BdWi - Bund demokratischer Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler

»Wissenschaft ist also ein prinzipielles Gegen-den-Strom-Schwimmen.«

Klaus Holzkamp

Newsletter abonnierenKontaktSuchenSitemapImpressum
BdWi
BdWi-Verlag
Forum Wissenschaft

Nach der Steuerreform ...

15.02.2008: ... ist vor der Steuerreform

  
 

Forum Wissenschaft 1/2008

Die scheinbar trockene Steuermaterie hat es in sich. Sie macht die Linien der Politik von Regierungen deutlicher, als alle Sonntagsreden und programmatischen Erklärungen es tun. Die Linien der Politik von zwei scheinbar ganz unterschiedlichen Regierungskoalitionen der vergangenen Jahre vollziehen Kai Eicker-Wolf und Achim Truger nach.

Seit der konjunkturellen Erholung im Jahr 2006 hat sich die Debatte um die öffentlichen Haushalte in Deutschland stark verändert. Während in den Jahren 2001 bis 2005 das Augenmerk vor allem auf die Entwicklung des gesamtstaatlichen Defizits und den Verstoß gegen die Vorschriften des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes (SWP) gerichtet war, wird seit 2006 darüber diskutiert, wann ein Ausgleich der öffentlichen Haushalte erreicht sein wird und ob die steigenden Einnahmen für zusätzliche Ausgaben etwa im Bildungsbereich Verwendung finden sollten. Erstaunlicherweise wird die Entwicklung der öffentlichen Budgetsalden in den letzten zehn Jahren so gut wie nie mit der Steuerpolitik in Verbindung gebracht. Dies ist deshalb verwunderlich, weil in den letzten Jahren zahlreiche Änderungen im Steuerrecht erfolgt sind, die erhebliche Auswirkungen auf die Einnahmesituation der öffentlichen Haushalte hatten.

Wir wollen uns daher im Folgenden mit der Steuerpolitik seit 1998 befassen. Zum einen interessiert uns dabei die Frage, welche Auswirkungen die Steuerpolitik auf die öffentlichen Einnahmen und damit auch auf das Ausgabeverhalten des Staates hatte. Zum anderen werden wir der Frage nachgehen, wie die verteilungspolitischen Wirkungen der Steuerpolitik aussehen.

Von Rot-Grün ...

Die Lage der öffentlichen Finanzen in Deutschland hat sich seit dem Jahr 2006 merklich entspannt. Der Ende 2005 einsetzende Konjunkturaufschwung1 hat zu einem Anstieg der Einnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden sowie der Sozialkassen2 geführt, so dass erstmals seit vier Jahren wieder die Defizitgrenze des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes von drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes (BIP) eingehalten werden konnte.

Noch im Jahr 2005 befanden sich die öffentlichen Haushalte nach allgemeiner Einschätzung in einer Krise, deren Beginn das Jahr 2001 markiert. Als Ursache für das Defizit der öffentlichen Haushalte zwischen 2,8 und 4,0 Prozent (Anteil am BIP) in den Jahren 2001 bis 2005 wird in der Regel das schwache Wirtschaftswachstum in diesem Zeitraum ausgemacht. Tatsächlich sind die Einnahmen als Anteil am Sozialprodukt nach dem Jahr 2000 eingebrochen, während die Ausgaben nur sehr moderat gestiegen sind und sich seit 2004 als Anteil am BIP sogar deutlich rückläufig entwickelt haben. Das deutet auf ein prozyklisches Ausgabeverhalten der öffentlichen Hand hin.

Die Entwicklung der Einnahmen mag zunächst wenig überraschen, da diese in Zeiten von Konjunktureinbrüchen gemessen am Sozialprodukt zurückgehen. Dies liegt zum einen an den sinkenden Einnahmen der Sozialkassen aufgrund des Beschäftigungsrückgangs, zum anderen an der progressiven Ausgestaltung vor allem des Einkommensteuertarifs. Es ist auch nicht zu bestreiten, dass sich die Steuereinnahmen in den Jahren von 2001 bis 2005 nicht so entwickelt haben, wie dies im Rahmen der Steuerschätzungen wegen wesentlich optimistischerer Annahmen in Bezug auf das Wirtschaftswachstum vorausgesagt worden ist. Aber ein einseitiger Blick auf das Konjunkturgeschehen verliert die Steuerpolitik aus dem Blick, die ebenfalls einen wesentlichen Einfluss auf das Steueraufkommen und auf die Einnahmeentwicklung der öffentlichen Haushalte hatte.

Gerade die Steuerrechtsänderungen der rot-grünen Bundesregierung seit dem Jahr 1998 haben hohe Steuerausfälle verursacht, wobei hier besonders die Steuerreform 2000 zu erwähnen ist. Diese Steuerreform sollte als das zentrale wachstums- und beschäftigungspolitische Instrument fungieren, tatsächlich aber hat sie zu erheblichen Steuerausfällen geführt, ohne dass dies erkennbar positiv auf das Konjunkturgeschehen gewirkt hätte.3 Besonders profitiert von der Reform der Einkommensteuer haben aufgrund des von 51 auf 42 Prozent abgesenkten Einkommensteuerspitzensatzes reiche Haushalte. Und auch der Unternehmenssektor ist sowohl durch die Einkommensteuersenkung als auch durch die Reform der Körperschaftsteuer kräftig entlastet worden, nach Angaben des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) um jährlich elf Milliarden Euro.4

Die gesamten Steuerausfälle der öffentlichen Hand durch das steuerpolitische Handeln lassen sich am besten quantifizieren, indem die Finanztableaus der einzelnen Steuergesetzesänderungen seit 1998, die in den Finanzberichten des BMF enthalten sind, zusammengestellt und hinsichtlich ihrer fiskalischen Wirkungen für die Zeit von 2000 bis 2010 saldiert werden.5 Zwar liegt für viele Steueränderungen innerhalb des Beobachtungszeitraumes, vor allem für diejenigen zu Beginn der rot-grünen Koalition, keine Schätzung für die Auswirkungen in den Jahren nach 2005 vor - die Entwicklung lässt sich aber anhand von plausiblen Annahmen fortschreiben. In der Tabelle sind in der zweiten Zeile die durch die rot-grüne Steuerpolitik verursachten Steuerausfälle zu finden. Es wird deutlich, dass die öffentlichen Haushalte während der Kanzlerschaft Gerhard Schröders per saldo schwer belastet worden sind. Die reformbedingten Ausfälle bei den Steuereinnahmen lagen in den Jahren 2001 bis 2005 zwischen 24 und 43 Milliarden Euro; das entspricht gut ein bis fast zwei Prozent des deutschen Sozialproduktes (vgl. Zeile 3 der Tabelle). Ohne diese reformbedingten Steuerausfälle hätte Deutschland im Zeitraum 2001 bis 2005 in keinem Jahr das Drei-Prozent-Kriterium des SWP verletzt.

Zu bedenken ist ferner, dass die reformbedingten Einnahmenausfälle aufgrund der Vorgaben des SWP den ohnehin bestehenden Druck auf die Ausgabenseite verstärkten.6 Im Jahr 2003 wirkte die Finanzpolitik den "automatischen Stabilisatoren"7 entgegen, und seit 2004 überkompensierten die Sparmaßnahmen letztere sogar negativ - mit anderen Worten: der fiskalische Gesamtimpuls fiel in den Jahren 2004 und 2005 negativ aus, und die Ausgabenpolitik der öffentlichen Hand hat so zur Verlängerung der wirtschaftlichen Stagnation im Zeitraum 2001 bis 2005 nicht unerheblich beigetragen.

... zu Rot-Schwarz

Ab dem Jahr 2006 sind den Steuersenkungen aus der Zeit der rot-grünen Bundesregierung die steuerpolitischen Maßnahmen der großen Koalition gegenüberzustellen (Zeile 4 der Tabelle). Zwar hat es auch unter der Regierung Merkel zahlreiche steuerliche Entlastungen vor allem für den Unternehmenssektor gegeben; zu denken ist hier insbesondere an die Unternehmensteuerreform 2008, die den Unternehmenssektor langfristig um jährlich fünf Milliarden Euro entlasten wird - in den ersten Jahren sogar noch etwas stärker.8 Per saldo haben die Maßnahmen der vergangenen zwei Jahre die Haushaltslage jedoch verbessert, da Steuererhöhungen wie der Anstieg der Umsatzsteuer zum 1. Januar 2007 und der Abbau von Steuervergünstigungen quantitativ dominiert haben.

Allgemein ist befürchtet worden, dass insbesondere die Erhöhung des Normalsatzes der Umsatzsteuer um drei Prozentpunkte von 16 auf 19 Prozent zu Beginn des vergangenen Jahres die Konjunktur drastisch bremsen würde. Tatsächlich ist das Wirtschaftswachstum allerdings auch im vergangenen Jahr recht kräftig ausgefallen, wenngleich die Erhöhung der Mehrwertsteuer beim privaten Konsum deutliche Spuren hinterlassen hat: Ein hervorstechendes Merkmal des gegenwärtigen Aufschwungs ist seine ausgeprägte Konsumschwäche, deren Ursache neben der schwachen Lohnerhöhung, dem Anstieg der Importpreise und der gestiegenen Sparquote eben auch der Anstieg der Mehrwertsteuer ist.9

Neben den negativen Auswirkungen der Mehrwertsteuererhöhung auf den Konsum ist auch die Verteilungswirkung der Mehrwertsteuer kritisch zu sehen, da sie die Einkommensungleichheit erhöht. Die Mehrwertsteuer und auch ihr Anstieg wirken regressiv, das heißt Haushalte mit niedrigen Einkommen werden relativ höher belastet als wohlhabende.10 Die regressive Wirkung beruht wesentlich auf der Einkommensabhängigkeit der Sparquote: Je höher das verfügbare Einkommen, desto höher fällt der Anteil des verfügbaren Einkommens aus, der gespart wird.

Wird die Steuerpolitik von Rot-Grün und Schwarz-Rot insgesamt betrachtet, dann sind auch unter der großen Koalition noch hohe steuerreformbedingte Ausfälle in der Größenordnung von jährlich 20 Mrd. Euro auszumachen, die die öffentlichen Haushalte per saldo schwer belasten - dies macht die letzte Zeile der Tabelle deutlich, die die Zeilen 2 und 4 für die Jahre ab 2006 zusammenführt.

Was tun?

Wie voranstehend gezeigt wurde, hat die Steuerpolitik der vergangenen rund zehn Jahre die Verteilung der (Netto-)Einkommen stark beeinflusst: Steuerlich entlastet wurden vor allem reiche Haushalte und Unternehmen, während Haushalte mit mittleren oder geringen Einkommen von den Steuerreformen kaum oder gar nicht profitiert haben. Zusammen mit der sehr moderaten Lohnentwicklung und dem Anstieg der Sparquote ist dieser steuerpolitische Kurs für die schwache Konsumentwicklung in Deutschland verantwortlich.

Außerdem bestehen auch jetzt noch erhebliche steuerreformbedingte Einnahmeausfälle in Höhe von rund 20 Milliarden Euro aufgrund der Steuerpolitik seit 1998; sie schränken den staatlichen Ausgabenspielraum empfindlich ein. Dies ist fatal, weil sich insbesondere zwei wachstumsrelevante Felder durch eine strukturelle Unterfinanzierung auszeichnen: der Bildungsbereich und der Bereich der öffentlichen Infrastruktur.11

Bei den Bildungsausgaben, die in Deutschland vor allem durch die wesentliche Zuständigkeit in den Bereichen Schule und Hochschule zum ganz überwiegenden Teil durch die Bundesländer getätigt werden, liegt Deutschland mit 5,2 Prozent (Anteil der Bildungsausgaben am BIP) einen Prozentpunkt unter dem entsprechenden Wert für die gesamte OECD. Deutschland liegt noch weiter entfernt von jenen Ländern, die wie Dänemark und Schweden um die sieben Prozent ihres Sozialprodukts für Bildung aufwenden. Ihren konkreten Niederschlag finden die relativ geringen deutschen Bildungsausgaben z.B. in ungünstigen Schüler/Lehrer-Relationen und in überlaufenen Hochschulen.

Neben dem Bildungssektor besteht ein erheblicher Ausgabenbedarf im Bereich der öffentlichen Infrastruktur, die etwa das Straßennetz, die Wasserver- und Abwasserentsorgung umfasst. In Deutschland entwickeln sich die öffentlichen Investitionen seit Beginn der 1970er Jahre im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt rückläufig, und zwar stärker als in anderen Industrienationen. Im Jahr 2006 wies Deutschland im Vergleich zu den EU-15-Staaten, den USA und Japan mit 1,4 Prozent Anteil am BIP die zweitniedrigste Investitionsquote auf. Ein wesentlicher Grund für den Rückgang und die international unterdurchschnittliche Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand ist in deren Konsolidierungsbemühungen zu sehen: Kürzungen bei den öffentlichen Investitionen sind für Gebietskörperschaften häufig das einzige Mittel, die Ausgabentätigkeit zu beschränken.

Um wieder ausreichend Mittel für Investitionen in die öffentliche Infrastruktur und den Bildungssektor zur Verfügung zu stellen und um so über eine höhere Ausgabentätigkeit auch gesellschaftlich sinnvolle Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen, sollte die öffentliche Hand den steuerpolitischen Kurs der vergangenen Jahre verlassen. Umfassende steuerpolitische Vorschläge wie das Konzept der Solidarischen Einfachsteuer12, das eine moderate steuerliche Höherbelastung von reichen Haushalten und Unternehmen vorsieht, liegen seit längerer Zeit vor. Allerdings ist zu befürchten, dass im Zuge des nächsten Bundestagswahlkampfes eher die Fortsetzung des steuerpolitischen Kurses im Vordergrund stehen wird. Entsprechende Vorstöße aus den Reihen der CSU dürften die ersten Vorboten dieser Debatte sein.

Anmerkungen

1) Zur aktuellen Einschätzung der Konjunktur vgl. Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung, Der Abschwung kommt. Prognose der wirtschaftlichen Lage 2008, IMK Report 25/2007.

2) Wenn in diesem Beitrag von der öffentlichen Hand, den staatlichen Einnahmen und Ausgaben, dem Budgetsaldo usw. die Rede ist, dann sind die Sozialkassen immer mit berücksichtigt. Dies gilt auch für die der Abbildung zugrunde liegenden Zahlen.

3) Siehe hierzu ausführlich Achim Truger: Rot-grüne Steuerreformen, Finanzpolitik und makroökonomische Performance - was ist schief gelaufen?, in: Eckhard Hein/Arne Heise/Achim Truger (Hg.): Finanzpolitik in der Kontroverse, Marburg 2004.

4) Bundesministerium der Finanzen: Datensammlung zur Steuerpolitik, Ausgabe 2005, Berlin, S.70 ff. Zur Beurteilung der Steuerreform 2000 aus verteilungspolitischer Sicht vgl. Giacomo Corneo: Verteilungsarithmetik der rot-grünen Einkommensteuerreform, in: Schmollers Jahrbuch, Jg. 125, S.299-314, und Kai Eicker-Wolf: (Um-) Steuern für Arbeit und soziale Gerechtigkeit, in: Holger Kindler/Ada-Charlotte Regelmann/Marco Tullney (Hg.), Die Folgen der Agenda 2010, Hamburg 2004.

5) Vgl. Achim Truger/Kai Eicker-Wolf/Marcus Blumtritt: Auswirkungen der (Wieder-) Einführung einer Vermögensteuer auf die hessischen Landesfinanzen, Düsseldorf 2007, S.15 ff.

6) Zur Finanzpolitik in den Jahren 2000-2005 vgl. Kai Eicker-Wolf/Achim Truger: Volles Risiko: Zur makroökonomischen Politik unter der großen Koalition, in: Angelika Beier/Kai Eicker-Wolf/Stefan Körzell/Achim Truger (Hg.), Investieren, sanieren, reformieren?, 2. Aufl., Marburg 2006, S.36 ff.

7) Die automatischen Stabilisatoren sind staatliche Ausgaben- und Einnahmenströme, die ohne Entscheidungsfindungsprozess antizyklisch und damit gesamtwirtschaftlich stabilisierend wirken. Ein Beispiel ist das Arbeitslosengeld: Im Falle eines Konjunkturabschwungs wird es quasi automatisch an Personen bezahlt, die ihren Arbeitsplatz verloren haben. Die Konsumnachfrage wird so stabilisiert, da die wegfallenden Lohneinkommen zum Teil durch Lohnersatzleistungen kompensiert werden.

8) Die Begründung der Regierung Merkel für die milliardenschwere Entlastung des Unternehmenssektors ist nicht nachvollziehbar. Es ist unbestritten, dass in der Vergangenheit die tariflichen Steuersätze in Deutschland im internationalen Vergleich relativ hoch ausfielen. Das Kassenaufkommen der Unternehmens- und Kapitaleinkommensteuer belief sich in den vergangenen Jahren aber nur auf rund 20 Prozent der Unternehmens- und Vermögenseinkommen, d.h. der hohe Steuertarif wurde durch eine schmale Bemessungsgrundlage kompensiert. Auch im internationalen Vergleich wurden und werden deutsche Unternehmen unterdurchschnittlich belastet. Vgl. dazu Stefan Bach/Nadja Dwenger, Unternehmensbesteuerung: trotz hoher Steuersätze mäßiges Aufkommen, in: DIW-Wochenbericht 5/2007.

9) Vgl. Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung, a.a.O., insbesondere S.9 ff.

10) Vgl. Stefan Bach, Koalitionsvertrag: Belastungen durch Mehrwertsteuererhöhung werden nur zum Teil durch Senkung der Sozialbeiträge kompensiert, in: DIW-Wochenbericht 47/2005 und derselbe, Wie gerecht ist ein Ausbau der indirekten Besteuerung?, in Achim Truger (Hg.), Die Zukunft des deutschen Steuersystems, Marburg 2006.

11) Vgl. ausführlich Achim Truger/Kai Eicker-Wolf/Marcus Blumtritt, a.a.O., S.27 ff.

12) Vgl. Anhang: Konzept für eine "Solidarische Einfachsteuer" (SES), in: Achim Truger (Hg.), Können wir uns Steuergerechtigkeit nicht mehr leisten?, Marburg 2005.



Dr. Kai Eicker-Wolf arbeitet in der Abteilung Wirtschafts- und Strukturpolitik beim DGB-Bezirk Hessen-Thüringen, Frankfurt. - Dr. Achim Truger ist tätig im Referat für Steuer- und Finanzpolitik am Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf.

Zugehörige Dateien:
Tabelle: Steuerwirksame ReformenDownload (19 kb)

Zum Seitenanfang | Druckversion | Versenden | Textversion