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Klaus Holzkamp

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Umverteilung nach oben?

15.11.2008: Neues Elterngeld: Vor allem Besserverdienende profitieren

  
 

Forum Wissenschaft 4/2008

Die Frauen-Trouble-Shooterin der Bundesregierung lässt sich mit dem Elterngeld als Emanzipations-Kämpferin feiern. Tatsächlich beabsichtigt es die (Wieder-)Eingliederung von Müttern in den Arbeitsmarkt. Allerdings hat es einige Pferdefüße. Nicht allein dass, sondern auch wer sich wie dort wieder eingliedern darf, ist die Frage. Christine Wimbauer und Annette Henninger geben nach knapp zwei Jahren Gesetzes-Erfahrungen erste Antworten.

Das 2007 eingeführte Elterngeld ist vor allem attraktiv für Gut- und Besserverdienende. Verlierer sind Eltern mit kleinen Einkommen. Sie bekommen bei der Geburt eines Kindes heute weniger Geld vom Staat als zu Zeiten des alten Erziehungsgeldes. Das Elterngeld steht damit auch für einen Paradigmenwechsel in der Familienpolitik: Nicht mehr die Bedürftigkeit entscheidet über staatliche Zuwendungen, sondern die bisher erbrachte Leistung auf dem Arbeitsmarkt.

In der deutschen Familienpolitik stehen alle Zeichen auf Reform. Ein wesentlicher Auslöser dieser Reformoffensive ist die seit Jahren niedrige Geburtenrate: Weil in Deutschland jede Frau im Schnitt nur 1,4 Kinder zur Welt bringt, hat sich Familienministerin Ursula von der Leyen seit ihrem Amtsantritt 2005 auf die Fahnen geschrieben, die Geburtenzahlen zu erhöhen - unter Slogans wie "Deutschland braucht mehr Kinder" oder "Familie bringt Gewinn!". Neben dem in diesem Jahr beschlossenen Ausbau der Kinderbetreuung bis zum Jahr 2013 ist ein zentrales Instrument aus dem Reformbaukasten der Großen Koalition das zum 1. Januar 2007 eingeführte Elterngeld. Welche Ziele verfolgt die Politik mit der Reform? Ein wichtiger Aspekt der öffentlichen Diskussion ist die Frage sozialer Gerechtigkeit. Ist das Elterngeld gerecht?

Erklärte Ziele

Viele sozialstaatliche Regelungen in Deutschland basieren noch auf dem Leitbild des Familienernährers: Der Mann verdient das Familieneinkommen, die Frau kümmert sich um Haushalt und Kinder. Da Kinderbetreuung als überwiegend private, weibliche Aufgabe gilt, sind Mütter nur begrenzt in den Arbeitsmarkt eingebunden. Dies bedingt ihre Schlechterstellung im deutschen Sozialversicherungssystem, das auf Erwerbsarbeit fußt, und oft ihre Abhängigkeit von einem männlichen Ernährer. Gerade die Geburt von Kindern führt häufig dazu, dass Mütter ihre Erwerbstätigkeit unterbrechen - und ein Wiedereinstieg in den Beruf wird um so schwieriger, je länger die Unterbrechung dauert. Der deutschen Familienpolitik wurde denn auch noch vor wenigen Jahren nicht nur von der Geschlechterforschung ein erheblicher Modernisierungsrückstand bescheinigt.

Das neue Elterngeld tritt nun durchaus mit dem Anspruch einer solchen Modernisierung an, werden doch damit folgende Ziele verfolgt: Sozialpolitisch soll eine eigenständige Existenzsicherung von Müttern bzw. Eltern unabhängig von Leistungen des Wohlfahrtsstaats erreicht werden. Mit Blick auf Geschlechtergleichheit soll die Reform die Erwerbstätigkeit von Müttern und gleichzeitig die Beteiligung von Vätern an der Betreuungsarbeit fördern. Damit zielt das neue Elterngeld explizit auch auf die Männer. Eine dritte, demographisch motivierte Zielsetzung - die Erhöhung der Geburtenrate - wurde zwar nicht im Gesetz, aber in der Diskussion im Bundestag und in vorhergehenden Gutachten thematisiert.

Wie steht es nun um die Einlösung dieser Ziele? Zunächst zur Existenzsicherung von Müttern bzw. Eltern: Während das alte Erziehungsgeld an Einkommenshöchstgrenzen geknüpft war und somit primär dem Ausgleich sozialer Ungleichheiten durch die Unterstützung bedürftiger Eltern diente, tritt dieses Prinzip beim Elterngeld zurück; es ist nicht als Sozialleistung konzipiert. Seine Höhe bemisst sich vielmehr am vorherigen Einkommen des betreuenden Elternteils (siehe Kasten). Damit werden "die notwendigen Abstandsgebote zum Erwerbseinkommen eingehalten und positive Anreize zu Erwerbsarbeit gesetzt", wie es das Bundesfamilienministerium formulierte1.

Vom Elterngeld profitieren vor allem erwerbstätige Eltern mit mittleren und höheren Einkommen, die bisher nicht anspruchsberechtigt waren, nun aber bis zu 1.800 Euro pro Monat erhalten. Nach den Daten des Statistischen Bundesamtes für das Jahr 20072 bekamen jedoch nur 5,8% aller Eltern im Elterngeldbezug 1.500 Euro oder mehr im Monat. Eltern, die zuvor ein hohes Einkommen hatten und daher Anspruch auf ein hohes Elterngeld haben, sind also eine vergleichsweise kleine Gruppe. Viele Eltern hatten dagegen weniger im Geldbeutel als erwartet: Grundlage für die Elterngeldberechnung ist das bereinigte monatliche Nettoeinkommen im Jahr vor der Geburt, d.h. abzüglich Zuschläge und Sonderzahlungen. Auch Leistungen aus dem gesetzlichen Mutterschutz werden von Elterngeld und -zeit abgezogen. Zudem kann bei höherem Einkommen wegen der Steuerprogression durch den Elterngeldbezug eine höhere Einkommenssteuer fällig werden.

Über die Hälfte der ElterngeldbezieherInnen (56%) bekam 2007 nur 500 Euro und weniger pro Monat. Hierbei handelt es sich um Eltern, die vor der Geburt kein oder nur ein niedriges Einkommen hatten - häufig Geringqualifizierte. Sie sind die VerliererInnen der Reform, da sie durch die Verkürzung der Bezugsdauer von bisher 24 auf 12 (maximal 14 Monate) in der Summe weniger Geld erhalten. Als besonders vertrackt erweist sich ein Detail der neuen Elternzeitregel: Eltern, die beide nicht erwerbstätig sind, etwa weil sie studieren oder arbeitslos sind, haben keinen Anspruch auf die Partnermonate. Mit der Verkürzung der Bezugsdauer wird zwar der Anreiz - bei Eltern mit geringeren Einkommen der Zwang - erhöht, möglichst schnell wieder erwerbstätig zu sein. Es werden aber auch die Wahlmöglichkeiten in der Familienphase eingeschränkt.

Ungleiches und Halbherziges

Deutlich wird zudem, dass sich das Elterngeld in eine "aktivierende Arbeitsmarktpolitik" einfügt und - entsprechend dem "adult worker"-Modell von Jane Lewis3 - auf eine rasche Integration aller Erwerbsfähigen, auch von Müttern kleiner Kinder, in den Arbeitsmarkt zielt. Damit steht das neue Elterngeld für einen Paradigmenwechsel in der Familienpolitik. Durch das Abstandsgebot zum Erwerbseinkommen und den Verweis auf das Fürsorgesystem vor allem für geringverdienende Eltern enthält dieser Wandel aber auch Elemente von "workfare" - einer Sozialfürsorge, die mit der Pflicht zur Arbeit verbunden ist.

Problematisch an dieser angestrebten aktiven Integration aller Erwerbsfähigen in den Arbeitsmarkt sind aber ungleich verteilte Möglichkeiten hierzu, denn es mangelt an Arbeitsplätzen vor allem für Geringqualifizierte. Angesichts oft familienunfreundlicher Arbeitsbedingungen und fehlender Kinderbetreuung lassen sich Erwerbsarbeit und Kleinkindbetreuung häufig nicht oder nur schwer vereinbaren. Das Ziel der wirtschaftlichen Existenzsicherung wird damit vor allem für die Gut- und Besserverdienenden erreicht. Hier zeichnet sich also eine - durchaus gewollte - sozial differenzierende Wirkung ab. Wer dagegen nur ein Elterngeld von 500 Euro oder weniger bekommt, bleibt vermutlich weiterhin von sozialstaatlichen Transfers oder vom Einkommen des Partners abhängig.

Das zweite Ziel - mehr Geschlechtergerechtigkeit - soll durch die Erhöhung der Erwerbstätigkeit von Müttern und eine größere Betreuungsbeteiligung von Vätern erreicht werden. Damit scheint das von Nancy Fraser4 formulierte Modell der "universellen Betreuungsarbeit" angestrebt zu werden, nach dem Männer und Frauen sich gleichermaßen an der (Kinder-)Betreuung wie an der Erwerbsarbeit beteiligen. 2007 stieg der Anteil von Vätern beim Elterngeldbezug auf 10,5%; nach Angaben des Bundesfamilienministeriums haben in den Jahren zuvor 3,3% der Väter Elternzeit genommen. Dies ist sicherlich ein begrüßenswertes Novum - doch der Anstieg ist vor allem auf die Nutzung der beiden zusätzlichen Partnermonate zurückzuführen. Von den Vätern, die Elterngeld beziehen, nehmen 60% zwei Monate, aber nur 17% zwölf Monate in Anspruch. Anders gesagt: Nur 2% aller Eltern im Elterngeldbezug sind Väter, die eine Auszeit von zwölf Monaten nehmen (bei den Müttern sind dies 78%).

Väter, die vor der Geburt des Kindes ein geringes oder kein Einkommen hatten und daher nur eine niedrige Leistung von bis zu 500 Euro erhalten, gehen zumeist länger in Elternzeit: Ein Drittel dieser Gruppe nahm das Maximum von zwölf Monaten in Anspruch. Männer, die 1.500 Euro oder mehr Elterngeld bekommen und zwölf Monate in Elternzeit gehen, waren hingegen eine verschwindende Minderheit (0,2% aller BezieherInnen). Bei den Frauen in dieser gehobenen Einkommensgruppe zeigt sich ein anderes Bild: Drei Viertel der Mütter mit mehr als 1.500 Euro Elterngeld nahmen zwölf Monate in Anspruch, während lediglich 298 Frauen (also 0,05 Prozent aller Beziehenden) mit hohen Leistungen nur zwei Monate in Anspruch nahmen. Weibliche Familienernährer bleiben also weiterhin die absolute Ausnahme, und das Ernährermodell scheint am ehesten für solche Väter ein Auslaufmodell zu sein, die es sich mangels eines Einkommens, das für die Existenzsicherung einer Familie reicht, nicht mehr leisten können. Väter mit hohen Einkommen scheinen dagegen berufliche Nachteile zu fürchten, wenn sie eine längere Auszeit nehmen. Unternehmensbefragungen deuten darauf hin, dass solche Befürchtungen nicht unberechtigt sind: Wer in der Firma nicht präsent ist, gilt oft als weniger leistungsbereit und versperrt sich den Weg zu beruflichem Aufstieg.

Die Einführung von zwei Partnermonaten war damit zwar ein erster Schritt zu mehr Geschlechtergerechtigkeit. Aber der Verzicht auf eine paritätische Aufteilung der Partnermonate zeigt, dass die Große Koalition das Ziel, mehr Väter für die Betreuungsarbeit zu gewinnen, nur halbherzig verfolgt. Auch bleibt noch viel zu tun, um in den Unternehmen einen Einstellungswandel gegenüber Vätern herbeizuführen, die von ihrem Recht auf Elternzeit Gebrauch machen (wollen). Insgesamt bleibt also abzuwarten, ob die Reform des Elterngeldes zu einer egalitären Beteiligung von Vätern an der Betreuungsarbeit führt. Gegenwärtig jedenfalls wird die Doppelbelastung durch Beruf und Familie auch weiterhin überwiegend von Müttern getragen.

Hochqualifizierte nach vorn!

Deutlich konsequenter strebt die Regierung die Steigerung der Erwerbstätigkeit von Müttern an. Die dieser Politik zugrunde liegende Gleichheitsidee besteht aber nicht in einer Gleichwertigkeit und Gleichverteilung von Erwerbs- und Sorgearbeit zwischen Männern und Frauen, sondern lässt sich als Angleichung weiblicher an männliche Lebensläufe charakterisieren. Der Bezugspunkt für Geschlechtergleichheit wie für gesellschaftliche Teilhabe wird damit zunehmend die Erwerbsarbeit. Gleichzeitig ändert sich aber - nicht nur wegen des Mangels an Betreuungsinfrastruktur - nur wenig an der Hauptzuständigkeit von Frauen für Sorge- und Betreuungsarbeit.

Ob das dritte Ziel, die Geburtenrate zu steigern, erreicht wird, ist offen. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes stieg die Geburtenziffer von 1,33 im Jahr 2006 auf 1,37 im Jahr 2007. Das Bundesfamilienministerium wertet dies als einen Erfolg des Elterngeldes. Allerdings liegt dieser Anstieg im Bereich der normalen Schwankungen in den Vorjahren; abzuwarten wäre also, ob sich der Trend bestätigt und fortsetzt. Generell ist fraglich, ob sich die Entscheidung für Kinder allein durch finanzielle Anreize beeinflussen lässt. Vermutlich ist hier eher ein Mix von Zeit-, Geld- und Infrastrukturpolitik, von Arbeitsmarkt-, Familien- und Sozialpolitik förderlich. Denn für eine Familiengründung sind neben finanzieller Unterstützung auch die Vereinbarkeitsmöglichkeiten, also ein den Bedarf deckendes Betreuungsangebot, familienfreundliche Arbeitszeiten sowie faktische Rückkehrmöglichkeiten auf den Arbeitsmarkt entscheidend.

Offenkundig ist allerdings, dass sich die Höhe des Elterngeldes für verschiedene Gruppen unterscheidet und es für Frauen mit höherem Einkommen und damit meist höherer Qualifikation am attraktivsten ist. Damit ermutigt das Elterngeld vor allem hochqualifizierte Frauen, sowohl erwerbstätig zu sein als auch Kinder zu kriegen. Weniger qualifizierte Frauen werden zwar ebenfalls zum Arbeitengehen aktiviert, um unabhängig von sozialstaatlichen Leistungen zu sein. Bei der Geburt eines Kindes werden sie dann aber finanziell schlechter gestellt. Neben die Differenzierung zwischen ,würdigen' (erwerbstätigen) und ,unwürdigen' Armen tritt also möglicherweise künftig die Unterscheidung zwischen ,gebärwürdigen' und ,nicht gebärwürdigen' Müttern. Vor dem Hintergrund der Debatte über die Konkurrenzfähigkeit des Standorts Deutschland in der globalen Wissensökonomie bietet die neue Familienpolitik damit eher Chancen für eine - in den Worten von Anuscheh Farahat und anderen5 - "exklusive Emanzipation" hochqualifizierter Frauen: Deren wertvolles Humankapital soll sowohl für den Arbeitsmarkt als auch für die Reproduktion der qualifizierten Arbeitskräfte von morgen stärker genutzt werden6 . Dagegen werden Geringqualifizierte und Geringverdiener(innen) benachteiligt.

Mit diesem Paradigmenwechsel in der Familienpolitik geht auch eine spezifische Gerechtigkeitsvorstellung einher: eine Abkehr vom Prinzip der Bedürfnisgerechtigkeit, nach der gerade die Kinder weniger gebildeter und finanziell schlechter gestellter Eltern besonderer Förderung bedürften. Auch das Prinzip absoluter Gleichheit, nach der jedes Kind gleich viel (Geld) wert ist, wird nicht verfolgt. Vielmehr lässt sich eine Umkehr der bisherigen Umverteilung von oben nach unten feststellen, mehr noch: Die Orientierung erfolgt nun am Prinzip der ,Leistungsgerechtigkeit', deren Referenz die Leistung auf dem Arbeitsmarkt ist. Angesichts dieser "exklusiven Emanzipation" hochqualifizierter Frauen im Namen des Standortwettbewerbs stellt sich die Frage, ob sich die Familienpolitik als Advokatin von (Geschlechter-)Gleichheit der Ökonomie bedient - oder sich umgekehrt zur Magd des Marktes macht.

Das Elterngeld hat das alte Erziehungsgeld abgelöst. Umgestellt wurde damit von einer Transfer- auf eine Lohnersatzleistung. Der betreuende Elternteil erhält 67% des durchschnittlichen bereinigten monatlichen Nettoeinkommens (also ohne Prämien und Sonderzahlungen) in den zwölf Monaten vor der Geburt. Zudem wurde der Kreis der Anspruchsberechtigten erheblich ausgeweitet: Angerechnet werden nun individuelle Nettoeinkommen bis maximal 2.700 Euro monatlich, der Höchstbetrag des Elterngeldes liegt bei 1.800 Euro. Wer in den zwölf Monaten vor der Geburt keiner Erwerbstätigkeit nachgegangen ist, erhält 300 Euro. Alleinerziehende können 14 Monate lang Elterngeld beziehen; bei Elternpaaren wird die maximale Bezugsdauer für einen Elternteil auf zwölf Monate begrenzt, zwei zusätzliche Partnermonate stehen dem jeweils anderen Elternteil zu. Für Geringverdienende mit einem Einkommen unter 1.000 Euro wird das Elterngeld aufgestockt; die dem Erziehungsgeld entsprechende Gesamtsumme von 7.200 Euro in zwölf Monaten wird aber erst ab einem Nettoeinkommen von etwa 760 Euro erreicht. - Beim alten, maximal zwei Jahre lang gezahlten Elterngeld war das Haushaltseinkommen die Berechnungsgrundlage. Die Einkommenshöchstgrenze von Paaren lag bei 30.000 Euro; wurde sie überschritten, entfiel das Erziehungsgeld in den ersten sechs Lebensmonaten des Kindes. Ab dem siebten Monat lag die Einkommensgrenze bei 16.500 Euro.

Anmerkungen

1) BMFSFJ (2006): Einkommensersatz Elterngeld: 365.000 Familien in Deutschland profitieren. Pressemitteilung vom 11.05.2006. www.bundespruefstelle.de/bmfsfj/generator/Kategorien/Presse/pressemitteilungen,did=75678.html (13.05.2006).

2) Unsere Zahlenangaben beziehen sich auf die im März 2008 veröffentlichte Elterngeldstatistik für das Jahr 2007, vgl. Statistisches Bundesamt, Öffentliche Sozialleistungen. Statistik zum Elterngeld - Anträge Januar bis Dezember 2007, Wiesbaden 2008. Die im Juni bzw. September 2008 veröffentlichten Zahlen, die die kumulierten Anträge von Januar 2007 bis zum ersten bzw. zweiten Quartal 2008 umfassen, sind hiermit nur begrenzt vergleichbar, da sie nur Geburten bis Ende 2007 berücksichtigen (Statistisches Bundesamt, Öffentliche Sozialleistungen. Statistik zum Elterngeld - Elterngeld für Geburten 2007 - Anträge Januar 2007 bis März 2008 bzw. bis Juni 2008, Wiesbaden 2008).

3) Lewis, Jane (2002): Gender and Welfare State Change, in: European Societies 4 (4): 331-357.

4) Fraser, Nancy (1994): After the Family Wage: Gender Equity and Social Welfare, in: Political Theory, S.591-618.

5) Farahat, Anuscheh, Stefanie Janczyk, Annett Mängel und Barbara Schöning (2006): Exklusive Emanzipation. Zur Frauen- und Familienpolitik der großen Koalition, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, Heft 8, S.985-994.

6) Vgl. Henninger, Annette, Christine Wimbauer und Rosine Dombrowski (2008): Geschlechtergleichheit oder ,exklusive Emanzipation'? Ungleichheitssoziologische Implikationen der aktuellen familienpolitischen Reformen. Berliner Journal für Soziologie 18 (1), S.99-128; und Henninger, Annette, Christine Wimbauer und Rosine Dombrowski (2008): Demography as a Push towards Gender Equality? Current Reforms of German Family Policy. In: Social Politics: International Studies in Gender, State & Society (Oxford), 15 (3), S.287-314.



Dr. Christine Wimbauer ist Soziologin und leitet am Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) die Emmy-Noether-Nachwuchsgruppe ",Liebe', Arbeit, Anerkennung - Anerkennung und Ungleichheit in Doppelkarriere-Paaren". - Dr. Annette Henninger ist Politologin und wissenschaftliche Mitarbeiterin der Emmy-Noether-Nachwuchsgruppe.

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