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Klaus Holzkamp

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Zur Neufassung des Hamburgischen Hochschulgesetzes

24.04.2001: Stellungnahme des BdWi-Vorstandsmitglieds Dr. Andreas Keller

Stellungnahme zur Drucksache 16/5759 vom 20.03.2001 "Neufassung des Hamburgischen Hochschulgesetzes (HmbHG)"

Vorbemerkung

Vor 25 Jahren - im Januar 1976 - ist das Hochschulrahmengesetz (HRG) in Kraft getreten. Das In-Kraft-Treten des HRG 1976 markierte das Ende einer jahrelangen Auseinandersetzung um die erste bundesdeutsche Hochschulreform, die den Übergang von der "kulturstaatlich verfassten Ordinarienuniversität" zur "staatlich regulierten und professorendominierten Gruppenhochschule" vollzogen hat. Ein Vierteljahrhundert später befinden sich die deutschen Hochschulen in Mitten einer abermaligen Umstrukturierung des Hochschulsystems.

Vgl. dazu ausführlich: Andreas Keller, Hochschulreform und Hochschulrevolte. Selbstverwaltung und Mitbestimmung in der Ordinarienuniversität, der Gruppenhochschule und der Hochschule des 21. Jahrhunderts, Marburg 2000.

Als dominantes Zielmodell dieser zweiten Hochschulreform konnte sich bislang in etlichen Landeshochschulgesetzen das Projekt einer Umwandlung der staatlich regulierten und professorendominierten Gruppenhochschule in ein marktgesteuertes Dienstleistungsunternehmen durchsetzen. Dieses Zielmodell beruht im Wesentlichen auf folgenden Eckpunkten:

  • Die gegenwärtige Hochschulstrukturreform zielt zunächst auf eine Neubestimmung des Verhältnisses von Hochschule und Staat ab - vordergründig im Sinne einer Stärkung der Autonomie der Hochschulen, insbesondere in finanziellen Angelegenheiten, also etwa durch Globalisierung der Hochschulhaushalte.
  • Die Strukturreform zielt aber zugleich auf eine Implementation eines marktförmigen Wettbewerbsmechanismus als neuem Steuerungsinstrument sowohl im Verhältnis zwischen Hochschulen und Staat als auch innerhalb der Hochschulen ab. In Systemen leistungsorientierter Mittelvergabe sollen Evaluation und Leistungsvergleich unmittelbare materielle Wirkung erlangen: indem Erfolge und Misserfolge in finanzielle Anreize bzw. Sanktionen buchstäblich umgemünzt werden. Die Anbieterinnen von Forschungs- und Lehrleistungen konkurrieren um staatliche Ressourcen, die ihnen in abhängig von der zugeschriebenen Leistung im Vergleich mit den anderen Zurechnungssubjekten zugewiesen werden. Ergebnis des auf diese Weise erzeugten marktförmigen Wettbewerbsmechanismus ist demnach nicht etwa eine Autonomie der Hochschulen, sondern eine spezifische Form von Heteronomie. Als Kundinnen und Kunden der marktgesteuerten Unternehmenshochschule sollen schließlich die Studierenden eine marktadäquate Nachfrage entfalten: indem sie für den Erwerb der von den Hochschulen angebotenen Dienstleistungen Studiengebühren entrichten.
  • Hinzu kommt eine an betriebswirtschaftlichen Kategorien orientierte Neuordnung der Binnenstruktur der Hochschule nach dem Vorbild einer Unternehmensverfassung. Die Neubestimmung des Verhältnisses von Hochschulleitung und Hochschulsenat sowie das von Fachbereichsleitung und Fachbereichsrat orientiert sich an dem der Unternehmensorgane Vorstand und Aufsichtsrat in einer Aktiengesellschaft. Es geht also nicht mehr nur um eine institutionelle Ausdifferenzierung von Grundsatzentscheidungen und Kontrollfunktionen, sondern um eine Reduktion der gewählten Kollegialorgane auf bloße Aufsichts- und Beratungsfunktionen. Die Stärkung der Leitungsorgane richtet sich demnach nicht nur gegen die im Prinzip der Gruppenhochschule verkörperte Mitbestimmung der am Wissenschaftsprozess beteiligten Gruppen, sondern gegen die im Status der Hochschulen als Körperschaften des öffentlichen Rechts verankerte Selbstverwaltung schlechthin.

Gleichwohl ist der gegenwärtige Reformprozess grundsätzlich als entwicklungsoffen anzusehen - auch in rahmenrechtlicher Hinsicht. Die im August 1998 in Kraft getretene vierte Novelle des Hochschulrahmengesetzes (HRG) (BGBl. I S. 2190) hat für die Hochschulgesetzgebung und damit die Hochschulreform in den Ländern einen Handlungsspielraum geschaffen, wie er seit Anfang der siebziger Jahre nicht mehr bestanden hat. Die Novelle nahm eine weitreichende Deregulierung der Organisationsvorschriften des HRG vor. Ihr lag zwar die erklärte Absicht der damaligen Bundesregierung zu Grunde, eine Ablösung des Modells der staatlich regulierten und professorendominierten Gruppenhochschule durch den Typus der marktgesteuerten Unternehmenshochschule zu ermöglichen. Die Deregulierung des HRG lässt aber ebenso gut eine konsequente Realisierung von Alternativmodellen wie z. B. einer "autonomen Gruppenhochschule in gesellschaftlicher Verantwortung" zu, wie sie unter dem Einfluss der Studentenbewegung der sechziger Jahre formuliert worden war, aber auf Grund der Verschiebung des politischen Kräfteverhältnisses und dem 1976 in Kraft getretenen überregulierten HRG nie umgesetzt werden konnte. Erstmals seit 1975 lässt das Rahmenrecht des Bundes wieder eine emanzipatorische Hochschulreform zu - dort wo es die politischen Kräfteverhältnisse in den Länderparlamenten zulassen. Warum nicht in der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg?.

Die größte Herausforderung für die politischen und gesellschaftlichen Kräfte, die der neoliberalen Umstrukturierung der Hochschulen ein positives emanzipatorisches Hochschulreformprojekt entgegen setzen können und wollen, ist es, sich den Reformbegriff zurück zu erobern: indem sie dem auf den Begriff der Ökonomisierung der Hochschulen gebrachten dominanten Leitmodell das Leitbild einer Re-Politisierung von Hochschulpolitik entgegen stellen. Mit der Forderung nach einer Re-Politisierung ist gemeint: Die Steuerung von Hochschulpolitik und Hochschulentwicklung darf nicht weiter der vermeintlichen Eigendynamik ökonomischer Sachzwänge unterworfen werden, sondern muss so weit wie möglich politischen Diskussionen und politischen Entscheidungsverfahren, und d.h. in einer demokratisch verfassten Gesellschaft auch immer: demokratisch legitimierten Entscheidungen, zugänglich gemacht werden. Insofern vermag nach wie vor das Leitbild einer Demokratisierung der Hochschulen eine richtige Orientierung für eine emanzipatorische Hochschulreform zu geben. Es kommt dabei jedoch entscheidend darauf an, eine zeitgemäße Neubestimmung des Begriffs der Demokratisierung vorzunehmen, die den im zurückliegenden Vierteljahrhundert gemachten Erfahrungen mit der Realität der staatlich regulierten und professorendominierten Gruppenhochschule Rechnung trägt.

Insofern lassen sich folgende Anforderungen an eine emanzipatorische Hochschulreform formulieren:

  • Verknüpfung von Autonomie und innerer Demokratisierung der Hochschulen.- Die Hochschulautonomie einschließlich der Forderung nach einem Globalhaushalt steht auch bei progressiven Hochschulreformkonzeptionen hoch im Kurs. Subjekt der Autonomie ist jedoch weder die Korporation privilegierter Lehrstuhlinhaber noch das Leitungsmanagement an der Spitze eines Dienstleistungsunternehmens, sondern die Gesamtheit der am Wissenschaftsprozess beteiligten Personen und Personengruppen. Der mit dem Rückzug des Staates verbundenen Verlust an demokratischer Legitimation der auch in Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten autonomen Hochschulen ist daher zunächst durch eine innere Demokratisierung der Hochschulen zu kompensieren.
  • Transparenz und Pluralisierung der Beziehungen zwischen Hochschule und Gesellschaft.- Gleichwohl bliebe auch unter der Bedingung weitest gehender Mitbestimmungsrechte der Hochschulmitglieder ein demokratisches Legitimationsdefizit bestehen, wenn allein die am hochschulisch verfassten Wissenschaftsprozess beteiligten Hochschulmitglieder über dessen wissenschaftspolitische Ausrichtung und letztlich auch über eine beträchtliche Summe von durch die Gesellschaft aufgebrachten finanziellen Ressourcen entschieden. Der Charakter der Hochschulen als öffentliche Einrichtungen verlangt daher für die Ausgestaltung ihrer äußeren Verfassung, dass den Interessen und Ansprüchen der gesamten Gesellschaft Rechnung getragen wird. Ein progressiver Hochschulreformentwurf hat daher nach Formen der Vermittlung des hochschulisch verfassten Wissenschaftsprozesses mit gesellschaftlichen Interessen zu suchen, die eine Alternative zu einer direkten staatlichen Regulierung der Hochschulen darstellen und den Anforderungen einer transparenten und pluralisierten Ausgestaltung der Beziehungen zwischen Hochschule und Gesellschaft Rechnung tragen.
  • Beförderung emanzipatorischer Zielsetzungen durch neue Steuerungsinstrumente.- Die Implementation des Steuerungsprinzips Wettbewerb durch Evaluation und leistungsorientierte Mittelvergabe basiert bislang vor allem auf traditionellen Indikatoren, denen betriebswirtschaftlich bestimmte oder durch Reputation in der etablierten scientific community vermittelte Leistungskriterien zu Grunde liegen. Es ist aber auch möglich, die neuen Steuerungsinstrumente an Indikatoren auszurichten, die wissenschaftspolitisch definierte emanzipatorische Zielsetzungen transportieren. So setzen etwa Hochschulfrauen- und -gleichstellungsbeauftragte sowie Gewerkschafterinnen verstärkt darauf, das bisherige bürokratische Grundparadigma der Frauenförderung um Output-Mechanismen zu erweitern. Wettbewerb, Evaluation und leistungsorientierte Mittelvergabe können unter diesen Voraussetzungen auch Elemente eines emanzipatorischen Hochschulreformprojekts werden.

Die nachfolgende Beurteilung von einzelnen Aspekten des vorliegenden Entwurfs des Senats für eine Neufassung des Hamburgischen Hochschulgesetzes orientiert sich an diesen Ausgangsüberlegungen.

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§ 2 Abs. 1: Rechtsstellung der Hochschulen

Die Beibehaltung der Rechtsstellung der Hochschulen als Körperschaften des öffentlichen Rechts ist zu begrüßen. Bedenklich ist jedoch, dass der neue Satz 2 von § 2 Abs. 1 diese Entscheidung gewissermaßen als vorläufig deklariert und die spätere Überführung von Hochschulen in andere Rechtsformen - wenn auch durch Gesetz - in Aussicht stellt. Dem entspricht, dass der Senat zur Vorbereitung eines entsprechenden Gesetzes bereits eine Expertenkommission berufen hat. Der Verfasser rät dringend davon, die Rechtsstellung der Hochschulen als öffentlich-rechtliche Körperschaften jetzt oder zu einem späteren Zeitpunkt zur Disposition zu stellen.

Ob die Erwartung, dass sich etwa für eine Stiftungshochschule in einem an Bürgersinn armen Land wie der Bundesrepublik Deutschland in relevantem Umfang private Zuwendungen mobilisieren ließen, grundsätzlich realistisch ist, kann in diesem Zusammenhang nicht geprüft werden. Die Auswirkungen des im März 2000 vom Deutschen Bundestag verabschiedeten Gesetzes zur weiteren steuerlichen Förderung von Stiftungen (BGBl. I S. 1034) sind noch nicht abzusehen. Es kann hier auch nicht weiter das Problem erörtert werden, dass dem Gedanken der großzügigen steuerlichen Förderung von privaten Zuwendungen an Stiftungen letztlich die Vorstellung eines Rechts wohlhabender Bürgerinnen Bürger, zweckgebunden Steuern zahlen zu dürfen, zu Grunde liegt: Der Staat, der nicht mehr ausreichend Geld für eine aufgabengerechte Finanzierung von Kultur und Wissenschaft bereit stellen möchte, lässt dieses Geld, zumindest teilweise, begüterten Steuerzahlerinnen und -zahlern zukommen, die über dessen Einsatz aber nach eigenem Ermessen entscheiden.

Im Mittelpunkt einer Erörterung der Novellierung des Hamburgischen Hochschulgesetzes steht vielmehr die Frage, welche strukturellen Konsequenzen die Umwandlung staatlicher Hochschulen von öffentlich-rechtlichen Körperschaften in Stiftungen hätte. Unbestreitbar ist: Auch wenn es sich um öffentlich-rechtliche Stiftungen handelte, hätten sowohl die vormaligen Körperschaftsmitglieder - die Hochschulangehörigen - als auch der Staat als Träger der Hochschule ihren Anteil an der Verwaltung und Selbstverwaltung der Hochschulen zu Gunsten der Interessen der Stifterinnen und Stifter zurückzunehmen. Die Umwandlung von Hochschulen in Stiftungen stellt insofern nichts anderes als eine institutionelle Privatisierung des staatlichen Hochschulwesens dar. Diese aber hat im Kontext einer emanzipatorischen Hochschulreform keinen Platz.

Die Mobilisierung privater Zuwendungen für die Hochschulen wäre - abgesehen von den genannten grundsätzlichen Bedenken - unter der Voraussetzung unproblematisch, dass damit keine strukturellen Veränderungen in Richtung institutionelle Privatisierung verbunden würden. Dies wäre dann möglich, wenn die Hochschulen in ihrer jetzigen Rechtsform Empfängerinnen der Zuwendungen wären. Insofern ist auf die in der bisherigen Debatte vollständig ausgeblendete Alternative einer Aktivierung des Körperschaftsvermögens der Hochschulen zu verweisen, über das die Hochschulen jenseits des Landeshaushalts nach Maßgabe eines ausschließlich hochschulintern zu beschließenden Körperschaftshaushalts verfügen. Hochschulpolitische Strategien zur Mobilisierung privater Zuwendungen müssten an diesem Punkt ansetzen.

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§ 2 Abs. 3: Ziel- und Leistungsvereinbarungen

Gegenstand einer Zielvereinbarung ist die Vereinbarung wechselseitig zu erbringender Leistungen insbesondere in Bezug auf die Finanzierung der Hochschulen, d.h. in erster Linie die Festlegung der vom Land bereitzustellenden Zuschüsse an die Hochschulen und die von den Hochschulen im Gegenzug zu erbringenden Aufgaben in Forschung, Lehre, Studium und den anderen gesetzlich definierten Hochschulaufgaben. Die Zielvereinbarungen ermöglichen die Erweiterung der institutionellen Förderung der Hochschulen um das neue Instrument der Finanzierung von in einem vereinbarten Kostenrahmen zu erbringenden Leistungen, deren Qualität und Quantität in einem gemeinsamen Aushandlungsprozess definiert werden.

Die Verankerung der Zielvereinbarung als Instrument des Zusammenwirkens von Hochschulen und Land im Hochschulgesetz ist grundsätzlich zu begrüßen, weil auf diese Weise das bestehende intransparente Kommunikationsgeflecht zwischen Hochschulleitungen und Ministerialbürokratie transparent und einem partizipatorischen Prozess zugänglich gemacht werden könnte. Die vorgeschlagene Regelung für die Neufassung des Hamburgischen Hochschulgesetzes ist aber unzureichend, da keine verfahrensmäßigen Vorgaben für das Zustandekommen von Zielvereinbarungen gemacht werden.

Die gesetzliche Normierung des Abschluss von Zielvereinbarungen zwischen dem Land und einer einzelnen Hochschule müsste sich an zwei Schritten orientieren: Zunächst wäre der Inhalt der Zielvereinbarung zwischen der zuständigen Behörde und der Hochschulleitung auszuhandeln. Abschließend wäre die Zielvereinbarung von der Hamburgischen Bürgerschaft und vom Großen Senat der Hochschule zu ratifizieren. Nach ihrer amtlichen Verkündung müsste die Zielvereinbarung unmittelbare Rechtskraft erlangen - auf einer rechtlichen Hierarchiestufe unterhalb des Gesetzes und oberhalb von Rechtsverordnung und Satzung. Auf diese Weise wäre die verbindliche Partizipation des demokratisch legitimierten Parlaments und aller am hochschulischen Wissenschaftprozess beteiligten Gruppen gewährleistet.

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§ 6 Abs. 5 (in Verbindung mit §§ 52, 54, 56-58): Studiengebühren

Studiengebühren sind sozial ungerecht und bildungspolitisch verfehlt. Sie führen zu einer Einengung des Hochschulzugangs und der Bildungschancen nach sozialen Kriterien. Während andere Industrieländer den Zugang zu tertiären Bildungseinrichtungen massiv verstärken, würde in Deutschland durch eine Verteuerung und Privatisierung der Ausbildungskosten die Nachfrage nach einem Studium gedrosselt. Die Einführung von Studiengebühren würde gerade Kinder von Eltern mit unterdurchschnittlichen Einkommen besonders benachteiligen, da für sie die Gebührenzahlung eine sehr viel größere Belastung darstellt als für Kinder von Eltern mit überdurchschnittlichen Einkommen. Wenn Studieren (noch) teurer für die Familien wird, verringert das auch die Chancen für Frauen und für all jene, die aus Schichten kommen, in denen Bildung keinen hohen Stellenwert hat. Dies gilt gerade auch für Studiengebühren für so genannte "Langzeitstudierende", die einen hohen psychologischen Abschreckungseffekt haben. Darüber hinaus treffen sie Studierende in einem Abschnitt am Studierende, in dem die staatliche Förderung nach dem BAföG ausläuft, eine Verstärkung von Erwerbsarbeit aufgrund von Prüfungsbelastungen nicht möglich ist und ohne elterliche Unterstützung der Studienabbruch droht.

Das Hochschulgesetz sollte daher die Gebührenfreiheit des Hochschulstudiums ohne Wenn und Aber garantieren. Diese Garantie muss verbindlich und unbefristet jede Form von Studiengebühren, also explizit auch Gebühren für "Langzeitstudierende", für Zweitstudien, für konsekutive und nichtkonsekutive Master-Studiengänge, für Aufbau-, Vertiefungs- und Ergänzungsstudiengänge, Prüfungsgebühren sowie als Verwaltungs-, Einschreib- und Rückmeldegebühren getarnte Studiengebühren ausschließen. Diesen Anforderungen hält die vorliegende Neufassung nicht stand, da sie Gebühren insbesondere für postgraduale Studiengänge (§ 56), aber auch für Fernstudien (§ 58) explizit nicht ausschließt. Gerade postgraduale Studiengänge (Aufbaustudiengänge) erlangen aber angesichts der immer wieder beschworenen Erfordernisse lebenslangen Lernens eine immer größere Bedeutung für die Ausbildung im tertiären Bildungssystem

Dass die Hochschulen für weiterbildende Studienangebote (§ 57) Gebühren erheben können, ist dann unproblematisch, wenn die individuelle Kostenfreiheit der Studierenden - über eine Finanzierung durch Dritte (Arbeitgeber oder Bundesanstalt für Arbeit) - gesichert ist. Auch dies sollte hochschulgesetzlich normiert werden.

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§ 8: Mitglieder und Angehörige der Hochschulen

Voraussetzung für eine konsequente Umsetzung des Modells der Gruppenhochschule ist eine willkürfreie Gliederung der Hochschulmitglieder in Mitgliedergruppen und - als deren Grundlage - eine sachgerechte Definition der Hochschulmitgliedschaft. Allen Lehrenden und Lernenden, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die eine Funktion im hochschulischen Wissenschaftsprozess haben, ist demnach der Status eines Mitglieds der Hochschule zu geben, unabhängig davon,

  • ob ein Beschäftigungsverhältnis vorliegt oder nicht,
  • ob eine haupt- oder eine nebenberufliche Tätigkeit ausgeübt wird,
  • ob eine Finanzierung aus Mitteln des Hochschulhaushalts oder aus Drittmitteln erfolgt.

Diesen Anforderungen hält die vorliegende Neufassung des Hochschulgesetzes nicht stand, da nur hauptberufliche Beschäftigte und Studierende Hochschulmitglieder sein sollen. Aber auch Lehrbeauftragte, Honorarkräfte sowie selbstständige "Unternehmerinnen und Unternehmer" von Werkverträgen müssen Hochschulmitglieder sein, sofern ihre Arbeit in den hochschulischen Wissenschaftsprozess eingebunden ist. Es darf keine Differenzierung zwischen Mitgliedern und "Angehörigen" der Hochschule geben. Mit der Mitgliedschaft in der Hochschule müssen alle Partizipationsrechte in der Hochschulselbstverwaltung verbunden sein, insbesondere das aktive und passive Wahlrecht.

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§§ 18-23: Personalstruktur/Wissenschaftlicher Nachwuchs

Im September 2000 hat das Bundesministerium für Bildung und Forschung seine Konzeption für eine Reform des Hochschuldienstrechts vorgelegt, im April 2001 folgten Referentenentwürfe für eine entsprechende Novellierung des HRG und für ein Professorenbesoldungsreformgesetz. Bereits jetzt ist absehbar, dass die Dienstrechtsreform der Bundesregierung hinter weiter gehenden Forderungen der Gewerkschaften oder der PDS-Bundestagsfraktion, die im Juli 2000 ihren Antrag für eine "Personalstruktur- und Dienstrechtsreform an Hochschulen und Forschungseinrichtungen" vorgelegt hat (Bundestags-Drucksache 14/3900), zurück bleiben wird. Gleichwohl ist davon auszugehen, dass sich der Spielraum des Landesgesetzgebers für eine Personalstruktur- und Dienstrechtsreform erheblich erweitern wird. Die Novellierung des Hamburgischen Hochschulgesetzes hat diese Entwicklung - so weit absehbar - zu antizipieren. Dies gilt insbesondere für die Neuordnung der Laufbahn des Hochschullehrernachwuches. Der Gesetzgeber darf in dieser Frage keine Zeit verspielen. Denn der derzeitige durch eine Pensionierungswelle bedingte Personalaustausch an den Hochschulen eine einmalige Chance für Veränderungen dar. Auch deshalb ist zügiges Handeln erforderlich. Ggf. sind die Neuregelungen übergangsweise unter den Vorbehalt einer entsprechenden Novellierung des HRG zu stellen.

Kern der Neugestaltung des Qualifikationsweges der Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer ist die neu zu schaffende Juniorprofessur. Juniorprofessorinnen und Juniorprofessoren ist das Recht zur selbstständigen Forschung und Lehre und das Promotionsrecht zu gewähren. Sie haben nach Maßgabe der für Professorinnen und Professoren geltenden Bestimmungen Anspruch auf eine angemessene Grundausstattung und das Recht, Drittmittel für Lehr- und Forschungsprojekte einzuwerben. Juniorprofessorinnen und -professoren sind auf sechs Jahre befristet zu beschäftigen; nach drei Jahren und nach Abschluss der sechsjährigen Tätigkeit erfolgt eine Bewertung ihrer Leistungen, die eine Orientierung für ihre weiteren beruflichen Entwicklungsperspektiven geben soll. Bei entsprechender Qualifikation sollen die Juniorprofessorinnen und -professoren auf eine Professur berufen werden. Kommt es zu keiner Berufung, sind sie als wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter weiter zu beschäftigen. Der Zugang zur Juniorprofessur darf nicht durch Altersgrenzen für den Zeitpunkt der Berufung oder für den Zeitpunkt der Promotion beschränkt werden. Andernfalls würden Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern mit kreativen biografischen Umwegen außerhalb der Wissenschaftslaufbahn sowie speziell Frauen, die nach wie vor überwiegend die mit Familiengründung und Kindererziehung verbundenen Lasten tragen, strukturell diskriminiert. Die Juniorprofessorinnen und -professoren sind statusrechtlich der Mitgliedergruppe der Professorinnen und Professoren zuzuordnen. Auf die Personalkategorien der wissenschaftlichen und künstlerischen Assistentinnen und Assistenten, Oberassistentinnen und -assistenten, Oberingenieurinnen und -ingenieure, Hochschuldozentinnen und -dozenten ist zu Gunsten von Juniorprofessuren und von Funktionsstellen für unbefristet beschäftigte wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu verzichten.

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§ 28: Befristete Beschäftigungsverhältnisse

An Hochschulen zu erledigende Daueraufgaben sind grundsätzlich in unbefristeten Beschäftigungsverhältnissen wahrzunehmen (Funktionsstellen). Tatbestände, die eine Befristung von Beschäftigungsverhältnissen ermöglichen, sind abschließend zu definieren: Insbesondere, wenn eine Beschäftigung der Qualifikation dient, ist eine zeitlich befristete Beschäftigung von wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern gerechtfertigt (Qualifikationsstellen). Dabei darf jedoch unter Qualifikation ausschließlich die Promotion oder eine entsprechend zeitlich und inhaltlich strukturierte Ausbildung (etwa zur Fachärztin/zum Facharzt) verstanden werden.

Die Beschäftigungsdauer muss so bemessen sein, dass das Qualifikationsziel in dem geförderten Zeitraum erreicht werden kann. Die vorgesehene Begrenzung auf drei Jahre wird dem nicht gerecht. Es sollte vielmehr von einer Regelbeschäftigungsdauer von fünf Jahren ausgegangen werden.

Maßnahmen zur wünschenswerten Verkürzung überlanger Promotionszeiten müssen an den Rahmenbedingungen ansetzen, die derzeit einer Konzentration der Doktorandinnen und Doktoranden auf ihre Promotion häufig im Wege stehen: So ist sicher zu stellen, dass sich die Promovendinnen und Promovenden während ihrer Arbeitszeit überwiegend ihrer Qualifikationsaufgabe widmen können, die ja allein die Befristung ihrer Beschäftigungsverhältnisse rechtfertigt, und sie nicht für sachfremde Dienstleistungen in Anspruch genommen werden. Die Regelung der vorliegenden Neufassung des Hochschulgesetzes läuft dieser Anforderung zuwider, da sie nur mindestens ein Drittel der Arbeitszeit, bei Teilzeitbeschäftigten einen noch geringeren Anteil für die Wahrnehmung der Qualifikationsaufgabe reservieren.

Die Vergütungshöhe muss der Qualifikation wissenschaftlich ausgebildeter Berufsanfängerinnen und -anfänger adäquat sein und die notwendige wirtschaftliche Unabhängigkeit sicherstellen, sodass nicht auf andere Einkommensquellen oder Zuwendungsgeber zurückgegriffen werden muss. Dies gilt auch für Teilzeitbeschäftigungsverhältnisse von wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die grundsätzlich nicht gegen den Willen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu Stande kommen sollten, wie es aber der vorliegende Gesetzentwurf vorsieht.

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§ 31: Angestellte und Beamte

Für die Beibehaltung des Beamtenstatus an den Hochschulen und Forschungseinrichtungen, die unbestreitbar keine hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen, gibt es keinen sachlichen Grund. Das HRG lässt durchaus zu, das Regel-Ausnahmeverhältnis bezüglich der Beschäftigung von wissenschaftlichem und künstlerischem Personal als Beamte oder als Angestellte zu Gunsten des Angestelltenverhältnisses umzukehren. Dies ist auch im Interesse der Stärkung der Tarifautonomie geboten: Die Regelung der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des Personals der Hochschulen und Forschungseinrichtungen im Einzelnen soll wie in anderen Branchen Aufgabe der Tarifvertragsparteien werden. Es sind daher die gesetzlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des gesamten Personals, insbesondere auch der Professorinnen und Professoren sowie der studentischen Beschäftigten, tariflich geregelt werden. Die Begründung von prekären Beschäftigungsverhältnissen ohne Sozialversicherungspflicht, die Beschäftigung von Scheinselbstständigen sowie der Abschluss von Privatdienstverträgen ist auszuschließen.

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§ 54: Bachelor- und Master-Studiengänge

Die vordergründig unter dem Stichwort "Internationalisierung" geführte Diskussion um im angelsächsischen Hochschulsystem gebräuchliche Abschlüsse wie Bachelor und Master zielt u.a. auf eine Zweiteilung des Universitätsstudiums in eine eher "berufsorientierte" erste Phase für die "Masse" und eine eher "wissenschaftsorientierte" zweite Phase, die nur besonders qualifizierten Studierenden vorbehalten sein soll, ab.

Dagegen kommt es darauf an,

  • auf besondere Zulassungsvoraussetzungen zwischen der ersten und der zweiten Phase eines differenzierten Studienverlaufs, also etwa beim Übergang vom Bachelor- ins Master-Studium, zu verzichten,
  • die Gebührenfreiheit der weiterführenden Studiengänge zu garantieren,
  • die Durchlässigkeit zwischen Fachhochschulen und Universitäten - auch nach Abschluss der ersten Studienphase - herzustellen.

Unter diesen Voraussetzungen sollte ein neues Hochschulgesetz den Hochschulen die eigenverantwortliche Einführung neuer Abschlüsse zu eröffnen. Der vorliegende Gesetzentwurf wird diesen Anforderungen jedoch nur in einem von drei Punkten (Gebührenfreiheit) gerecht.

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§ 71: Habilitation

Die Habilitation wird seit Langem zu Recht als dysfunktionaler Befähigungsnachweis kritisiert: Sie ist einseitig auf eine isolierte Forschungsleistung bezogen und wird dem vielschichtigen Anforderungsprofil des modernen Hochschullehrerberufs nicht gerecht; sie basiert auf einem zunftförmigen Selbstergänzungsrecht des Lehrkörpers, das keine objektive Leistungsüberprüfung garantiert, sondern in weiten Teilen ein patriarchales Initiationsritual darstellt, welches die Selbstreproduktion der Professorenschaft nach Schule, Habitus und Geschlecht ermöglicht. Die Habilitation ist daher - nach Maßgabe einer entsprechenden HRG-Änderung - abzuschaffen. Nicht mehr die abgebende, sondern die aufnehmende Institution sollte entscheiden, ob Bewerberinnen und Bewerber für den Hochschullehrerberuf geeignet sind oder nicht. Die Ausbildung des wissenschaftlichen Nachwuchses wird mit der Promotion abgeschlossen. Weitere für die Ausübung des Hochschullehrerberufs relevante Qualifikationen wie fachliche Kenntnisse, Forschungsleistungen, hochschuldidaktische Qualifikation, soziale Kompetenz, Befähigung zur Studienorganisation, zum Wissenschaftsmanagement oder zur Personalführung werden im Rahmen der neu zu schaffenden Juniorprofessur oder in der außerhochschulischen beruflichen Praxis erworben.

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§ 77: Drittmittelforschung

Die Forschung mit Mitteln Dritter ist eine nicht mehr aus dem wissenschaftlichen Alltag weg zu denkende tragende Säule der Hochschulforschung. Die Bedeutung der Drittmittelforschung wird auch in Zukunft weiter zunehmen. Da die Drittmittelforschung zu rund 90 % aus staatlichen Mittel gefördert wird, geht die stärkere Förderung der Drittmittelforschung mit einer Vernachlässigung der institutionellen Förderung von Hochschulen einher. Den damit verbundenen Gefahren für Hochschulforschung trägt die vorgelegte Neufassung des Hochschulgesetzes nur unzureichend Rechnung. Es wird daher die Normierung folgender struktureller Rahmenbedingungen vorgeschlagen:

  • Einklagbarer Anspruch jeder Wissenschaftlerin und jedes Wissenschaftlers auf eine definierte Mindestausstattung.
  • Verpflichtung der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler bzw. Hochschuluntergliederung zur Abführung eines bestimmten Anteils eingeworbener Drittmittel (etwa 10 %) an einen hochschulweiten Innovationsfonds. Aus diesem Fonds werden gefördert:
  • Projekte, für deren inhaltliche Ausrichtung es keine Forschungsprogramme gibt,
  • Hochschuluntergliederungen bzw. Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, die zur erfolgreichen Einwerbung von Drittmitteln ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken möchten,
  • Förderung der substanziellen Beteiligung gesellschaftlicher Akteure am hochschulischen Wissenschaftsprozess.
  • Verpflichtung von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, persönliche Nebeneinkünfte aus Drittmittelprojekten zumindest teilweise an den hochschulweiten Innovationsfonds abzuführen.
  • Im Rahmen des forschenden Studiums Öffnung der Drittmittelforschung für Lehre und Studium.
  • Sicherung der Transparenz der Drittmittelforschung durch die zeitnahe Veröffentlichung von Forschungsergebnissen und ihrer Berücksichtigung in den Forschungsberichten der Hochschulen (§ 75).

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§§ 79-86, 100: Präsidium, Hochschulsenat und Großer Senat

Das Projekt einer umfassenden, sich auch auf finanzielle Angelegenheiten erstreckenden Autonomie der Hochschulen ist dann zu unterstützen, wenn gleichzeitig und gleichermaßen eine innere Demokratisierung der Hochschulen eingeleitet wird. Die staatliche Regulierung des Hochschulwesens darf nicht durch die Vormachtstellung der zur Überstimmung aller anderen Gruppen befugten Professorengruppe oder gar durch von der Hochschulselbstverwaltung weitgehend unabhängige Leitungsorgane abgelöst werden. Ziel einer emanzipatorischen Hochschulstrukturreform ist vielmehr eine Autonomie ohne Autokratie. Die Demokratisierung der Hochschule birgt auch ein bislang völlig ungenutztes Potenzial zur Steigerung der Effizienz der Hochschulen. Leitbild einer inneren Demokratisierung der Hochschulen ist eine konsequente Umsetzung des Modells der Gruppenhochschule, wofür die organisationsrechtliche Deregulierung des Hochschulrahmengesetzes von 1998 den Weg frei gemacht hat.

Diesen Anforderungen wird der vorliegende Gesetzentwurf leider nicht gerecht - weder hinsichtlich der Kompetenzverteilung zwischen Hochschulleitung, Hochschulsenat und Großem Senat noch hinsichtlich der Zusammensetzung der zentralen Hochschulgremien.

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a) Kompetenzverteilung zwischen Präsidium, Hochschulsenat und Großem Senat

Eine Kompetenzverteilung zwischen Präsidium und Hochschulsenat entlang der Vorstellung, die gewählte Kollegialorgan (Hochschulsenat) in erster Linie Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung entscheiden zu lassen, dagegen nicht nur Ausführung und Umsetzung, sondern auch Konkretisierung von Entscheidungen der Hochschulleitung (Präsidium) zu übertragen, kann durchaus zur Verbesserung nicht nur von Effizienz, sondern auch von Transparenz und Partizipation der hochschulinternen Willensbildungs- und Entscheidungsstrukturen beitragen. Dies jedoch nur, wenn die beiden folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:

  1. Die Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung, über die der Hochschulsenat zu befinden hat, dürfen nicht zu eng definiert sein. Die Kollegialorgane müssen die ausschlaggebenden hochschulpolitischen Instanzen bleiben. Im Zweifelsfall muss der Hochschulsenat entgegen der Einschätzung der Hochschulleitung eine Angelegenheit als 'grundsätzlich' einstufen können: Ihm muss insoweit eine Einschätzungsprärogative zukommen. Speziell die Hochschulentwicklungs- und Finanzplanung sowie die Aufstellung des Wirtschaftsplans der Hochschule dürfen nicht an die Hochschulleitung übertragen werden. Die Befugnis zur Zuweisung der Ressourcen an die Fachbereiche und sonstigen Hochschuleinrichtungen darf der Hochschulleitung allenfalls in einem technischen Sinne eingeräumt werden. Die Kompetenz zur Feststellung des Haushalts- oder Wirtschaftsplans der Hochschule ist - als Ausdruck der Budgethoheit: dem vornehmsten Recht eines gewählten parlamentarischen Vertretungsorgans - Aufgabe eines nach den Mitgliedergruppen zusammengesetzten zentralen Organs: des Hochschulsenats. Die Formulierungen in § 84 Abs. 1 sowie § 100 des vorliegenden Gesetzentwurfs geben hingegen dem Präsidium, gerade auch in Haushaltsangelegenheiten, ein zu großes Gewicht.
  2. Größerer Gestaltungsmacht der Hochschulleitung müssen wirksame Kontrollmöglichkeiten von Hochschulsenat und Großem Senat gegenüberstehen. Die Kontrollrechte sollten sich wie schon die geforderte Zuweisung des Budgetrechts am Vorbild des Verhältnisses von Legislative und Exekutive im Verfassungssystem einer parlamentarischen Demokratie orientieren. Dort verfügt das Parlament gegenüber der Regierung auch über ein Zitier- und Interpellationsrecht und kann Untersuchungsausschüsse einsetzen. Schließlich sollte der Vorsitz eines Mitglieds der Hochschulleitung über die Gremien, die die Kontrolle über ihre Amtsführung ausüben soll, ausgeschlossen werden. § 86 Abs. 1 des Gesetzentwurf ist entsprechend zu ändern: Hochschulsenat und Großer Senat müssen das Recht haben, aus ihrer Mitte eine unabhängige Vorsitzende oder einen unabhängigen Vorsitzenden zu wählen. In diesem Zusammenhang ist auch auf das Erfordernis einer maßvollen Beschränkung der Amtszeiten der Mitglieder von Hochschul- und Fachbereichsleitungen hinzuweisen: 6 bis 9 Jahre für die Präsidentin oder den Präsidenten entsprechen dreieinhalb bis viereinhalb Amtszeiten der Kollegialorgane - das ist definitiv zu lang.
  3. Die Kompetenzen des Großen Senats bei der Wahl und Abwahl der Mitglieder der Hochschulleitung sowie bei der Beschlussfassung über die Grundordnung dürfen nicht durch Vorschlagsrechte des Großen Senats beeinträchtigt werden, wie es der vorliegende Gesetzentwurf vorsieht. Ansonsten läuft die veränderte Zusammensetzung des Großen Senats (Aufhebung der Professorenmehrheit) leer und hat keine größere Bedeutung als die eines symbolischen Aktes.

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b) Zusammensetzung von Präsidium, Hochschulsenat und Großem Senat

Die veränderte Zusammensetzung des Großen Senats ist in der Tendenz zu begrüßen, da der für viele Ineffizienzen der Gremienbürokratie verantwortliche Mechanismus, dass eine Gruppe alle anderen überstimmen kann, an einer Stelle aufgebrochen wird. Dieser Schritt wird jedoch dadurch konterkariert, dass die Kompetenzen des Großen Senats stark eingeschränkt werden sollen (siehe oben Buchstabe a Ziffer 3). Außerdem ist zu kritisieren, dass keine echte Parität der am hochschulischen Wissenschaftsprozess beteiligten und in § 10 definierten Gruppen - Professorinnen und Professoren, Studierende, akademisches Personal, technisches/Bibliotheks-/Verwaltungspersonal - realisiert wird. Die konsequente Alternative wäre ein viertelparitätisch zusammengesetzter Großer Senat.

Darüber hinaus ist aber zu kritisieren, dass der Gesetzentwurf die Professorenmehrheit in allen übrigen Gremien, insbesondere im Hochschulsenat, unangetastet lässt, obwohl der Landesgesetzgeber auch in dieser Hinsicht einen erweiterten Handlungsspielraum hat. Die Verlagerung hochschulpolitischer Funktionen vom Staat an die Hochschulen führt dazu, dass immer mehr so genannte "neue Mitbestimmungstatbestände" den Alltag der Hochschulselbstverwaltung prägen.

Vgl.: Andreas Keller: Neue Chancen für Mitbestimmung im Hochschulbereich, "Integrierte Wahl" und "neue Mitbestimmungstatbestände" in der Diskussion, in: Das Hochschulwesen 1998, S. 132-136.

Diese neuen Mitbestimmungstatbestände betreffen hochschulpolitische Entscheidungen, die bisher innerhalb der Aufgabenverteilung zwischen Staat und Hochschulen in den Kompetenzbereich des Staates fielen und daher von den Hochschulen lediglich im Auftrag des Staates und unter staatlicher Fachaufsicht zu erledigen waren, aber im Kontext der gegenwärtigen Hochschulstrukturreform mehr und mehr an die Sphäre der Hochschulselbstverwaltung übertragen werden. Konkret handelt es sich dabei insbesondere um Haushalts- und Wirtschaftsfragen sowie um Personalfragen, aber auch um Fragen der Hochschulentwicklungsplanung und Studienreform. Insbesondere die Ressourcenverteilung im Rahmen eines Globalhaushalts ist unter die "neuen Mitbestimmungstatbestände" zu subsumieren.

Bereits aus einem rein hochschulpolitischen Blickwinkel wäre es wenig plausibel, Entscheidungen in Angelegenheiten, die bisher staatlichen Organen anvertraut war, die in der Regel nicht mehrheitlich mit Professorinnen und Professoren, häufig nicht einmal mit wissenschaftlich ausgebildeten Personen besetzt sind, nun auf einmal der Obhut von Gremien mit absoluten Professorenmehrheiten unterstellen zu müssen. Diese politische Überlegung wird durch eine Anwendung der Aussagen des Bundesverfassungsgerichts auf die Problematik der neuen Mitbestimmungstatbestände auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht bestätigt. Denn das Bundesverfassungsgericht hat 1973 in seinem Urteil zum Vorschaltgesetz für ein Niedersächsisches Gesamthochschulgesetz lediglich entschieden, dass bei "Entscheidungen, welche unmittelbar die Lehre betreffen", die Hochschullehrergruppe über die Hälfte der Stimmen verfügen und ihr bei "Entscheidungen, die unmittelbar Fragen der Forschung oder die Berufung der Hochschullehrer betreffen", ein "weitergehender, ausschlaggebender Einfluß" vorbehalten bleiben müsse (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 35, 80). Doch die Entscheidungskompetenzen, die der Staat im Zuge der gegenwärtigen Strukturreform an die Hochschulen überträgt, betreffen ganz überwiegend Angelegenheiten der Forschung und Lehre nicht unmittelbar, sondern allenfalls mittelbar oder überhaupt nicht.

In der Novellierung vom August 1998 wurden die bis dato wesentlich restriktiveren Vorgaben des Hochschulrahmengesetzes für die Zusammensetzung von Hochschulgremien den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts angepasst: Anders als das HRG in seiner alten Fassung verzichtet das deregulierte Rahmenrecht auf eine noch über die verfassungrichterlichen Vorgaben hinaus gehende Einschränkung des Gestaltungsspielraums der Landesgesetzgeber. Politische Mehrheiten in den Länderparlamenten, die es mit der Verknüpfung von Autonomie und innerer Demokratisierung der Hochschulen ernst meinen, könnten jetzt also zumindest in Hinblick auf die neuen Mitbestimmungstatbestände eine gleichberechtigte Mitbestimmung aller am Wissenschaftsprozess beteiligten Gruppen in ihren Landeshochschulgesetzen verankern. Konkret wäre denkbar, nicht nur die Professorenmehrheit im Großen Senat aufzuheben, sondern auch Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten sowie Angelegenheiten der Hochschulentwicklungs- und Finanzplanung einschließlich der Budgethoheit der Hochschule bezüglich der global zugewiesenen Haushaltsmittel einem paritätisch zusammengesetzten Kollegialorgan zu übertragen. Es wird daher vorgeschlagen, im neuen Hamburgischen Hochschulgesetz einen viertelparitätisch zusammengesetzten Haushalts- und Wirtschaftsausschuss mit Entscheidungsbefugnissen in den genannten Bereichen einzurichten.

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§ 89 Abs. 1: Beiräte

Der Charakter der Hochschulen als öffentliche Einrichtungen verlangt für die Ausgestaltung ihrer äußeren Verfassung, dass den Interessen und Ansprüchen der gesamten Gesellschaft an Zielsetzungen und Leistungen von Forschung, Lehre und Studium Rechnung getragen wird. Ein progressiver Hochschulreformentwurf hat daher nach Formen der Vermittlung des hochschulisch verfassten Wissenschaftsprozesses mit gesellschaftlichen Interessen zu suchen, die eine Alternative zu einer direkten staatlichen Regulierung der Hochschulen darstellen. Eine geeignete Lösung stellt - in expliziter Abgrenzung zum Modell Hochschulrat und als Alternative zum im Gesetzentwurf enthaltenenen eher unverbindlichen Modell des Beirats - die Idee des Kuratoriums dar. Es wird daher vorgeschlagen, ein solches Kuratorium im Hochschulgesetz zu veranker, das in zweierlei Hinsicht eine Kompensation des staatlichen Rückzuges aus dem Hochschulwesen zu leisten hätte.

  • Erstens durch eine schlichte Konfrontation der Hochschulen mit den Ansprüchen der Gesamtgesellschaft an den hochschulisch verfassten Wissenschaftsprozess, die sich auf der Basis eines prinzipiell gleichberechtigten Diskurses zwischen hochschulinternen und hochschulexternen Akteuren zu vollziehen hätte. Um eine authentische Konfrontation mit gesellschaftlichen Interessen zu ermöglichen, kommt es auf eine pluralistische Zusammensetzung der externen Kuratoriumsmitglieder an, die nicht vermeintlich 'unabhängige' Sachverständige, sondern explizite Interessenvertreterinnen und -vertreter sein sollten. Bei ihnen darf es sich nicht nur um als Vertreterinnen und Vertreter der 'Wirtschaft' fungierende Unternehmerinnen und Unternehmer handeln, sondern es sind auch Vertreterinnen und Vertreter von Gewerkschaften und sozialen Bewegungen wie Umweltverbände oder Fraueninitiativen zu berücksichtigen. Die Hochschulgesetze hätten eine plurale Zusammensetzung der Kuratorien zu garantieren und ein verbindliches Vorschlags- und Wahlrecht der Hochschulgruppen zu verankern.
  • Neben der schlichten Konfrontation der Hochschulen mit den Ansprüchen der Gesellschaft vermag ein Vermittlungsgremium zwischen Hochschule und Gesellschaft zweitens durchaus auch eine nichtstaatliche gesellschaftliche Kontrolle der Hochschulen zu leisten. Diese Kontrollfunktion hat sich jedoch im Unterschied zur Aufsichtsfunktion eines Hochschulrates ausschließlich auf die Sphäre der erweiterten Autonomie der Hochschulen in Finanz- und Wirtschaftsangelegenheiten zu erstrecken, keinesfalls aber auf den Bereich der klassischen akademischen Selbstverwaltung.

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§§ 90-92: Selbstverwaltungsstrukturen unterhalb der zentralen Ebene

Es ist nicht nachzuvollziehen, dass die vorgelegte Neufassung des Hochschulgesetzes einerseits die Organisationsstruktur der Hochschulen auf zentraler Ebene detailliert - im Sinne einer Kompetenzverlagerung vom Großen Senat zum Hochschulsenat und vom Hochschulsenat zum Präsidium - reguliert, aber andererseits die Selbstverwaltungsstruktur unterhalb der zentralen Ebene der Regelung in der Grundordnung der Hochschule überlässt. Die Systematik des Gesetzes ist in dieser Hinsicht nicht plausibel und sollte noch einmal überdacht werden. Auch auf dezentraler Ebene bedarf es bestimmter Mindeststandards der Organisationsstrukturen insbesondere was die Mitbestimmung der Hochschulgruppen angeht; umgekehrt sollte reformbereiten Hochschulen auch auf zentraler Ebene ein größerer Spielraum für die Grundordnungsgebung eingeräumt werden, wenn die nachfolgenden Voraussetzungen für eine ergebnisoffene Wahrnehmung der Organisationsautonomie der Hochschulen gegeben sind.

Die Erweiterung des Grundordnungsrechts zu einer umfassenden Organisationsautonomie der Hochschulen, die das Recht einschließt, maßgebliche Strukturen der Hochschulorganisation eigenverantwortlich zu regeln, macht eine gruppenparitätische Zusammensetzung des grundordnungsgebenden Kollegialorgans zwingend erforderlich: Professorinnen und Professoren, wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, Studentinnen und Studenten sowie administrativ-technische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter müssen gleichberechtigt an der Strukturreform der Hochschulverfassung teilhaben. Der gruppenparitätisch mitbestimmte Grundordnungsgebungsprozess darf auch nicht durch ein Initiativrecht des - weiterhin professorendominierten - Hochschulsenats beschränkt werden, wie es die §§ 84 und 85 des vorliegenden Gesetzentwurfs vorsehen. Die gegenwärtige Systematik des Gesetzentwurfs legt nahe, dass sich bei der Ausgestaltung der Selbstverwaltungsstrukturen unterhalb der zentralen Ebene einseitig die Interessen der auf zentraler Ebene strukturell privilegierten Gruppe durchsetzen werden. Dieser Konstruktionsfehler stellt die Ergebnisoffentheit der Grundordnungsgebung in Frage und ist daher dringend aufzuheben.

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