt Hamburg die Kosten für die externe Erschließung der HafenCity, für Bildungseinrichtungen, wissenschaftliche Einrichtungen, kulturelle Einrichtungen (Elbphilharmonie, Science Center, Internationales Maritimes Museum Hamburg) bestritten. Aus den spärlichen Informationen, die über Kosten und Finanzierung der HafenCity vorliegen, geht hervor, dass ca. 1,2 Mrd. Euro öffentlichen Aufwendungen insgesamt private Investitionen in Höhe von ca. 4,5 bis 5 Mrd. Euro gegenüber stehen sollen. Die Endabrechnung wird allerdings eine ganz andere Relation ausweisen. Ein Beispiel: Die Elbphilharmonie, das neue Symbol Hamburgs und der Leuchtturm der HafenCity, ein großer Komplex aus Konzertsälen und Nobelhotel, sollte die Stadt zunächst nur mit der kostenlosen Überlassung eines Grundstücks belasten. Ende 2008 hatte die Hansestadt dann schon einen Betrag von 323 Mio. Euro zusätzlich zum Grundstück aufzubringen.2

    Die Grundlagen für dieses städtebauliche Projekt wurden Anfang der 1990er Jahre unter Missachtung der Landeshaushaltsordnung und hinter dem Rücken der Bürgerschaft gelegt. Alt-Bürgermeister Henning Voscherau (SPD) hatte die Planung unter Ausschluss der Öffentlichkeit vorbereitet, um mögliche Einflüsse von spekulativen Grundstücksoperationen auszuschließen. Voscherau zufolge basiert dieser Deal auf einer Allianz zwischen der politischen Führung und dem führenden Unternehmen der Hafenwirtschaft, der "Hafen- und Lagerhaus Gesellschaft" (HHLA), die damals freilich noch im 100-prozentigen Besitz der Hansestadt war. Um neue Containerumschlagplätze bezahlen zu können, sollten die Flächen des alten Hafengebiets zu Geld gemacht werden. Die Heimlichtuerei sei notwendig gewesen, um zum einen "Spekulationen gegen die Stadt" zu verhindern. Zum anderen seien von dem Projekt viele Interessen betroffen gewesen, so dass das Projekt anfangs politisch wohl kaum durchsetzbar gewesen wäre. Nach erfolgreicher Absprache habe die HHLA - unter Ausschluss der Öffentlichkeit - "Betriebe, Immobilien und Baugenehmigungen" erworben, so dass die Errichtung eines intransparenten städtischen Sondervermögens möglich wurde.

    Gestützt auf die Realisierung der Umwandlung der alten Hafenfläche nehmen jetzt die politisch führenden Kräfte die Erweiterung des Projekts nach Süden in Angriff.

    "Sprung über die Elbe"

    Hinter dem lyrischen Titel3 verbirgt sich die Ausdehnung wirtschaftlicher Interessen auf die südlich der Elbe liegenden, zunehmend industriell genutzten Stadtteile. Nach Definition der Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt (BSU) in Hamburg beinhaltet der "Sprung über die Elbe" die räumliche Schwerpunktsetzung des Leitbildes der "wachsenden Stadt". Betroffen sind die Stadtteile Wilhelmsburg und Veddel im Bezirk Hamburg-Mitte sowie der angrenzende Bezirk Harburg.

    Die Planung und Begleitung des Wachsens der Stadt über die Elbe ist geprägt von äußerst unterschiedlichen Interessenlagen. Zum einen versucht sich die betroffene, schon seit den 1990er Jahren durch Protestbewegungen in Erscheinung getretene Bevölkerung Gehör zu verschaffen. Dann meldet die Wirtschaft ihre Interessen an, um den hafenverbundenen Standort noch optimaler zu nutzen und zu gestalten. Schließlich versucht die Stadt den teilweise widersprüchlichen Erwartungen und Wünschen gerecht zu werden und die Zielvorstellung einer wie auch immer gearteten "Aufwertung" der Region umzusetzen. Um die Problematik, welche Bevölkerungsgruppen an der Entwicklung tatsächlich partizipieren und wie sich die Realisierung der genannten Ziele für die Menschen auswirken wird, findet hier ein zähes, doch ungleiches Ringen statt.

    Die betroffene Region kennzeichnet eine besonders hohe Belastung durch Schwerlastverkehr, Lärm, Flächenverbrauch und Luftverschmutzung. Ursächlich ist dafür vor allem die sich noch bis vor kurzem ausdehnende Hafenwirtschaft und die damit verbundene anliegende Industrie. Der Stadtkern Wilhelmsburgs wird von einer Hauptverkehrs- und Zubringerstraße für den Hafen durchschnitten. Direkt am Wilhelmsburger Rathaus vorbei donnern täglich über 20.000 Lastkraftwagen. Und auch durch die Wohngebiete, als Abkürzung geschätzt, schlängelt sich der Transportverkehr. Zuspitzen könnte sich dieses Phänomen durch die soeben beschlossene Verkleinerung der Hafenfreizone4, die bisher zumindest für eine Begrenzung des Verkehrs durch nächtliche Ruhezeiten sorgte.

    Nun soll diese - obwohl als Deutschlands größte Flussinsel in der Elbe vis à vis zum Hamburger Rathaus gelegene - über Jahrzehnte vernachlässigte Region Hamburgs im Jahr 2013 Schauplatz und Standort der Internationalen Bauausstellung (IBA) sowie der Internationalen Gartenschau (IGS) werden. Zuvor, d.h. von 2007 bis 2013, wird die IBA als "besonderes Instrument der Stadt- und Regionalplanung mit befristeten Sonderkonditionen" verstanden und eingesetzt, um erkannte Probleme anzugehen und einen vorzeigbaren "Modellstadtteil" zu schaffen. Für diese umfängliche Aufwertungsstrategie steht ein Budget von 148 Mio. Euro zur Verfügung. Für den Zeitraum 2009 bis 2012 hat der Hamburger Senat zudem weitere 120 Mio. im Etat veranschlagt, hinzu kommen nochmals 22 Mio. Euro für den Ausbau der Harburger Schlossinsel.

    Innerhalb der betroffenen Stadtteile und auf Initiativenebene wird die Perspektive kritisch eingeschätzt. Einerseits sieht man darin eine Chance für konkrete, positive, der Bevölkerung entgegenkommende Stadtentwicklungsmaßnahmen, andererseits aber auch die Gefahr, dass deren Interessen unter dem mittlerweile entstandenen zeitlichen Umsetzungsdruck, den (hafen)wirtschaftlichen und touristikrelevanten Aspekten buchstäblich geopfert werden. In dem jüngst vorgestellten, erweiterten Planungskonzept im Rahmen des "Sprungs über die Elbe" ist eine Lösung der relevanten Probleme vor Ort, insbesondere der für alle Beteiligten hochbelastenden (Güter-) Verkehrssituation, nicht erkennbar.5

    Wirtschafts-Flächenbedarf

    Der Hamburger Hafen verzeichnete in den vergangenen Jahren einen jährlichen Zuwachs von über 10% (2006 waren es real sogar 13%). Nach den Prognosen ist, trotz kurz- bis mittelfristiger Einbrüche im Gefolge der gegenwärtigen Finanzkrise, auf längere Sicht mit einer weiteren Expansion zu rechnen. Für Hamburg und speziell die betroffenen Regionen fordert die Wirtschaft weitere Flächen für die Bewältigung des mit dem Hafenwachstum einhergehenden Verkehrs- und Logistikaufkommens. Insbesondere der Containerumschlag fordert einen hohen Flächenverbrauch für Lagerung, Umschichtung und Wartung der Container. Schon jetzt prägen bis zu in acht Lagen übereinander gestapelte Containergebirge an manchen innerörtlichen Straßen das Wilhelmsburger Stadtbild. Doch auch Logistik und Speditionsbetriebe sowie die angrenzende Industrie expandieren. Hinzu kommen der Bau von neuen Verkehrswegen und Zugangsstraßen sowie eine Ausweitung der Bahntrassen für die Hafenbahn.

    Hamburg ist das wirtschaftliche Zugpferd der gesamten elbverbundenen bzw. küstennahen Ballungs- und Wirtschaftszentren. Die Erwartungen der Metropolregion (bestehend aus den Hamburg umgebenden Teilen Schleswig-Holsteins und Niedersachsens), aber auch Mecklenburg-Vorpommerns, gehen dahin, dass Hamburg diese Rolle erfüllt, indem es primär für den Ausbau der Verkehrswege sorgt. Zu diesen Erwartungen gehören landschaftszerstörende Umgehungsautobahnen, aber auch die besonders umstrittene, ökologisch verheerende Elbvertiefung. Insbesondere die Zukunftsperspektive eines mehr als verdoppelten Transitverkehrsaufkommens lässt in Hamburg, dem Verkehrsknotenpunkt der Region, Lösungen mehr als dringlich erscheinen.

    Die Bevölkerung, die Stadt

    Gegen diese die Planung stark beeinflussenden Faktoren stemmt sich nun vor allem der Stadtteil Wilhelmsburg, den ein überdurchschnittlich hoher Anteil an Hartz-IV-EmpfängerInnen und BürgerInnen mit Migrationshintergrund kennzeichnet, die hier bisher günstigen Wohnraum fanden.

    Die Kernforderungen der Bürgerinitiativen, bei aller begleitenden Differenzierung, lauten:

  • Sicherung des bezahlbaren Wohnraums,
  • Verkehrsentlastung des Stadtteils und vor allem der Wohnquartiere sowie
  • Erhaltung der Naherholungs-, Natur- und Freiflächen!
  • Diese Wünsche stehen den Interessen der Wirtschaft teilweise diametral entgegen und finden in den gegenwärtigen Planungen der Behörden nur unzureichend Berücksichtigung.

    Die aktuell mit 24 Mrd. Euro verschuldete Stadt steht unter dem Druck der Schuldentilgung. Mit dem Verkauf des noch in öffentlichem Besitz befindlichen Grundes erschließt sich die wirtschaftliche und politische Elite Spielräume zur Stadtentwicklung. Die HafenCity als einer der teuersten Baugründe Deutschlands liegt nur ein paar Hundert Meter Wasserbreite von der Elbinsel Wilhelmsburg entfernt, auf der die Stadt ebenfalls Grundstücke besitzt. Hier verbirgt sich für die Stadtkasse ein weiteres finanzielles Potenzial, das mit der "Aufwertung" der Region verbunden ist. Dies kommt natürlich auch den dortigen Haus- und Grundstückseigentümern gerade recht, die vereinzelt schon mit Mieterhöhungen von bis zu 20% auf die geplanten Stadtentwicklung in der Region reagieren.

    Ohne Zweifel: Der Prozess der Flächenrecycling - von den alten Hafenflächen zu einem neuen Stadtviertel - ist in Hamburg im Unterschied zu London großenteils schonender und sozialverträglicher realisiert worden. Die finanziellen Grundkonstruktionen laufen aber darauf hinaus, die Stadtentwicklung der demokratischen Kontrolle zu entziehen. In der Konsequenz werden dem Gemeinwesen enorme Belastungen aufgebürdet. Die BürgerInnenbeteiligung ist vielfach zum Feigenblatt verkommen, partizipatorische Beteiligung an Planungs- und Entscheidungsprozessen bleibt bloße Absichtserklärung. Die soziale Spaltung wird im Prozess der Stadtentwicklung vertieft, weil in räumliche, bauliche Strukturen implantiert.6 Für diese undemokratische Stadtentwicklung lassen sich in jedem konkreten Fall Alternativen aufzeigen. Zu deren Realisierung bedarf es anderer politisch-gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse und einer grundlegenden Reform der planerischen gesetzlichen Rahmenbedingungen.

    Anmerkungen

    1) Hamburg ist ein herausragendes Beispiel für neoliberale Stadtpolitik und den Prozess der Gentrifizierung. Vgl. dazu: S. Heeg und M. Rosol, Neoliberale Stadtpolitik, in: Analyse und Kritik, Nr. 534, 2008; in der selben Nummer finden sich konkrete Analysen zur Gentrifizierung: A. Holm, Berlin in Bewegung; Mary A. Walkley, Kämpfen im Herzen der Stadt. Im vorliegenden Artikel müssen die theoretischen Bezüge zur neoliberalen Stadtpolitik ausgeklammert bleiben.

    2) Zur Entwicklung siehe Senatsdrucksache 19/1841 ("Realisierung des Projektes Elbphilharmonie. Sachstandsbericht zum 23.12.2008").

    3) Zum Überblick Senatsdrucksache 19/1754 ("Stand des Leitprojektes Sprung über die Elbe" vom 9.12.2008).

    4) Vgl. dazu Senatsdrucksache 19/1636 ("Verkleinerung des Freihafens").

    5) Die Planungen beinhalten diverse Einzelprojekte, die unter Begrifflichkeiten wie "Kosmopolis" und "Metrozonen" zusammengefasst werden, u.a. der so genannte Energiebunker: Ein alter Flakbunker soll mit Solaranlage, Speicher- und Biomasse-Blockheizkraftwerk ausgebaut werden, um ein angrenzendes Wohngebiet komplett mit Heizenergie und Warmwasser zu versorgen. Zu den Zielvorstellungen gehört auch die Entwicklung hochwertiger Wohnquartiere unter dem Namen "Neue Hamburger Terrassen", die zahlungskräftigeres Klientel anziehen sollen; Sozialwohnungsbau oder Mischwohnkonzepte sind hier nicht vorgesehen.

    6) Vgl. dazu David Harvey, Räume der Neoliberalisierung, Hamburg 2007.


    Dr. Joachim Bischoff ist Ökonom; er ist Mitglied der Hamburgischen Bürgerschaft. - Michael Joho ist Historiker und wissenschaftlicher Referent. - Antje Schellner arbeitet als Referentin für Wohnen und Verkehr.

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