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Klaus Holzkamp

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Stadtplanung im Umbau

15.02.2009: Von fordistisch bis neoliberal

  
 

Forum Wissenschaft 1/2009

Wie funktionieren Stadtentwicklung und Stadtplanung heute? Welche Veränderungen lassen sich in den letzten drei Dekaden beobachten? Und wie hängen sie mit grundsätzlichen gesellschaftlichen Transformationsprozessen zusammen? Marit Rosol analysiert die Politiken, die sich in Städten entwickelten und durchsetzten, und ihre Widersprüche.

Mein Beitrag wirft einen kritischen Blick auf den Stand der Stadtentwicklungspolitik und versucht, historische Veränderungen auszuloten. Dazu gebe ich zunächst einen kurzen Überblick über die veränderte Rolle der Städte im Postfordismus, bevor es um Stadtplanung im engeren Sinne geht. Besonderes Augenmerk lege ich schließlich auf die Veränderung von BewohnerInnenbeteiligung bzw. Partizipation.1

Unternehmerisch und sozial

Im Fordismus – d.h. in Westdeutschland grob in der Nachkriegszeit bis Mitte der 1970er Jahre – oblag den bundesdeutschen Kommunen vor allem die Ausführung und Verwaltung nationalstaatlicher Politik auf lokaler Ebene.2 Die Kommunen konzentrierten sich dabei insbesondere auf sozialstaatliche und infrastrukturelle Maßnahmen. Dies hat sich seit den 1980er Jahren grundlegend geändert. Das neue Leitbild heißt „schlanker, aktivierender und kooperativer (lokaler) Staat“. Der Kommune kommt in diesem Rahmen nunmehr die Rolle einer Netzwerkkoordinatorin anstelle einer monolithischen Leistungserbringerin zu. Zwei wesentliche – und nur scheinbar konträre – Trends städtischer Politiken lassen sich dabei feststellen: erstens verstärkte Markt- und Wettbewerbseinflüsse auf kommunales Handeln sowie zweitens ein Bekenntnis zur „Sozialen Stadt“ und zur Förderung von bürgerschaftlichem Engagement.

Zunächst also werden seit den 1980er Jahren verstärkt neue Argumentationsmuster verwendet, welche die Städte – begründet mit der notwendigen Anpassung an die Globalisierung – als Unternehmen verstehen, die miteinander im Wettbewerb stünden und den jeweiligen Standort attraktiver machen müssten. Im Rahmen dessen sollen die Kommunen und Regionen selbst stärker Wirtschaftswachstum fördern und steuern. Hintergrund dessen sind die zurückgegangenen Möglichkeiten des Nationalstaates, weiterhin auf fordistisch-keynesianische Art und Weise redistributiv für Arbeitsplätze, Wohlstandsteigerung und einen gewissen sozialen Ausgleich zu sorgen. Entsprechend findet seit den 1980ern ein Umbau der Kommunen statt gemäß dem Leitbild der ,unternehmerischen Stadt‘.3 Wesentlicher Inhalt dessen ist die Stimulierung von privater Kapitalakkumulation durch die Verbesserung (weicher) ,Standortfaktoren‘. Dies beinhaltet auch den Umbau der kommunalen Verwaltungsstrukturen nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten (Neues Steuerungsmodell – NSM).

Flankiert werden, zweitens, die unternehmerischen Stadtentwicklungsstrategien seit Mitte der 1990er Jahre mit Programmen, die das Quartier zur Bekämpfung von Armut und sozialer Exklusion aktivieren wollen.4 Eine besondere Bedeutung kommt dabei dem bundesweiten Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ zu.5 Für das Programm ,Soziale Stadt‘ stellt das ,selbstständige Gemeinwesen‘ mit Nachbarschaftshilfe und bürgerschaftlichem Engagement das neue Ideal dar, das wenig koste und kaum Interventionen erforderlich mache. Dabei werden auch ehemals eher mit Protestbewegungen in Verbindung gebrachte Elemente wie Selbsthilfe, neue soziale Dienste des Dritten Sektors sowie eine kulturelle alternative ‚Szene‘ und freiwilliges Engagement von unternehmerisch orientierten Stadtverwaltungen aufgegriffen und als ‚endogene Potenziale‘ für das Standortmarketing und das Outsourcing vormals städtisch-staatlicher Aufgaben genutzt.6 Diese veränderte Rolle der Städte geht auch mit einem gewandelten (Selbst-)Verständnis von Planung einher.

Anderes Selbstverständnis

Nach Gerd Albers7 lassen sich drei Phasen der Stadtplanung in der Bundesrepublik unterscheiden. Aufgabe der seit Ende des 19. Jh. betriebenen ,Auffangplanung‘ war es, einen rechtlich abgesicherten räumlichen Rahmen für die als unbeeinflussbar betrachteten Entwicklungskräfte von Wirtschaft und Gesellschaft bereitzustellen. Demgegenüber hatte die seit Mitte der 1960er Jahre angestrebte ,Stadtentwicklungsplanung‘ den Anspruch, auf diese Kräfte selbst Einfluss zu nehmen und ihre räumlichen Auswirkungen auf bestimmte Ziele hin langfristig zu steuern. Der Anspruch von räumlicher Planung als Teil grundsätzlicher Steuerung gesellschaftlicher Entwicklung wurde jedoch schon bald wieder aufgegeben und wich seit den 1980er Jahren einer projektorientierten Planung. Kern dessen sind die Verabschiedung von langfristigen Entwicklungsaufgaben und neue, flexiblere Verfahrensweisen (informelle Instrumente, Kooperation und Koordination der verschiedenen Verwaltungsressorts, verstärkte BürgerInnenbeteiligung, prozessorientierte Planung, Einsatz privatrechtlicher Bauträger und Stadterneuerungsgesellschaften), geprägt vom neoliberalen Credo der Effizienz. Gleichzeitig veränderte sich auch das Selbstverständnis der PlanerInnen: Aus den die Gesellschaft beeinflussenden und dabei rational und langfristig vorgehenden EntwicklungsplanerInnen wurden ,urban manager‘.

Neubestimmung der Aufgaben

Die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse in der gesamten Bundesrepublik war eine wichtige gesellschaftspolitische Orientierung der fordistischen Periode. Sie ist im Grundgesetz verankert und war lange Zeit wesentlicher normativer Bezugspunkt der Raumplanung. Unterschiede in den Regionen sollten durch Infrastrukturschaffung und Subventionierung der Produktion in peripheren Lagen ausgeglichen werden – was allerdings in der Praxis nie vollständig realisiert wurde. Wenngleich sich die Formulierung von der Angleichung der Lebensverhältnisse immer noch im Raumordnungsgesetz (ROG) findet, ist in der Realität eine Abkehr von der Politik des Ausgleichs festzustellen. Stattdessen werden vor allem bereits prosperierende Städte und Regionen sowie Wirtschaftszweige gefördert. Dies entspricht allgemeinen Tendenzen zur regionalen Differenzierung und zu Hierarchisierungen zwischen und innerhalb von Städten. Diese Politik ist mit dem Leitbild der ,Förderung endogener Wachstumspotenziale‘ verbunden. Dieses Leitbild besagt, dass Regionen, Städte und Quartiere sich auf die ihnen bereits innewohnenden Ressourcen konzentrieren und diese geschickt nutzen sollen, um in der (weltweiten) Konkurrenz der Städte und Regionen bestehen zu können. Denn nicht mehr solidarischer Ausgleich und Umverteilung (so zumindest das vorherige Leitbild), sondern Konkurrenz und Wettbewerb bestimmen das Verhältnis der Regionen untereinander. Ungleiche geographische Entwicklungen und räumliche Disparitäten sollen nicht mehr durch staatliche Intervention ausgeglichen werden, sondern werden im Sinne der Standortprofilierung u.a. durch räumliche Planung noch intensiviert.8 Nicht Gleichwertigkeit, sondern Differenz ist das Ziel.

Stadtplanung kommt in diesem Zusammenhang eine neue Aufgabe zu. Sie habe nicht mehr lediglich Wachstum zu kanalisieren, sondern müsse Investitionen überhaupt erst animieren. Dafür müsse sie nicht nur Gewerbe- und Büroflächen etc. bereitstellen, sondern sich auch an den spezifischen Wohn- und Freizeitbedürfnissen und sonstigen ,weichen Standortfaktoren‘ (z.B. auch einem investorenfreundlichen Klima, der Nähe zu wissenschaftlichen Einrichtungen, Natur etc.) orientieren. In diesem Kontext kommt auch den BewohnerInnen eine neue Rolle zu: Sie sollen kooperativ mitwirken in Planungsprozessen und sich „bürgerschaftlich“ engagieren.

Kooperativ und bürgerschaftlich

Bis weit in die 1970er Jahre hinein herrschte – in der BRD wie in anderen westlichen Industrienationen – ein interventionistisches Staatsverständnis vor, das den Planungs- und Leistungsstaat mit hoher Aufgaben- und Machtfülle legitimierte. Die neu entstehenden BürgerInneninitiativen, politischen Protestbewegungen und Selbsthilfegruppen stellten diese Dominanz staatlicher Autorität in Frage.9 Sie forderten – neben konkretem Inhaltlich-Materiellem – Beteiligungsrechte ein und organisierten fehlende oder als unzureichend kritisierte Angebote der öffentlichen Hand selbst. Die mit dem Begriff Partizipation verbundene Hoffnung auf eine grundsätzliche Reform des Verhältnisses von Staat, Politik und Gesellschaft fokussierte sich auf kommunaler Ebene stark auf planerisches Handeln.

Von Seiten der Planung folgte in den 1970er Jahren – nicht zufällig parallel zur wirtschaftlichen Krise und damit einhergehenden massiven gesellschaftlichen Restrukturierungen – die Anfänge der Beteiligung von Betroffenen von Planungsprozessen. Ergebnis dieser Debatten war eine neue Kultur von Beteiligung mit neuen Instrumenten, welche auch zu einer gesetzlichen Verankerung von Beteiligungsrechten u.a. in der Bauleitplanung führten (zuerst im Städtebaufördergesetz von 1971).

Obwohl die ,formelle Beteiligung‘, schon in den 1970er Jahren weniger zum Schutz der Betroffenen vor schädigenden Planungseingriffen, sondern zur ,Beschleunigung‘ von – nicht selten vom Widerstand der Bevölkerung ins Stocken gebrachten – Planungsprozessen ins Baugesetzbuch aufgenommen wurde10, waren BewohnerInnen doch gesetzlich als ,Betroffene‘ mit Rechten ausgestattet und zielten die neu geschaffenen „Erhaltungssatzungen“ auch auf die „Erhaltung der Zusammensetzung der Bevölkerung“11 – und nicht auf deren Austausch im Namen der „sozialen Mischung“ (s. Beitrag von A. Holm).

Bereits in den 1980er Jahren fanden aufgrund der Verabschiedung vom Gedanken des interventionistischen Staates und angesichts zunehmender finanzieller Restriktionen grundlegende Veränderungen statt. Im Zuge dessen wurden auch Selbsthilfeinitiativen – die zuvor aufgrund ihrer antiautoritären Haltung gegen einen bevormundenden, allgegenwärtigen Staat von eben diesem abgelehnt wurden – aufgrund ihres Entlastungspotenzials für die kommunalen Haushalte aufgewertet.12

Seit den 1990er Jahren nun gewinnen informelle Aushandlungsprozesse – z.B. Runde Tische, Foren, Mediationsverfahren – an Gewicht. Neben der zunehmenden Bedeutung von Public-Private-Partnerships sowie intermediären AkteurInnen verändert dies auch das Verhältnis der Planung zu den BürgerInnen: Aus ,Betroffenen‘ wurden ,KooperandInnen‘ im Rahmen ,lokaler Partnerschaften‘. Die Entwicklung von der Beteiligung zur Kooperation ist dabei ambivalent einzuschätzen. So öffnen sich zwar neue Möglichkeitsfenster, werden andere Handlungsbedarfe und Lösungsmöglichkeiten überhaupt erst sichtbar, werden Kritik und Vorschläge der 1970er Jahre endlich aufgegriffen.

Doch während ,Betroffene‘ noch über einklagbare Rechte verfügten, geraten bei der Annahme des normativen Konzepts rationaler Verhandlungen und Kooperationen Macht- und Kräfteungleichgewichte aus dem Blick. Zudem besteht die Gefahr einer „Selbstverwaltung der Benachteiligung“13, wenn die Problembearbeitung einfach nur von der Verwaltung an die BewohnerInnen delegiert würde. Auch kann Kooperation die Ausgrenzung schwächerer und weniger artikulationsfähiger AkteurInnen mit sich bringen – denn weiterhin bestehen wesentliche Ungleichheiten hinsichtlich wirtschaftlicher Macht, politischer Durchsetzungsfähigkeit, organisatorischer Stärke und Artikulationsfähigkeit. Hinzu kommen inhaltliche Beschränkungen auf konsensfähige Themen, da sie einer Logik folgen, nach der das „Erreichen gemeinsamer Ziele“ im Vordergrund steht. Insgesamt werden zwar zunehmend Mitspracherechte gewährt, jedoch kaum echte Entscheidungsbefugnisse. Von einem Zugewinn an sozialen Rechten und damit auch Chancengleichheit ist ohnehin kaum noch die Rede. Die Partizipationsdebatte der 1990er Jahre ist folglich weniger vom aktiven Teilhabebegehren der BewohnerInnen geprägt denn von Krise und Reformbedürfnis der Kommunen selbst.

Planung und Politik

Aus alledem folgt, dass im Kontext des neoliberalen Umbaus der Städte die Diskussion um institutionelle Umverteilungen von Planungsmacht sowie von parteilicher Anwaltsplanung (im Sinne von Eintreten für die Interessen der Unterprivilegierten) deutlich in den Hintergrund getreten ist. Statt dessen stehen Möglichkeiten zur kooperativen Problemlösung bei konkreten Projekten bzw. Aufgaben im Vordergrund. Freilich gab es immer und gibt es noch PlanerInnen und PlanungstheoretikerInnen, die ihre Aufgabe in einer emanzipatorischen Veränderung, d.h. Verbesserung städtisch-gesellschaftlicher Verhältnisse sehen und diese primär gesellschaftskritisch begründen. Dabei spielten in den 1990er Jahren die planungstheoretische Rezeption der Regulationstheorie14 und neuerdings auch das wiedererwachte Interesse am Werk des marxistischen Philosophen Lefèbvre eine große Rolle. Es bleibt jedoch eine Frage der politischen Kräfteverhältnisse – und damit auch von politischem Protest –, ob und wie sich eine Abkehr sowohl vom obrigkeitsstaatlichen als auch vom marktradikalen Modell von Stadtentwicklung umsetzen und emanzipatorische Vorstellungen „im Hier und Jetzt“ verwirklichen lassen.

Anmerkungen

1) Der Artikel basiert z.T. auf Auszügen aus Marit Rosol (2006): Gemeinschaftsgärten in Berlin. Eine qualitative Untersuchung zu Potenzialen und Risiken bürgerschaftlichen Engagements im Grünflächenbereich vor dem Hintergrund des Wandels von Staat und Planung. Berlin. Ich danke Sebastian Müller für Anmerkungen zum Manuskript.

2) Vgl. u.a. Susanne Heeg (1998): Vom Ende der Stadt als staatliche Veranstaltung. Reformulierung städtischer Politikformen am Beispiel Berlins. In: Prokla. Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft, 28. Jg., Heft 110 (1/1998), S.5-23. Adelheid von Saldern (1998): Rückblicke. Zur Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland. In: Roth, Roland / Wollmann, Hellmut (Hrsg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 23-36.

3) Vgl. u.a. David Harvey (1989): From Managerialism to Entrepreneurialism: The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism. In: Geografiska Annaler Series B, 71. Jg. (1): 3-17. Margit Mayer (1990): Lokale Politik in der unternehmerischen Stadt. In: Borst, Renate / Krätke, Stefan / Mayer, Margit / Roth, Roland / Schmoll, Fritz (Hrsg.): Das neue Gesicht der Städte. Theoretische Ansätze und empirische Befunde aus der internationalen Debatte. Stadtforschung aktuell Band 29. Basel, Boston, Berlin: Birkhäuser Verlag, 190-208.

4) Margit Mayer (2003): Das Potenzial des Regulationsansatzes für die Analyse städtischer Entwicklungen am Beispiel territorialer Anti-Armutspolitik. In: Brand, Ulrich / Raza, Werner (Hrsg.): Fit für den Postfordismus? Theoretisch-politische Perspektiven des Regulationsansatzes. Münster: 267ff.

5) Vgl. dazu allgemein www.sozialestadt.de, evaluierend Uwe-Jens Walther (Hg.) (2002): Soziale Stadt – Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur sozialen Stadt? Opladen, sowie empirisch-kritisch Michael Krummacher, Roderich / Waltz, Viktoria / Wohlfahrt, Norbert (2003): Soziale Stadt, Sozialraumorientierung, Quartiersmanagement: Strategie für einen lokalpolitisch flankierten Sozialstaatsabbau oder Revitalisierung von sozialer Stadtentwicklung? www.stadtteilarbeit.de/Seiten/Theorie/krummacher/soziale_stadt.htm [05/02/ 2004]. Auf den Punkt bringt die Kritik Stephan Lanz: „Nachdem der Zentralstaat bereits seit den achtziger Jahren die Städte zur kommunalen Selbsthilfe gezwungen hatte, verlagern diese jetzt die Verantwortung für die Entwicklung sozialer und kultureller Infrastruktur, lokaler Ökonomie und wohnungspolitischer Strategien noch weiter nach unten an einzelne Quartiere. (…) Das Neue an der gegenwärtigen Phase ist das Ziel, zu Selbstorganisation und Partizipation zu aktivieren. Eine Teilhabe auch marginalisierter BewohnerInnen an Entscheidungsprozessen wird nicht mehr nur geduldet, sondern als zentrales Anliegen benannt.“ (Stephan Lanz [2001]: Der Staat verordnet Zivilgesellschaft. MieterEcho Ausgabe 286: 4-8, S.5)

6) Roland Roth (1990): Stadtentwicklung und soziale Bewegungen in der Bundesrepublik. In: Borst, Renate / Krätke, Stefan / Mayer, Margit / Roth, Roland / Schmoll, Fritz (Hrsg.): a.a.O., S.216.

7) Gerd Albers (1993): Über den Wandel im Planungsverständnis. In: RaumPlanung (61), S.97-103.

8) Neil Brenner (1997): Die Restrukturierung staatlichen Raums: Stadt- und Regionalplanung in der BRD 1960 – 1990. In: Prokla. Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft, 27. Jg., Heft 109 (4/1997), 545-565, S.550ff.

9) vgl. Roland Roth 1990, a.a.O.

10) Klaus Selle (1997): Kooperation im intermediären Bereich – Planung zwischen ,Commodifizierung‘ und ,zivilgesellschaftlicher Transformation‘. In: Heinelt, Hubert / Schmals, Klaus M. (Hrsg.): Zivile Gesellschaft. Entwicklung, Defizite, Potentiale. Opladen, 29-57, S.33.

11) Gerd Albers (2004): Zur Rolle der Theorie in der Stadtplanung – Folgerungen aus fünf Jahrzehnten. In: Altrock, Uwe / Güntner, Simon / Huning, Sandra / Peters, Deike (Hrsg.): Perspektiven der Planungstheorie. Planungsrundschau 10. Berlin, S.101-111, S.108.

12) Vgl. Margit Mayer (1998): Städtische soziale Bewegungen. In: Klein, Ansgar (Hg.): Neue soziale Bewegungen – Impulse, Bilanzen, Perspektiven. Opladen, S.257-271. Roland Roth (1994): Lokale Demokratie „von unten“. Bürgerinitiativen, städtischer Protest, Bürgerbewegungen und neue soziale Bewegungen in der Kommunalpolitik. In: Roth, Roland / Wollmann, Hellmut (Hrsg.): Kommunale Politik. Politisches Handeln in den Gemeinden. Opladen, S.228-244.

13) Klaus Selle (1997), a.a.O., S.43.

14) Ein kurzer Überblick findet sich in Sebastian Müller (2004): Internationale Einflüsse auf die Planungstheoriedebatte in Deutschland nach 1945, oder: Die Perspektiven der Planungsdemokratie. In: Altrock, Uwe / Güntner, Simon / Huning, Sandra / Peters, Deike (Hrsg.): Perspektiven der Planungstheorie. Planungsrundschau 10. Berlin: S.123-40.


Dr. Marit Rosol ist wissenschaftliche Assistentin am Institut für Humangeographie der Goethe-Universität Frankfurt/Main. Ihre Arbeitsschwerpunkte sind Stadtforschung, Raum- und Gesellschaftstheorie, Freiräume, Partizipation.

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